Государственная служба Российской Федерации. 2

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Государство как политически организованная сила, которая способна проводить в жизнь властные предписания, оказывает воздействие на весь ход и направленность общественных преобразований. Проводником государственного управления является государственная служба. Она является основным средством практической реализации задач и функций государства, обеспечивая функционирование его структур, создающих условия для нормальной жизнедеятельности общества и человека.

В любом государстве невозможно обойтись без государственного управления, а стало быть, и без государственных служащих. Государственные служащие выполняют все практические задачи, которые цивилизованные общества мира возлагают на свои государства.

Опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд государственных служащих, испытывает серьезные затруднения, касающиеся качества государственного управления.

До настоящего времени не сложилось единого подхода к пониманию сущности государственной службы. В современной российской науке господствуют три основные концепции государственной службы — политическая, социальная и правовая, т.е. теория государственной службы имеет комплексный и межпредметный характер.

На сегодняшний день в науке существует множество различных подходов к трактовке понятия «государственная служба». Проблемой сущности государственной службы занимались и занимаются в основном юристы, социологи и философы, например, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Б.М. Лазарев, В.Н. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, Е В. Охотский, В.Л. Романов, А. И. Турчинов, В Д. Граждан и другие ученые. Однако, на сегодняшний день остается много дискуссионных вопросов, касающихся государственной службы. Таким образом, тема данной работы актуальна.

Объект курсовой работы – государственная служба как особый политико-правовой и организационный институт.

Предмет курсовой работы – сущность и природа государственной службы, система органов управления государственной службы, кадровое обеспечение государственной службы, организационные принципы государственной службы.

Целью данной работы является изучение государственной службы как социально-правового института и сферы деятельности.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

• рассмотреть основные подходы о определению государственной службы;
• охарактеризовать государственную службу как профессиональную служебную деятельность;
• охарактеризовать государственную службу как социально-правовой институт;
• проанализировать организацию и правовое регулирование государственной службы в Российской Федерации.

1 Теоретические аспекты государственной службы

1.1. Основные подходы о определению государственной службы

В научной и научно-популярной литературе имеется множетство определений термина «государственная служба» являются, к ним относятся, например, следующие [15, с. 123]:

• государственная служба – это механизм формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и управления;
• государственная служба – это инструмент и технология государственного управления, реализации функций государства;
• государственная служба – это публичный институт реализации государственной власти;
• государственная служба – это единство правового, социального и организационного институтов, регулирующих осуществление государственной власти;
• государственная служба – это система государственных органов, имеющих служащих для выполнения государственных задач;
• государственная служба – это система юридически регулируемой деятельности и отношений служащих органов государственной власти по обеспечению и исполнению их полномочий;
• государственная служба – это способ и форма реализации связей и отношений между государством, гражданским обществом и человеком;
• государственная служба – это совокупность процессов и процедур государственно-служебных отношений;
• государственная служба – это публично-правовое отношение между государством как работодателем и госслужащим как наемным работником;
• государственная служба – это особый вид профессиональной, управленческой деятельности — административной или аппаратной.

Спектр определений достаточно широкий. Все зависит от критериев оценки данного феномена от подходов того или иного ученого к решению проблемы.

Среди наиболее содержательных понятийных формулировок государственной службы выделяются две [17, с. 115]:

• это деятельность, направленная на выполнение в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства его политических, экономических, социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственными служащими по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах. В научных и нормативных определениях государственной службы Российской Федерации сложились три подхода, характеризующих ее сущность [16, с. 103]:
• деятельностный подход, согласно которому государственная служба определяется как профессиональная служебная деятельность, направленная на обеспечение исполнения полномочий государственных органов и должностных лиц (политиков);
• институциональный подход, в рамках которого государственная служба рассматривается как совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов по реализации Конституции РФ и ее законов;
• правовой подход, в рамках которого государственная служба рассматривается как публично-правовое отношение между государством и государственным служащим.

В каждом из этих подходов государственная служба отражается с определенной точки зрения, свойственной той или иной науке и методологической позиции автора

1.2. Государственная служба как профессиональная служебная деятельность

Деятельностная сторона государственной службы — одна из важнейших сущностных характеристик административной власти, которая раскрывает ее профессионально-деятельностный потенциал. Именно профессиональная деятельность как черта государственной службы была официально закреплена в Российской Федерации законодательно еще в 1995 г. в первом Федеральном законе о государственной службе Федеральный закон № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу).

Государственной службой называлась профессиональная служебная деятельность, которая принципиально отличается от всех других видов практической и духовной деятельности человека.

Государственная служба профессиональна исходя из целей и качества выполняемых действий, а также эффективности исполнения своих функций. В то же время она имеет политико-административный характер исходя из результатов своей деятельности и правового характера по своей сути.

Государственная служба Российской Федерации, согласно современному российскому законодательству [2], представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации, направленную на обеспечение исполнения полномочий:

• Российской Федерации;
• федеральных органов государственной власти, прочих федеральных государственных органов;
• субъектов Российской Федерации;
• органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов субъектов Российской Федерации;
• лиц, которые занимают должности, устанавливаемые Конституцией РФ [1], федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
• лиц, которые занимают должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

В этом определении законодатель акцентирует внимание на профессионально-деятельностной стороне этого явления. Поэтому все аспекты регулирования государственной службы, которые связаны с ее профессионально-служебным характером, в рамках данной темы особенно актуальны.

Среди опорных терминов официальной формулировки государственной службы встречаются такие: «деятельность», «профессиональная служебная деятельность», «деятельность по обеспечению исполнения полномочий». Ключевым словом здесь является слово «деятельность» [20, с. 118].

Под деятельностью понимается способ существования и развития социальной действительности, проявление общественно-трудовой активности. Деятельность характеризуется такими чертами, как сознательность, целеполагание, результативность, продуктивность, контрпродуктивность, общественный характер [12, с. 59].

Профессиональная деятельность человека может быть практической и духовной. В зависимости от объекта она бывает политической, административной, социальной, экономической и т.д. По своему внутреннему характеру деятельность человека, социальной группы подразделяется на государственную, частную, акционерную, кооперативную, смешанную и т.д. В данной типологии можно найти черты такого важнейшего вида профессиональной деятельности, каким является государственная служба.

В структуре любой деятельности можно выделить цель, средства, процесс, результаты деятельности.

Цели государственной службы могут являться социальными, экономическими, политическими, организационными, правовыми, идеологическими и др. [19, с. 102]

Социальные цели государственной службы обусловлены социальным характером государства и предназначением государственной службы как социального института.

Политические цели государственной службы связаны с решением общегосударственных задач управления, с практическим исполнением полномочий и функций государства, с укреплением правового социального государства, организационно-административным обеспечением органов государственной власти, созданием условий для связи государственного аппарата с гражданским обществом и политической элитой.

Экономические цели государственной службы направлены на повышение эффективности государственного регулирования экономики, управление государственной собственностью, поддержку предпринимательства, а также на снижение затрат на содержание государственного аппарата [16, с. 117].

Организационные цели направлены на организационно-техническое обеспечение органов государственной власти, профессионализацию государственного аппарата, совершенствование норм, правил, стандартов регулирования качественного и количественного состава государственных служащих, их продвижения по службе, приведение структуры государственного аппарата в соответствие с задачами государства и государственной службы.

Правовые цели определятся намеченными результатами по реализации государственными служащими законодательства страны. Это, прежде всего, правоприменение, обеспечение соблюдения законности в обществе, а также разработка специального законодательства о государственной службе, которое создает правовые основы функционирования государственного аппарата повышения правового статуса государственных служащих.

Средствами деятельности государственных служащих являются административные (технологии управления), а также материальные (ЭВМ, множительная техника, информация) и интеллектуально-духовные средства (идеи, традиции, правила) [18, с. 99].

Процесс деятельности государственных служащих представляет собой исполнение служебных обязанностей согласно должностному регламенту.

1.3. Государственная служба как социально-правовой институт

Практика государственного управления показывает, что государственная служба является не только аппаратом государственных органов, это еще и правовой, социальный институт. Поэтому вполне обоснованно рассматривать понятие государственной службы с точки зрения институционального подхода.

Государственная служба — это, прежде всего, общественное явление, которое имеет не только правовую, организационную, но и собственно социальную природу [2].

В социологии социальный институт определяется как совокупность правил, принципов, норм, установок, которые регулируют различные формы человеческой деятельности и организуют их в систему ролей и статусов. Социальные институты обычно выступают системными образованиями, которые отличают такие черты как устойчивая структура, интегрированность их элементов, многообразие, гибкость, динамичность функций.

В обществе функционируют разнообразные социальные институты, к примеру, политические, экономические, духовные и т.п. Имеет место и такой институт, как государственная служба, который носит, прежде всего, политико-административный характер.

Социальное понятие «государственная служба» отличается многогранностью, и в широком смысле слова под государственной службой как социальным институтом понимают [14, с. 99]:

• исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, которые находятся на службе государства;
• особый вид социальной практики, которая нацелена на реализацию функций государства, на обеспечение прав и свобод граждан, на создание благоприятных социальных условий для их достойной жизни;
• функция особого социального слоя людей — государственных служащих, которым свойственны свои корпоративные интересы, социальные потребности и запросы;
• срез общественных отношений, которые складываются в процессе выполнения государственным аппаратом функций, направленных на обеспечение связи государства и гражданского общества;
• инструмент формирования и повышения уровня социального статуса чиновника;
• носитель культуры и традиций общества, должной морали и духовности.

Являясь механизмом государственного управления, государственная служба имеет как социальный  институт ряд особенностей [14, с. 112]:

• социальный характер, так как представляет собой социальную сферу профессиональной деятельности особой социальной группы общества — государственных служащих;
• всем своим содержанием, формами и методами эта деятельность нацелена на обеспечение исполнения полномочий государства и государственных органов;
• социальная ориентация — ее приоритетами является реализация социальных (сервисных) функций государства, которые направлены на производство социальных услуг для населения (к примеру, безопасность, образование, здравоохранение и т.п.);
• социальная природа, поскольку представляет собой особую социальную группу государственных служащих, которые имеют свои корпоративные потребности и социальные интересы;
• защита прав и свобод человека и гражданина является главной социально-политической ценностью;
• служба чиновников социуму — обществу, содержащего институт государственной службы за счет своих налоговых отчислений.

Социальный характер государственной службы определяется следующими факторами [18, с. 100]:

• сущность политического строя и политический режим в стране;
• процедуры и технологии управленческой деятельности чиновников;
• профессиональный уровень развития государственных служащих, их деловые и нравственные качества.

В тоталитарном государстве деятельность государственного аппарата милитаризованная жестко формализованная, строго централизована и направлена против гражданского общества. В демократическом обществе государственная служба носит социальный характер, поскольку ориентирована на то, чтобы соблюдались права и свободы, удовлетворять интересы и запросы как гражданина, так и гражданского общества.

Социальный характер функционирования государственной службы также определяется демократическими процедурами и стилем управленческой деятельности государственных служащих. Такими процедурами являются: коллективный характер выработки и принятия наиболее важных административных решений; учет и контроль за ходом выполнения принятых решений; наличие прямой и обратной связи с гражданским обществом; демократический стиль управления персоналом государственной службы и т.д.

3. Социальный характер  государственной службы в значительной  степени определяется политическими, профессиональными, деловыми, нравственными  и личностными качествами государственных  служащих. К политическим качествам  обычно относят патриотизм, обязанность  и способность признавать и  отстаивать конституционный строй  страны, наличие гражданской позиции, преданное служение тому государству  и обществу, интересам которого  подчинена государственная служба. К системе профессиональных качеств  чиновников принадлежат такие, как профессионализм и компетентность. Деловые качества обычно подразделяются на организаторские и интеллектуальные. К морально-нравственным качествам относятся честность, преданность, открытость, неподкупность, антикоррупционность и т.д. Личностные качества бывают психофизическими и коммуникативными — это общительность, доброжелательность, умение слушать людей, налаживать деловые контакты, убеждать.

К социальным задачам государственной службы можно отнести [12, с. 107]:

• защиту и реализацию интересов, прав и свобод граждан;
• эффективное решение социальных задач и обязательств государства перед обществом;
• производство социальных государственных услуг (безопасность, здравоохранение, образование и т.д.);
• борьбу с безработицей; разрешение социальных конфликтов в обществе; регулирование социального статуса чиновников;
• формирование корпуса государственных служащих в соответствии с конституционной нормой равного доступа граждан к государственной службе.

К социальным относятся следующие функции государственной службы [12, с. 87]:

• социальной организации;
• социальной коммуникации;
• социальной информации;
• социального регулирования;
• контроля;
• образовательная и воспитательная.

Социальный характер государственной службы проявляется на трех уровнях: высшем — это уровень гражданского общества и государства; среднем — уровень государственной службы как института государства; нижнем — уровень социального статуса государственного служащего, его социального статуса.

1. На уровне общества и государства социальный характер государственной службы определяется прежде всего тем, что социальным является само государство, которое должно проводить современную государственную социальную политику — заботиться о трудовом устройстве населения, об образовании, здравоохранении, социальном обеспечении по старости и инвалидности, о борьбе с преступностью и т.п. В целом должна быть демократичная и гуманная социальная политика государства, проводимая в жизнь структурами государственной гражданской и муниципальной службы. Поэтому реализация социальных функций государства является приоритетной задачей государственной гражданской службы в ходе разработки проектов и реализации решений по вопросам: соблюдения прав и свобод человека и гражданина; усиления социальной защищенности населения; безработицы; системы образования и здравоохранения; пенсионного обеспечения; поддержки малоимущих слоев населения; борьбы с преступностью; предотвращения социальных и национальных конфликтов. Все это должно приводить к снижению социальной напряженности в обществе, повышению уровня жизни людей, к стабильности общественной и государственной систем.

2. На уровне государственной службы как системы она рассматривается в первую очередь как социальный слой людей — чиновников, пожизненно занятых данным видом профессиональной деятельности. По официальным данным, сейчас насчитывается около 900 тыс. гражданских служащих.

3. На уровне статуса государственных служащих социальность характера состоит в том, что государственные служащие имеют свои статусные особенности — запреты и привилегии. Это, прежде всего, наделение административной властью, особый правовой статус, высокий уровень нормативного обеспечения профессиональной деятельности, высокий уровень организованности, служебной дисциплины и юридической ответственности, профессионализма компетентности и образованности, доступ к информации, к государственным ресурсам и т.д.

Государственная служба как правовой институт есть совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственных структур (государственных органов) и государственных служащих, их деятельность по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус этих служащих.

Государственная служба как правовой институт имеет свои особенности, идентифицирующие ее правовой характер [18, с. 110].

1. Главной задачей и  целью государственной службы  является реализация в жизнь  Конституции и законов РФ, законодательства  субъектов РФ, обеспечение правопорядка  и законности в стране, а также  решение других масштабных задач  — обеспечения национальной безопасности, государственного суверенитета экономической самостоятельности и т.д. Это прежде всего правовые приоритеты. Такие функции эффективно может выполнять только высокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и хорошо подготовленный в правовом отношении аппарат государственных органов.

2. Государственная служба  осуществляется исключительно на  основе государственного закона т.е. специального законодательства, имеющего свои источники (формы), а также на основе механизма правового регулирования как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы. Таким образом, государственная служба зиждется прежде всего на правовой основе и регулируется только ею.

3. Как государственная  служба, так и государственные  служащие имеют правовой статус. В статусном наборе государственного  служащего — личностном, профессиональном, должностном, нравственном — правовой  статус, на наш взгляд, является  ведущим.

4. Лицо, состоящее на государственной  службе, служит государству, выполняя  по его поручению и за плату  работу по реализации функций  государства. Это политико-правовой  аспект деятельности.

5. Согласно Конституции  РФ главное назначение государства, а значит, и государственной службы  — это соблюдение и защита  прав и свобод человека и  гражданина. Правовые нормы, регулирующие  государственную службу, нацеливают  чиновников на выполнение именно  этой задачи. При этом важно, чтобы  интересы гражданина и интересы  государства адекватно, разумно  оценивались и согласовывались.

6. Лицо, находящееся на  службе у государства подпадает  под специальный правовой режим. Наряду с должностными правами, обязанностями и социальными  гарантиями служащий имеет правовые  ограничения, связанные с государственной  службой.

Государственная служба как правовой институт имеет свои специфические цели и функции. Понятия «цели» и «функции» государственной службы как правового института в нормативном порядке не определены. В специальной литературе этот вопрос имеет лишь постановочный характер.

По функциональному назначению можно выделить следующие цели государственной службы как правового института [20, с. 122]:

• создание и развитие нормативно-правовой базы государственной службы;
• создание системы юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения государственной службы;
• определение и реализация правового статуса государственной службы и государственных служащих;
• упорядочение работы государственного аппарата (нормативно-правовые акты вводят государственную службу в правовое поле);
• установление правовых требований к функциям и правомочиям по государственным должностям;
• определение административной, дисциплинарной и иной ответственности госслужащих;
• обеспечение правовых гарантий социальной защищенности государственных служащих.

В деятельности гражданских служащих осуществляются функции государства. На этом основании некоторые авторы полагают, что функции государственной службы адекватны функциям государства. С этим согласиться нельзя. В наиболее общем виде функции государства — это основные направления его деятельности по управлению делами общества. Функции государства выполняют все государственные органы, реализующие государственную власть.

К общим функциям государственной службы относятся управленческая, административная, регулирующая, организационная, информационно-аналитическая, контрольная, материально-техническая. Наряду с этим государственная служба как правовой институт выполняет и специфические функции.

1. Правоприменительная функция. Это реальное претворение в жизнь Конституции РФ, законов и иных нормативно-правовых актов по управлению государством и обществом. Применение законов на практике — огромное поле деятельности исполнительной ветви власти и прежде всего ее государственной службы. Данная функция осуществляется посредством фактического исполнения полномочий государственных органов и принятия организационных мер, используя методы убеждения, стимулирования и принуждения. Задача государственной службы состоит в том, чтобы в процессе реализации текущего законодательства в жизнь обеспечить согласование различных интересов, имеющих место в обществе, обеспечить интересы всех социальных слоев [14, с. 90].