Государственная служба США

СОДЕРЖАНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3

1 ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ США……………...5

1.1 История государственной  службы США……………………………………5

1.2 Теория государственной  службы США……………………………………..9

1.3 Нормативно  – правовые документы, регулирующие государственную службу США……………………………………………………………………..13

2 СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ США……………………15

2.1 Классификация  государственных служащих………………………………15

2.2 Поступление  на государственную службу…………………………………19

2.3 Изменение  должности и освобождение от должности государственного служащего………………………………………………………………………..21

3 СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОГО  СЛУЖАЩЕГО США…………………23

3.1 Права государственного  служащего……………………………………….23

3.2 Обязанности  государственного служащего……………………………….24

3.3 Ответственность государственного служащего…………………………..25

3.4. Меры поощрения  государственного служащего…………………………27

4 СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ США И РОССИИ………………………………………………………………………….28

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….32

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……………………………34 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ 

    В настоящее время в России, в период реформирования государственной службы, на повестке дня стоит вопрос: какой будет государственная служба XXI века? Развитие науки, техники, технологий, усовершенствование общественных отношений обязательно влечет за собой изменение системы управления обществом и государством, как легальным механизмом управления обществом.

    Актуальность  темы нашего исследования обусловлена  тем, что при реформировании любой управленческой системы необходимо оценить не только собственный опыт системы, ее исторический путь, но и проанализировать возможности применения внешнего по отношению к рассматриваемой системе опыта. В данном случае опыт организации и правового обеспечения государственной службы за рубежом будет полезен для построения новой модели государственной службы, которая будет отвечать вызову времени.

    Административно-государственное  управление – молодая, быстроразвивающаяся  область научного знания. В последние  годы в нашей стране  стремительно растет интерес  к достижениям  в этой науке, поскольку подготовка  квалифицированных профессиональных  государственных служащих  становится настоятельным  требованием времени. Страны Запада  первыми  встали на путь  научной организации  труда государственных служащих, что обуславливает интерес специалистов  к опыту этих стран.

    Цель  данного исследования: рассмотреть  создание и деятельность институтов государственной гражданской службы в США.

    Для достижения цели исследования мы ставим следующие задачи:

- определить правовые основы государственной службы в США;

- рассмотреть   основы  государственной службы США;

- провести  сравнительный анализ развития  института государственной службы  США и России.

     Предметом исследования является система государственной службы США. Принцип и особенности их взаимодействия.

     Объектом  исследования являются органы государственной  службы США, функции и практическая сущность.

     Степень научной разработанности.

     В учебном пособии В.Д. Граждан и К.О. Магомедова очень чётко раскрыты содержание и понятие государственного службы США. Охарактеризовано их значение и роль в государственной деятельности.

     В издании под редакцией И.А. Василенко читатель получает знания обо всех уровнях государственной службы, изучая  механизм и функции государственной службы США. Отличительной чертой данного издания является стремление автора углубить теоретические знания по всем вопросам. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1 ОБЩЕЕ  ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ  США 

1. История государственной  службы США

     История американской государственной службы заметно отличается от

истории этого института в странах Европы и уж тем более в России. Она - детище американской политической системы и американского общества в целом со всей его спецификой. А как известно, американская цивилизация сложилась в результате достаточно необычного сочетания историко-культурных, географических, политических, идеологических факторов. Стремление освободиться от пресса и контроля со стороны любой власти,  будь она светская или духовная,  лежало в основе «идеальной», внеэкономической части мотиваций действий как первых, так и последующих поколений колонистов.

     Принцип самоуправления «свободных людей на свободной земле» лег в основу того уклада,  который называют «великим американским экспериментом».

     Американские исследователи обычно разделяют путь развития идеологии государственной службы на следующие условные основные периоды:

- правление «наследников и джентльменов» 1789-1829 гг.

- правление «людей, пробившихся собственными силами» 1829-1883 гг.

- возобладание принципа «общего блага» 1883-1906 гг.

-господство «научного управления» с 1906 г.

       На раннем этапе госслужба США формировалась на основе прямых заимствований из опыта госслужбы Великобритании, где традиционно важными элементами госслужбы считалось противоборство двух краеугольных принципов - силы и заслуг. На американской почве они трансформировались в принципы организации государственной службы на основе:

- «системы добычи» (spoils system) и, основанной на предпочтении правления просвещенных, знающих;

- «системе заслуг»(merits system). История развития государственной службы в США это история противоборства этих двух принципов. [2.11, С. 89]

       В первый условный период сформировались две основные группы государственных служащих.

       В первую входили высшие должностные лица,  которые были на виду и пользовались значительным влиянием на процесс принятия решений ( члены кабинета и их ведущие помощники, послы, губернаторы, руководители федеральных агентств и др. ). Они получили название «политических назначенцев» ( political executives) и составляли в то время почти 25 % всех государственных служащих.

       Вторую  группу составляли сотрудники государственных  органов среднего и низшего звена - клерки,  таможенники, судьи и шерифы, почтовые служащие и др. В основном это были представители высшего среднего класса. Они имели высокий уровень образования и рассматривали государственную службу как социальный долг. Таким образом, в ранний период госслужба США формировалась посредством патронажа и состояла главным образом из «наследников» общественного статуса, собственности и др. Людей,  пробившихся своими силами , в ней практически не было. Однако такая организация государственной службы была эффективной - престиж ее был высок,  коррупция среди чиновников - очень низкой.

     Начало второго периода обычно датируют приходом в Белый дом президента Э. Джексона, выигравшего выборы в 1828г. [2.11, С. 93]

     Президент Джексон попытался демократизировать  госслужбу,  обеспечить приток в нее представителей всего населения страны. Однако успех его на федеральном уровне был весьма скромным. По.-другому обстояло дело на местном и штатном уровнях. Упразднение старой  «системы заслуг» привело к безраздельному господству «системы добычи»  с характерным периодическим состоянием хаоса в государственном управлении. «Система добычи» способствовала коррупции и злоупотреблению властей. В результате ко второй половине XIX в. в США произошла деградация государственной службы,  которая стала гораздо меньше отвечать критериям ответственности перед общественностью и отражать ее интересы,  чем это было в конце XVIII в. Общественное мнение все больше склонялось в пользу реформы государственной службы.

     Третий  период, период возобладания принципа «общего блага», стал ключевым с точки зрения становления современной системы государственной службы. Американцы не пошли по пути огульного отрицания джексоновского времени и постарались так изменить сложившуюся практику,  чтобы не испортить главного достижения «системы добычи» - регулярной смены государственных служащих,  что было главной гарантией против формирования у них кастовости.

     Главный упор в реформе был сделан на то, чтобы государственная служба имела возможность представлять общество в целом. Ее открытость оставалась главным приоритетом реформаторов.

     Важнейшим итогом общественной компании за реформу стал закон Пендлтона 1883г. По мысли составителей закона Пенделтона,  политические цели должны определяться выборными народными представителями, которые производят назначения на определенное количество постов, способы же достижения этих целей (собственно административная работа) – компетентными профессиональными служащими. Закон защитил профессиональные категории госслужащих от прямого политического давления и произвола «патронажной системы»,  оговорив категории постов,  которые могли замещаться без сдачи квалификационных экзаменов. Тем самым было законодательно закреплено выделение в рамках единой государственной службы огромного отряда администраторов,  той части государственной службы,  которая получила в американской практике наименование гражданской службы (civil service). [2.8, С. 254]

       Таким образом,  в рассматриваемый  период идеология и практика государственной службы в США претерпели кардинальные изменения. Было раз и навсегда установлено: чтобы оставаться политически нейтральной,  указанная служба должна в определенной степени быть независимой от президента и конгресса. Такая организация государственной службы стала моделью,  по которой создавались аналогичные агентства на штатном и даже местном уровне.

     Реформа государственной службы создала почву для углубления специализации и совершенствования технологии государственной работы.

     Особенностью  нового этапа как раз и стало  внедрение в идеологию и практику государственной службы принципов научного управления. В этот период административная работа превратилась в респектабельную сферу деятельности и даже научную дисциплину.

     Доктрина  научного управления включала  в  себя следующие основные принципы:

- рационализация - опора управления на разумные решения, основанные на

- изучении вопроса;

- планирование - прогнозирование объективных условий и будущих потребностей, как основа создания каждой конкретной программы;

- специализация - использование в процессе управления только соответствующих материалов и инструментов,  продуктов  и специалистов;

- стандартизация - закрепление в практике лучших образцов и достижений;

- измерение - определение точными количественными методами анализа личного вклада каждого служащего в решение задачи, эффективности его работы и квалификации.

        Теория научного управления послужила основой для новой стандартизации должностей, их классификации. В частности,  появился закон о классификации должностей госслужащих от 1949 г., установивший 18 градаций должностей для Гражданской службы. [3.16] 

1.2 Теория  государственной службы США 

     Служба  в государственных органах, государственных  и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов, других государственных организаций. Государственная служба, прежде всего служение государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства в государственных предприятиях Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации” рассматривает государственную службу в более узком смысле, как деятельность тех служащих, которые составляют “аппарат”, корпус руководителей, специалистов государственных органов. Такое определение государственной службы позволяет отграничить государственно-управленческую деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально- культурной сфере, а также отграничить государственную службу и другие виды службы. Однако необходимо отметить, что, например, в Соединенных Штатах Америки законодательство различает два вида государственной службы. Категория государственных служащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно- властных полномочий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). Таким образом, здесь государственная служба рассматривается шире, как работа не только в государственных органах, но и на предприятиях, учреждениях и тому подобное. Но внутри этого широкого понимания все равно различают виды государственной службы, в зависимости от ее специфики. Специфика деятельности служащего в государственных органах состоит в том, что он не создает непосредственно материальных ценностей, но обеспечивает условия для материального производства, у него особый предмет труда, информация, являющаяся и средством воздействия, которую он собирает, обрабатывает, хранит, создает. 
Он воздействует на людей, обслуживает их, делает это возмездно, то есть за определенное вознаграждение и занимает должность (имеет собственный статус). В связи с этим можно выделить и черты самой государственной службы, как правового института. [3.18]

     Государственная служба обязана своим возникновением государству с его возникновением и развитием стала развиваться  и служба, имея своим назначением реализацию задач и функций государства в разнообразных областях жизнедеятельности общества, являясь необходимым элементом управления. Особенность государственной службы в том, что она осуществляется в масштабе всего общества, т.е. в масштабе государственной деятельности. Такой всеобщий масштаб государственной службы не имеет ни одна другая служба. Кроме того, законодательство о государственной службе может быть рецептировано в какой-то мере в законодательстве по другим видам службы, например, в муниципальной службе.

     Организующая  деятельность государства охватывает разнообразные сферы жизнедеятельности  общества, поэтому государственная  служба регулируется нормами не только административного права, но и нормами  других отраслей права. Направленность деятельности служащих на обслуживание населения порождают не только административные, но и гражданские правоотношения. Помимо устанавливаемых специальных социальных гарантий для государственных служащих, в связи со специфичностью их деятельности, на них распространяются и социальные гарантии, предусмотренные для всего населения. Таким образом, государственная служба является комплексным правовым институтом и регулируется не только нормами административного права, но и нормами ряда других отраслей (трудового, финансового, социального и др.).

     Усложнение  общественных отношений, повышение  требований к государству потребовало  необходимость выделения управленческой, организаторской деятельности, как  таковой.

     Для выполнения определенных, требующих  специальной квалификации функций общество выделяет относительно устойчивую категорию работников, занятых этим делом не в качестве общественного, а профессионального управления.

     Особенности труда государственного служащего, а именно то, что он не производит материальных ценностей непосредственно, но помогает государству реализовывать собственные функции и задачи обязывает государство обеспечивать служащего. Поэтому государственный служащий выполняет возложенные на него обязанности на возмездной основе. Таким образом, чертами государственной службы являются: осуществление ее на профессиональной основе за вознаграждение (то есть возмездно), специально подготовленными для этого работниками - государственными служащими, урегулированность нормами целого комплекса отраслей права. Государственная служба является одной из сторон организационной деятельности государства, и содержание ее составляет практическая реализация функций и задач государства. Исходя из вышеизложенного, под государственной службой, следует понимать профессиональную, возмездную деятельность специально подготовленных работников (государственных служащих) по обеспечению реализации функций и задач государства (в лице государственных органов). Государственная служба осуществляется на государственных должностях. Поэтому должность необходимый элемент государственной службы. Должность - первичная ячейка аппарата, предусмотренная для одного работника, образуемая в распорядительном порядке. Правовыми актами соответствующего органа определяется ее название, место в служебной иерархии (то есть определение тем, кому подчинена, кто ей подчинен), порядок замещения. Она включается в штатное расписание и единую номенклатуру должностей. Таким образом, должность является формализованной социальной позицией, она имеет основное значение в правовом статусе государственного служащего. Должность характеризует организационный статус, то есть круг полномочий (прав и обязанностей), основные формы их осуществления, ответственность за их исполнение. Итак, государственная должность это часть организационной структуры государственного органа, обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и др.) с соответствующей частью компенсации государственного органа, предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления. [2.7, С. 96]

     Государственная служба имеет и процессуальный аспект, который включает в себя порядок  поступления на службу, прохождение  ее (то есть продвижение по должности, получение соответствующих квалификационных разрядов), увольнение со службы.

     Государственная служба строится в соответствии с  определенными принципами, то есть с основополагающими началами, определяющими  ее характер. Стабильность кадров государственных  служащих.

     Категория государственных служащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США государственным служащим (government) или служащим общественного сектора (public employee) в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти. [3.17] 
 
 

1.3 Нормативно  – правовые документы, регулирующие  государственную службу США 

     1. Конституция США — основной закон США, имеющий высшую юридическую силу. Конституция США была принята 17 сентября 1787 года на Конституционном Конвенте в Филадельфии и впоследствии ратифицирована всеми тринадцатью существовавшими тогда американскими штатами. Считается первой в мире конституцией в современном понимании. Состоит из семи статей, за время действия Конституции были приняты двадцать семь поправок, которые являются её неотъемлемой частью.

     В основе Конституции США лежит принцип разделения властей между законодательной (конгресс), исполнительной (президент) и судебной (верховный суд и нижестоящие суды) ветвями. Штатам США даются широкие права в области законодательства.

     2. Кодекс Соединённых Штатов, Кодекс США, — сводная кодификация федерального законодательства США. Кодекс состоит из 50 разделов (титулов), каждый из них посвящен определенной отрасли права либо крупному правовому институту. Разделы расположены в алфавитном порядке. Каждый раздел состоит из глав, которые, в свою очередь, могут делиться на части, отделы и параграфы.

     3. В 1883 году Конгресс принял «Закон о гражданской службе», известный как закон Пендлтона (по имени автора - сенатора Джорджа Пендлтона), которым вводились конкурсы и экзамены на замещение вакансий, запрещалось использование служебного положения в политических целях, чиновникам возбранялись побочные доходы.

     4. В 1978 году был принят «Закон о реформе гражданской службы», где были определены следующие цели законодательства:

      Политика  Соединенных Штатов в сфере государственной  службы состоит в том:

1. чтобы обеспечить народ Соединенных Штатов компетентными, добросовестными и эффективно действующими федеральными служащими, отражающими разнообразие нации, и улучшить качество государственной службы; управление федеральными кадрами должно осуществляться в соответствии с принципами системы заслуг и не должно нарушать требований о запрещенной кадровой практике;

2)чтобы сформулировать принципы системы заслуг, которые применяются в организации конкурсной службы и определяют деятельность федеральных органов исполнительной власти таким образом, чтобы федеральные органы при исполнении ими своих функций действовали в соответствии с этими принципами; понятие запрещенной кадровой практики должно быть законодательно определено таким образом, чтобы федеральные служащие своим поведением не подрывали принципов и единства системы заслуг».

     5. С 1958 года действует «Кодекс поведения государственных служащих» (Кодекс этики правительственной службы), положения которого позднее неоднократно уточнялись и дополнялись иными актами, в том числе Исполнительным приказом Президента 1990 года (которым утверждены Общие принципы этического поведения членов правительства и служащих США), обновленным Актом об этике поведения государственных служащих 1978 года кодексами этического поведения членов Сената и Палаты представителей Конгресса США, 1977 года.

     Важнейшей целью их принятия являлись не только неукоснительное исполнение правил поведения (конкретных юридических и морально-этических требований) государственных служащих (а к таким правилам, например, относится обязательная поддержка Конституции и законов США), но и стремление "добиться полной убежденности каждого гражданина США в честности и искренности усилий федерального правительства". Поэтому служащим вменили в обязанность не только честно и профессионально исполнять свой служебный долг, но и не допускать действий, которые могли бы быть истолкованы как нарушения. [1.6]

2 СТРУКТУРА  ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ США 

2.1 Классификация  государственных служащих 

     Правовое  положение государственной службы регулируется большим числом разнообразных  актов, инкорпорированных в титуле 5 Свода законов США. В нормативных документах используется два термина — государственная служба и гражданская служба, но преимущество отдается названию - государственная служба.

     Закон о реформе государственной службы был разработан администрацией Картера и принят Конгрессом в 1978 г. По этому закону политика государства состоит в том, чтобы обеспечить народ Соединенных Штатов компетентными, добросовестными и эффективно действующими федеральными служащими, отражающими разнообразие нации и улучшающими качество государственной службы; управление федеральными кадрами должно осуществляться в соответствии с принципами системы заслуг и не должно нарушать требований о запрещенной кадровой практике. Помимо федеральной, существуют государственные службы 50 отдельных штатов и одного федерального округа, а также аппаратов органов местного самоуправления.

     В США под федеральным государственным  служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из федерального бюджета. Основу организации федеральной государственной службы составляют три части (сегмента) служащих: конкурсные, патронажные и исключительные.

• К первой относятся лица, поступившие на службу и продвигающиеся по ней в соответствии с принципом системы заслуг. Набор на соответствующие посты проводится в двух формах — открытой (для должностей собственно конкурсной службы) и закрытой (для служб здравоохранения, лесного хозяйства и ряда других ведомств). При открытом наборе должность может быть занята любым лицом, успешно сдавшим экзамен; при закрытом, как правило, только в порядке карьерой службы в данной системе.
• Ко второй части относятся служащие, которые назначаются на должности Президентом: 1) единолично (помощники и советники президента); 2) по совету и с согласия Сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.д.); 3) доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти (советники, секретари министерств и др..).
• В число третьих (исключительных) попадают те, кто имеет особый статус, поскольку исключены из-под действия закона о государственной службе (ФБР, ЦРУ, Госдепартамент, представительства США в международных организациях и пр.).

     На  конкурсную службу и службу в закрытых органах иностранцы не принимаются, за исключением низших должностей и отдельных ведомств (например, Государственного департамента), где существует необходимость в привлечении специалистов высшей квалификации, не являющихся гражданами США. [2.9, лек. 2]

     Законодательством выделяются следующие группы служащих:

     1) карьерные государственные служащие, продвигающиеся по службе в соответствии с системой заслуг;

     2) нанимаемые на определенный срок (до трех лет);

     3) нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (но не более чем на 18 месяцев);

     4) служащие на резервируемых должностях (перечень этих должностей ежегодно определяется Управлением по делам государственной службы для тех случаев, когда необходимо обеспечить полную политическую беспристрастность в ведении дел);

     5) не карьерные служащие (занимающие главным образом патронажные должности).

     Профессиональные  государственные служащие занимают должности, распределенные в иерархическом  порядке по 18 категориям.

     Первые  четыре категории относятся к низшему персоналу административных учреждений, т.е. непосредственным техническим исполнителям. Они заняты простейшей рутинной работой, под непосредственным и общим наблюдением. Их количество обычно составляет

21% от  общего числа служащих в аппаратах  административного управления.

     По  своему материальному положению  относятся к низкооплачиваемым работникам. Средний размер жалованья сопоставим с заработной платой неквалифицированных рабочих частного сектора.

     Категории 5—8 охватывают служащих, выполняющих квалифицированную работу, требующих специальных знаний и подготовки, а также способностей к индивидуальной работе. Это также исполнительский технический персонал, но высшей квалификации, имеющий дипломы высших учебных заведений. Они не выполняют никаких функций по административному руководству, а профессиональная деятельность проходит под общим наблюдением. Обычно их число составляет 31% общего числа государственных служащих. По своему материальному положению относятся к среднеоплачиваемым работникам, которое ниже жалованья аналогичных работников из частного сектора.