Государственное регулирование транспортных услуг

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ФИЛИАЛ

Федерального  государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования

«СЕВЕРО-ЗАПАДНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ»

в г. Северодвинске

(Филиал  СЗАГС в г. Северодвинске (Архангельская область)) 
 
 
 

КУРСОВОЙ ПРОЭКТ

по  дисциплине: «Система государственного и муниципального управления»

Тема: «Государственное регулирование транспортных услуг» 
 
 
 

Северодвинск

2010

      ОГЛАВЛЕНИЕ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ 

      Тема «Государственное регулирование транспортных услуг» выбрана не случайно.

     Транспорт, наряду с другими инфраструктурными  отраслями, обеспечивает базовые условия  жизнедеятельности общества, являясь  важным инструментом достижения социальных, экономических, внешнеполитических целей. Транспорт - не только отрасль, перемещающая грузы и людей, а, в первую очередь, межотраслевая система, преобразующая условия жизнедеятельности и хозяйствования.

      Цель  работы – изучить систему государственного регулирования транспортных услуг.

      В первой части данной работы рассмотрим понятие государственного регулирования, его функции и задачи; выявим необходимость регулирования транспортных услуг; ознакомимся со структурой государственного регулирования транспортной деятельности.

      Во  второй части работы ознакомимся  с нормативно – правовой базой регулирования транспортных услуг, с транспортной стратегией РФ.

      Третья часть посвящена транспортной инфраструктуре г. Северодвинска; органам регулирования транспортной деятельности на муниципальном уровне. 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРАНСПОРТНЫХ УСЛУГ

1.1. Государственное регулирование – понятие, функции, задачи

      Согласно  Толковому словарю русского языка, одно из значений термина «регулирование» - управлять, руководить. Наряду с данным термином может обозначаться: а) воздействие на что-либо с целью достижения нужных результатов; б) подчинение того или иного действия определенным правилам.

      Необходимо  учитывать зафиксированный в  научном языке акцент в интерпретации  понятия «регулирование» на внутренних механизмах функционирования системы в рамках установленных управляющим субъектом правил (регламента), что обеспечивает поддержание ее устойчивости.

     Государственное регулирование является одной из функций государственного управления.

     Значение  государственного регулирования в  последние годы заметно возросло как в теории, так и в законодательстве. Под этим термином понимается регламентация  государством в законодательных  и иных нормативных правовых актах  общих требований к государственной управленческой деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти.

     Результаты  «постоянной» реорганизации системы  государственного управления и системы  органов исполнительной власти в  России в течение последних нескольких лет дают основания говорить об имеющем место перераспределении государственно-управленческих функций: происходит сокращение объектов непосредственного государственного управления и усиливается тенденция государственного регулирования.

     Полный  перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них:

• определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта;
• установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.);
• установление механизма контроля требуемых действий, т.е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий;
• формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.

     Итак, содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов:

• нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности;
• экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей;
• государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей;
• контроль за выполнением установленных законом требований и положений;
• координационное управление;
• реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий.

     Функция государственного регулирования все  чаще находит свое отражение в  федеральных и иных законодательных  актах.

     В некоторых отраслях государственного управления государственное руководство  и управление невозможно, да и нецелесообразно  заменять государственным регулированием, например, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией осуществляется в режиме централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций. Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги, сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.

     Государственное регулирование характеризуется как «положительное» государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации и т. д. Государственное регулирование лишено таких черт, как «юрисдикционность», принуждение, подавление, наказание, прямое властное воздействие; оно препятствует вмешательству государственных органов в производственную и хозяйственно-финансовую деятельность коммерческих и некоммерческих организаций, предприятий, объединений. Государственное регулирование — это созидание, содействие благосостоянию населения и обеспечение правовой защиты субъектов исполнительной власти и административно-правовых отношений. 

1.2. Понятие, классификация  транспортных услуг.

      Понятие транспорт в широком смысле является общим, объединяющем все аспекты  транспортной деятельности. Разделение проводится не только по признакам, относящимся к характеристике транспортных средств, но и по признакам организации процессов в транспортной отрасли, их специфики (рис. 1).

      Транспортные  услуги (продукция транспорта) - представляет собой специфический вид продукции по перемещению грузов и пассажиров, а также по выполнению сопутствующих и дополняющих этот процесс операций: перевозку, погрузку-разгрузку, счет, взвешивание, контроль за грузами в пути следования и другие операции.

      Под транспортной системой, как правило, понимают устойчивую целеориентированную экономически эффективную совокупность взаимодействующих независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности видов/комплексов транспорта; федеральных, отраслевых и местных органов управления, транспортных предприятий и персонала, путей сообщения и транспортных средств, обеспечивающих удовлетворение транспортных потребностей населения и промышленности.

      Автомобильный транспорт в качестве элемента транспортной системы обеспечивает в большой степени современную мобильность, гибкость, скорость реакции транспортной системы на внешние воздействия и на регулирование государства; связывает в экономике страны подотрасли транспортной отрасли с отраслями, производящими товары, сырье, продукцию.

Рис. 1 Виды транспорта

1.3. Необходимость регулирования транспортных услуг

      Существуют  объективные предпосылки, оправдывающие  вмешательство государственных  органов в деятельность «субъектов транспортного рынка» – транспортных, экспедиционных, сервисных и вспомогательных предприятий, а в некоторых случаях – и клиентуры.

      Необходимость регулирования транспортных услуг  характеризуется следующими предпосылками:

     1. Транспорт является важнейшим  элементом производственно-социальной  инфраструктуры и находится в  «блоке» с другими инфраструктурными отраслями: энергетикой, связью, материально-техническим снабжением, которые при любом экономическом механизме, являются объектом постоянного контроля со стороны государства.

     2. Необходимо контролировать деятельность  транспортных предприятий, находящихся в условиях «естественной монополии». Классическим примером естественной монополии на транспорте является железнодорожный транспорт. Естественным транспортным монополистом до недавнего времени являлись и автотранспортные предприятия, размещенные в районах, где нет других крупных владельцев автотранспорта.

     Отечественная и зарубежная практика свидетельствуют  об одном: естественный монополист-транспортник во всех случаях стремится извлечь  из своего положения максимальную пользу, отказываясь от невыгодных для него перевозок, а также произвольно завышая тарифы. Поэтому при организации и лицензировании подобных транспортных предприятий государство, наделяя их правом на монопольное обслуживание своего сектора рынка, в обязательном порядке сохраняет за собой функции контроля качества обслуживания клиентуры, уровня тарифов, отсутствия отказов в обслуживании и т.д.

     3. Необходимо контролировать и  во многих случаях ограничивать  уровень транспортных тарифов.  Контроль ценообразования на  транспорте имеет исключительное  значение для нормального функционирования рыночной экономики. В условиях свободных цен рост транспортных тарифов вызывает адекватное повышение стоимости доставляемых транспортными предприятиями товаров, а также услуг, требующих транспортного обеспечения. Поэтому рост транспортных тарифов является одним из факторов общего роста цен и развития инфляционных процессов.

     4. Необходимо обеспечить защиту  транспортных предприятий от  недобросовестных конкурентов. Многолетний  мировой опыт показывает, что  взаимоотношения транспортных предприятий, конкурирующих между собой, не могут быть урегулированы ни на основе их обоюдных соглашений, ни путем судебных разбирательств, хотя и то, и другое имеет место в практике транспортного рынка. Нормальная работа транспортных предприятий в условиях конкуренции требует разработки «правил игры» (какие виды деятельности допустимы для различных предприятий, какие тарифы можно применять, как должны строиться отношения с клиентурой и т.д.) и наличия органа, который следил бы за соблюдением этих правил. Очевидно, что подобные функции должно взять на себя государство.

     5. Необходимо устанавливать и контролировать  единые нормы, стандарты и правила  в области охраны окружающей  среды, безопасности движения, условий  труда на транспорте, а также  единые технические стандарты. Только государственные органы в состоянии финансировать и организовывать работу в области стандартизации, повышения безопасности транспорта, снижения вредных воздействий транспорта на окружающую среду, контроля выполнения соответствующих требований и т.д.

     Выше  приведенный перечень можно расширить и такими предпосылками, как:

• необходимость эффективного транспортного обеспечения ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф, а также потребность в концентрации транспортных ресурсов для осуществления срочных экономических акций общегосударственного значения и т.д.;
• международный характер транспортной деятельности и необходимость контроля соблюдения соответствующих международных соглашений;
• необходимость решения проблем землеотвода для сооружения транспортных систем (часто невозможно без участия государственных органов);
• важнейшая роль транспорта в системе обороны страны, которая во всех случаях контролируется государством.

     Таким образом, государственное регулирование  транспортной деятельности является, независимо от особенностей действующей экономической системы, объективной необходимостью.

     Надо  также иметь в виду, что в  нынешних кризисных условиях, когда  транспортный и товарный рынки России еще далеко не сбалансированы, различные виды транспортной деятельности неравновыгодны и под угрозой срыва может оказаться обслуживание отдельных групп потребителей транспортных услуг, система государственного регулирования транспортного рынка должна включать достаточно жесткие административные рычаги.

     Основной  целью любых мер по регулированию  транспортной деятельности должно быть, в конечном счете, обеспечение достаточного по объему и удовлетворительного по качеству транспортного обслуживания всех групп промышленных потребителей транспортных услуг и населения. Поэтому любые действия регулирующих органов и местных органов власти, направленные на ограничение деятельности транспортных предприятий или предписывающие им что-либо, должны быть направлены на улучшение обслуживания потребителей. 

1.4. Структура государственного регулирования транспортной

деятельности  в России: органы управления, их функции

     Государственная политика в области транспорта в  форме различных программ и проектов должна разрабатываться и реализоваться  под контролем единого федерального органа управления транспортно-дорожным комплексом.

     На  федеральном уровне система регулирования транспортно-дорожным комплексом (ТДК) представлена Министерством транспорта РФ, а также несколькими координирующими органами и общественными организациями. Регулирование деятельности предприятий ТДК в регионах осуществляется местными органами транспортной администрации, неадминистративными хозяйственно-финансовыми структурами и координационными органами.

     Центральным звеном государственной системы  управления транспортом на федеральном уровне является Министерство транспорта РФ. Как правительственный орган оно разрабатывает и реализует государственную транспортную политику путем подготовки законодательных и нормативных актов, реализующих в сфере транспортной деятельности принципиальные положения социально-экономической и научно-технической политики государства, обоснование статей федерального бюджета, касающихся финансирования развития транспорта и отдельных транспортных предприятий, а также путем планирования и организации выполнения общегосударственных транспортных программ.

      Схематично  структуру управления транспортно-дорожным комплексом можно представить так:

Рис. 2

     Как видно из рисунка № 2 Министерство транспорта РФ имеет свой центральный аппарат и департаменты по видам транспорта и дорожному хозяйству. Российская транспортная инспекция (РТИ) входит в состав министерства. Между ними и распределяются функции, задачи и полномочия министерства по регулированию транспортной деятельности в Российской Федерации. Центральный аппарат занимается концептуальными и стратегическими проблемами, подготовкой, согласованием и продвижением в законодательных органах проектов законов, нормативных актов, текущей работой по координации деятельности различных видов транспорта, руководит разработкой и реализацией лицензионной политики, анализирует состояние и прогнозирует развитие ТДК.

     Департаменты  транспорта проводят углубленный анализ состояний и тенденций развития подотрасли; разрабатывают и реализуют политику развития транспорта республики (региона) в соответствии с единой государственной транспортной политикой; осуществляют государственное регулирование транспортной деятельности, в том числе путем подготовки и введения нормативных документов, а также механизмов их реализации в пределах установленной компетенции; организуют надзор за выполнением действующих в отрасли нормативных актов; решают отдельные вопросы, обусловленные спецификой транспорта.

     Органы  РТИ осуществляют сбор и представление вышестоящему органу установленной статистической отчетности и другой информации, определение субъектов ТДК региона, подлежащих лицензированию, контроль за выполнением на территории региона транспортного законодательства и т.п.

     Существующая  в настоящее время структура министерства доказала в основном свою работоспособность. Структура Министерства транспорта РФ и функции его подразделений не являются жестко регламентированными и постоянно совершенствуются с учетом изменяющихся социально-экономических и политических условий.

     Формирующаяся система территориального управления деятельностью транспорта состоит из трех типов управляющих структур: органов транспортной администрации, неадминистративных хозяйственно-финансовых структур и координационных органов.

     Проведением региональной транспортной политики и непосредственным регулированием транспортных рынков должны заниматься департаменты (отделы, комитеты) транспорта местных администраций.

     Именно  на региональном и местном уровне должны разрабатываться и применяться  такие методы регулирования, как контроль за ценообразованием и применением тарифов, налоговые льготы (в пределах местных налогов), покрытие текущих убытков ТП, занимающихся социально-значимыми перевозками, финансирование развития транспортной инфраструктуры (частично) и т.д.

     Особое  место в этой системе занимают отделения и филиалы РТИ. Первоначально отделения и филиалы РТИ были созданы как органы федерального регулирования и контроля транспортной деятельности в регионе со следующими функциями: сбор и предоставление вышестоящему органу РТИ установленной статистической отчетности и другой информации, определение субъектов ТДК региона, подлежащих лицензированию, осуществление в установленном порядке непосредственного лицензирования, контроль за выполнением на территории региона транспортного законодательства и т.п.

     В процессе этой деятельности отделения  РТИ накопили значительный объем  информации о местных рынках транспортных услуг, использование которой позволит им оказывать существенное влияние  на транспортную ситуацию в регионе.

     Занимая в настоящее время центральное  место в регулировании транспортной деятельности в регионах (а в некоторых  случаях являясь просто единственным регулирующим органом), местные отделения  РТИ и их филиалы связаны со всеми заинтересованными сторонами. В интересах общества РТИ контролирует уровень отрицательных внешних эффектов (безопасность эксплуатации транспортных средств и соблюдение экологических стандартов). Вышестоящая организация — Министерство транспорта РФ — получает информацию о состоянии транспортного обслуживания в регионах, возможность непосредственного проведения транспортной политики на местах, в качестве обратной связи — конкретную информацию о совершенствовании действующего порядка выдачи лицензий и тарифной системы, оценку эффективности законодательных и нормативно-правовых актов в области автомобильного транспорта.

     Местные органы власти могут получать объективную  информацию о состоянии транспортного  обслуживания на территории региона  и в отдельных секторах транспортного  рынка, предложения по изменению условий работы автотранспортных предприятий, помощь в разработке региональных программ развития автомобильного транспорта региона и его инфраструктуры; использовать органы РТИ как инструмент прямого управления работой некоторых ТП путем применения дополнительных требований, включаемых в лицензию.

     Клиентура получает гарантии достаточной квалификации транспортников, а сами транспортные предприятия — организованный рынок  транспортных услуг, защиту от недобросовестной конкуренции и т.п.

     Изменения структуры органов государственной  власти не могли не отразиться и  на региональном механизме управления транспортом. По данным Минтранса России, в четырех субъектах Федерации (Карелии, Чите, Кирове, Камчатке) вообще отсутствуют в органах исполнительной власти какие-либо структуры регулирования транспортной деятельности, а в половине республик, краев и областей транспортом занимаются 1-2 специалиста в аппаратах исполнительных органов или многоотраслевых комплексах.

      Отдельно  остановимся на автомобильном транспорте.

     Автомобильный транспорт, видимо, одна из самых децентрализованных подотраслей среди транспортных отраслей. В этой связи особое значение приобретает взаимодействие между федеральными и региональными органами регулирования автотранспортной деятельности. Однако формирование федеральных органов регулирования значительно опережает формирование региональной системы. По сути дела, если первая уже практически сложилась и здесь принципиальных изменений не ожидается, то во многих регионах из всех необходимых органов регулирования присутствуют лишь отделения и представительства федеральных структур.

     В этой ситуации Министерство транспорта РФ пытается ускорить этот процесс. Естественно  Минтранс пытается соблюсти свои интересы, сделав региональную структуру управления тесно связанной с Департаментом автотранспорта. Предполагается создать в регионах территориально-отраслевые государственные органы.

     По  мере формирования транспортных администраций  федеральные органы должны стремиться к тому, чтобы делегировать им полномочия по проведению государственной транспортной политики и регулированию работы предприятий на местах. Делегирование предусматривается осуществлять путем заключения соглашений между Минтрансом и региональными администрациями о выполнении последними конкретных функций государственного управления ТДК от имени министерства с указанием ответственности исполнителя. Таким образом, будет существовать функциональная подчиненность Минтрансу по делегированным вопросам региональных транспортных департаментов, заключивших соглашения и становящихся на добровольной основе органами государственного регулирования ТДК двойного ведения.

     Местные администрации — самостоятельные  центры власти, источник которых находится  на самих территориях. Нельзя заставить  их делать то, чем они заниматься не желают (в данном случае – автомобильным транспортом). Если они заинтересованы положением на рынке автоперевозок в регионе, то сотрудничество с Минтрансом станет неизбежным. А в реализации федеральной транспортной политики необходимо опираться не на административную власть, а на закон и экономический интерес, ибо участие в федеральных транспортных программах — это инвестиции, привлечь которые стремится каждый регион.

     Таким образом, структура государственного регулирования транспортной деятельностью в России, будет продолжать совершенствоваться и пополняться новыми институтами. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ  БАЗА РЕГУЛИРОВАНИЯ  ТРАНСПОРТНЫХ УСЛУГ

2.1. Нормативно – правовая база

     Как отмечалось выше, государственная транспортная политика реализуется путем подготовки законодательных и нормативных актов.

      В первую очередь это Конституция  РФ, гарантирующая свободу передвижения граждан, единство экономического пространства и свободного перемещения товаров и услуг.

      Гражданский кодекс, Бюджетный кодекс, Распоряжения Правительства РФ, «Транспортная стратегия Российской Федерации», ФЗ «О естественных монополиях», Водный, Воздушный кодексы, Уставы, Постановления Правительства РФ, например: «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации», «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта», «Об утверждении Правил пожарной безопасности в РФ», «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» и др.

     Остановимся на законодательстве, регулирующем деятельность пассажирского автомобильного транспорта на федеральном уровне:

     «О безопасности дорожного движения» № 196-ФЗ от 10.12.1995

     (ред.  от 25.11.2009);

     «О  транспортной безопасности» № 16-ФЗ от 09.02.2007 (ред. от 19.07.2009)