Государственные гарантии

Содержание 
 
 
 
 

Введение

     Под государственной гарантией Бюджетный  кодекс Российской Федерации признает способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого, соответственно, Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательств перед третьими лицами полностью или частично (статья 115 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

       Государственную гарантию как  способ обеспечения исполнения  обязательств третьих лиц перед  кредитором отличает от иных  гражданско-правовых способов обеспечения  то, что гарантом выступает Российская  Федерация, то есть государство, которое в одностороннем порядке должно определять условия и порядок предоставления гарантии в соответствии с положениями статей 115 и 116 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также особый порядок предоставления государственных гарантий, их учета и отражения в структуре и объеме государственного долга.

       На сегодняшний день механизм  предоставления государственных  гарантий, включенных в состав  государственного внутреннего долга,  возмещение средств федерального  бюджета, израсходованных на исполнение государственных гарантий, организация учета государственных гарантий только формируется.

       Поэтому цель данной работы - рассмотреть  методологию формирования федеральной и региональной программ госгарантий. 
 
 

1. Основные понятия  государственной  гарантии

     Государственная или муниципальная гарантия – это способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование – гарант – дает письменное обязательство отвечать полностью или частично за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами.

     Срок  гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по которым предоставлена  гарантия. Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе.

     Гарант  по государственной или муниципальной  гарантии несет субсидиарную ответственность  дополнительно к ответственности  должника по гарантированному им обязательству.

     Предусмотренное государственной или муниципальной  гарантией обязательство гаранта перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, на которую выдана гарантия.

     Гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии, имеет право потребовать  от последнего возмещения в полном объеме сумм, уплаченных третьему лицу по гарантии [7].

     Федеральным законом о федеральном бюджете  устанавливается верхний предел общей суммы государственных  гарантий РФ, предоставляемых в национальной валюте, и верхний предел государственных  гарантий РФ, предоставляемых для  обеспечения обязательств в иностранной валюте.

     Общая сумма предоставленных государственных  гарантий РФ для обеспечения обязательств, включается в состав государственного долга РФ как вид долгового  обязательства. Федеральным законом  о федеральном бюджете утверждаются государственные гарантии РФ, выдаваемые отдельному субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на сумму, превышающую 1000000 минимальных размеров оплаты труда.

     Отдельно  утверждаются государственные гарантии РФ на сумму, превышающую сумму, эквивалентную 10 млн. долл. США. Предоставление государственных гарантий РФ для обеспечения обязательств в иностранной валюте утверждается в составе программы государственных внешних заимствований.

     Государственные гарантии РФ предоставляются Правительством РФ. Государственные гарантии субъектов РФ и муниципальные гарантии предоставляются субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами.

     Государственные гарантии предоставляются соответствующим органом исполнительной власти, муниципальные гарантии – уполномоченным органом местного самоуправления.

     Государственные гарантии за счет средств Бюджета  развития РФ являются поручительством  Правительства РФ и предоставляются  российским инвесторам на конкурсной основе под заемные средства для реализации инвестиционных проектов.

     Основные  цели предоставления государственных  гарантий – стимулирование инвестиционной активности и привлечение средств инвесторов для развития российской экономики по ключевым направлениям.

     К рассмотрению принимаются инвестиционные проекты претендентов, имеющих устойчивое финансовое положение и способных  вернуть кредит с начисленными на него процентами и срок и в полном объеме. Проекты должны иметь положительную  величину чистого дисконтированного дохода в расчетный период, определяемую путем сложения за все годы дисконтированных показателей чистой прибыли и амортизации и вычитания из полученной суммы объема инвестиций, предназначенных на реализацию данного проекта.

     Критерием отбора инвестиционных проектов для оказания государственной поддержки служит величина дохода, который получит государство в результате реализации проекта. Принятые к рассмотрению проекты ранжируются в соответствии с показателем бюджетной эффективности. Этот показатель определяется как отношение суммы дисконтированной величины налоговых поступлений и обязательных платежей к размеру государственной гарантии [14].

     Размер  государственных гарантий, выдаваемых кредиторам, составляет до 40% от фактически предоставляемых ими средств, для реализации конкретного инвестиционного проекта.

     Размер  государственных гарантий указывается  в заключаемом между Министерством  экономики РФ и кредитором договоре поручительства.

     Исполнение  обязательств по предоставленным государственным  гарантиям осуществляется за счет средств, предусмотренных в Бюджете развития РФ на соответствующий год. Объем предоставленных государственных гарантий фиксируется при расчете государственного долга Российской Федерации. Лимиты использования государственных гарантий для реализации инвестиционных проектов устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

     Срок  действия государственных гарантий определяется по бизнес-плану проекта  как время, за которое намечено возвратить взятый в коммерческом банке кредит на финансирование данного проекта. Указанный срок фиксируется в договоре поручительства, заключаемом между Министерством экономики РФ и кредитором, и пересмотру не подлежит.

     Под гарантийным случаем понимается факт невозврата заемщиком основного долга в срок, установленный в кредитном договоре, заключенном между заемщиком и кредитором.

     Министерством экономики РФ для рассмотрения официального обращения кредитора образует комиссию с привлечением территориальных  органов Центрального банка РФ, Главного управления Федерального казначейства Минфина РФ, финансовых органов субъекта РФ, на территории которого реализуется инвестиционный проект, кредитора и заемщика. Эта комиссия рассматривает обоснованность требований кредитора к заемщику по кредитному договору, заключенному между ними, оценивает достаточность действий кредитора по возврату основного долга и определяет размер убытков кредитора, подлежащих возмещению со стороны Минэкономики РФ [6].

     По  результатам проведенной работы комиссия составляет заключение, в котором подтверждает или не подтверждает наступление ответственности Министерством экономики РФ за неисполнение или ненадлежащее исполнение заемщиком обеспеченного поручительством обязательства. Минэкономики РФ дает поручение Главному управлению Федерального казначейства Минфина РФ о перечислении средств из Бюджета развития РФ на корреспондентский счет кредитора для возмещения части основного долга по кредитному договору. Возмещению подлежит только основной долг без начисленных на него процентов, пеней и штрафов.

     При реализации государственной гарантии кредитор передаст в Министерство экономики  РФ документы, удостоверяющие требования к заемщику и права, обеспечивающие эти требования в объеме, в котором  удовлетворены требования кредитора [15].

     Министерство  экономики РФ для защиты интересов  государства в месячный срок после  реализации государственной гарантии обращается в арбитражный суд  с иском о банкротстве заемщика, если оно не было осуществлено на основании  исковых требований кредитора.

     Средства, полученные Министерством экономики  РФ в целях удовлетворения требований к заемщику, зачисляются в Бюджет развития РФ. 
 

2. Формирование государственных гарантий в системе здравоохранения

     Рассмотрим  методологии формирования федеральной программы госгарантий на примере программы здравоохранения Р.Ф.

     Во  исполнение пункта 2 постановления  Правительства Российской Федерации  от 21 октября 2011 г. № 856 «О Программе  государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации  бесплатной медицинской помощи на 2012 год» [3]  Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации направляет разъяснения некоторых вопросов формирования и экономического обоснования территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 год (далее – территориальная программа государственных гарантий).

     Субъект Российской Федерации утверждает стоимость  территориальной программы государственных  гарантий в качестве приложения к  территориальной программе государственных гарантий по установленной форме.

     Установленные объемы медицинской помощи, оказываемой  медицинскими организациями, должны включать, в том числе объемы медицинской  помощи в рамках реализации национального  проекта «Здоровье» и  обеспечения отдельных категорий граждан необходимыми лекарственными средствами и служат основой для формирования государственного (муниципального) задания по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. Нормативы объема медицинской помощи, в том числе предоставляемых за счет средств обязательного медицинского страхования (далее – ОМС), указываются в текстовой части территориальной программы государственных гарантий.

     При формировании и экономическом обосновании территориальных программ государственных гарантий и при определении объема финансового обеспечения территориальных программ ОМС следует учитывать численность работников организаций, включенных в перечень организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда, а также населения закрытых административно-территориальных образований, наукоградов Российской Федерации, территорий с опасными для здоровья человека физическими, химическими и биологическими факторами.

     Порядок разработки и финансирования выполнения государственных (муниципальных) заданий по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи за счет средств бюджетов всех уровней (за исключением средств ОМС), а также контроль за их реализацией осуществляются в соответствии  с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2003 г. № 255 «О разработке и финансировании выполнения заданий по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и контроле за их реализацией» [4].

     Законодательством Российской Федерации не предусмотрено  включение в государственные (муниципальные) задания по выполнению государственных  гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи государственных услуг на частично платной или платной основе.

     Скорая, в том числе скорая специализированная, медицинская помощь, оказываемая  медицинскими организациями государственной  и муниципальной систем здравоохранения, финансируется за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.

     Скорая, в том числе скорая специализированная, медицинская помощь, оказываемая  в амбулаторных и стационарных условиях медицинскими организациями, работающими  в системе ОМС, по заболеваниям и состояниям, входящим в базовую программу ОМС (далее – базовая программа), оплачивается за счет средств ОМС.

     В целях повышения эффективности  оказания гражданам скорой медицинской  помощи и первичной медико-санитарной помощи в структуре медицинских организаций могут создаваться подразделения, оказывающие первичную медико-санитарную помощь в неотложной форме при внезапных острых заболеваниях, состояниях, обострении хронических заболеваний, не сопровождающихся угрозой жизни пациента и не требующих экстренной медицинской помощи.

     Единицей  объема является посещение медицинской  организации и посещение на дому.

     Для экономического обоснования расходов на неотложную медицинскую помощь рекомендуется  использовать усредненные показатели в расчете на одного человека в год: 0,96 посещений, в том числе 0,9 посещений медицинских организаций и 0,06 посещений на дому. Расчетные показатели объема неотложной медицинской помощи входят в норматив – 9,7 посещений и подушевой норматив финансового обеспечения, предусмотренный Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 октября 2011 г. № 856 (далее – Программа), – 7 633,4 рубля.

     Расчетная стоимость одного посещения в  среднем (включая затраты на приобретение лекарственных средств и медицинских  изделий) – 323,0 рубля, 229,0 рублей – в  медицинской организации и 1 169,4 рублей – на дому (включая затраты на содержание автомобилей и транспортные расходы). Оплата неотложной медицинской помощи осуществляется за счет средств ОМС. При этом тариф по ОМС на посещение в связи с оказанием неотложной медицинской помощи на дому, в рамках базовой программы не включает затраты на содержание автомобилей и транспортные расходы. Затраты, не включенные в тариф ОМС, осуществляются за счет бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов (в случае наделения в соответствии с законом субъекта Российской Федерации органов местного самоуправления полномочием субъекта Российской Федерации по решению вопросов организации оказания медицинской помощи).

     Для медицинских учреждений, в составе  которых на функциональной основе созданы  Центры здоровья, единицей объема первичной медико-санитарной помощи является посещение:

     - впервые обратившихся граждан  в отчетном году для проведения  комплексного обследования;

     - обратившихся граждан для динамического  наблюдения, по рекомендации врача  Центра здоровья.

     Посещения учитываются в нормативе объема амбулаторной медицинской помощи и составляют 0,1 посещения на 1 жителя в год.

     Медицинские учреждения, в которых созданы  Центры здоровья, участвуют в реализации территориальной программы ОМС  в части оказания гражданам первичной  медико-санитарной помощи в этих структурных подразделениях.

     Оплата  первичной медико-санитарной помощи, оказанной в Центрах здоровья, в том числе во врачебно-физкультурных  диспансерах, центрах планирования семьи и репродукции, центрах  охраны репродуктивного здоровья подростков и центрах медицинской профилактики осуществляется за счет средств системы ОМС на основе реестров счетов, заполненных в соответствии с Международной статистической классификации болезней и проблем, связанных со здоровьем (Х пересмотра) по классу «Факторы, влияющие на состояние здоровья и обращения в учреждения здравоохранения (Z00-Z99)». При этом объемы оказанной первичной медико-санитарной помощи подлежат учету, экспертизе и оплате в соответствии с тарифами и способами оплаты данного вида медицинской помощи, принятыми в рамках тарифного соглашения, действующего на территории субъекта Российской Федерации.

     Оплата  первичной медико-санитарной помощи, оказанной в Центрах здоровья гражданам, не подлежащим ОМС, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов.

     За  счет средств ОМС оплачивается первичная  медико-санитарная помощь, оказанная:

     - средним медицинским персоналом, ведущим самостоятельный прием;

     - врачами и средним медицинским персоналом в медицинских кабинетах и здравпунктах образовательных учреждений.

     Оплата  медицинской помощи осуществляется по способам оплаты, установленным  территориальной программой государственных  гарантий и тарифам на оплату медицинской  помощи по обязательному медицинскому страхованию (далее – тарифы), принятых тарифным соглашением.

     В рамках территориальных программ государственных  гарантий за счет средств ОМС осуществляется восстановительное лечение (медицинская  реабилитация), оказываемое, в том  числе, в условиях санаториев, как этап в общем процессе лечения отдельных заболеваний в соответствии со стандартами медицинской помощи и порядками ее оказания.

     Объем медицинской помощи предоставляемой  в санаториях, в том числе детских  и для детей с родителями, а  также в больницах восстановительного лечения, не работающих в системе ОМС, не включается в норматив объема стационарной медицинской помощи на 1 человека в год в субъекте Российской Федерации.

     При предоставлении в соответствии с  законодательством Российской Федерации  одному из родителей, иному члену семьи или иному законному представителю права на бесплатное совместное нахождение с ребенком в медицинской организации при оказании ему медицинской помощи в стационарных условиях стоимость  оказанной ребенку медицинской помощи включает расходы на содержание одного из родителей, иного члена семьи или иного законного представителя и финансируется за счет средств ОМС по видам медицинской помощи и заболеваниям,  включенным в  территориальную программу ОМС. 

     Объемы  медицинской помощи рекомендуется корректировать с учетом особенностей возрастно-полового состава, уровня и структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, климатогеографических условий региона, транспортной доступности медицинских организаций и расселения на территории субъекта Российской Федерации.

     При определении размера предусмотренных  Правительством Российской  Федерации  нормативов принято следующее соотношение  детей (в возрасте от нуля до семнадцати лет включительно) и взрослых: 22 % (коэффициент 0,22) и 78 % (коэффициент 0,78) соответственно.

     Рекомендуемые нормативы объема медицинской помощи в расчете на 1000 жителей необходимо, прежде всего, корректировать с помощью  поправочных коэффициентов, учитывающих  особенности демографического состава населения субъекта Российской Федерации.

     Поправочные коэффициенты рассчитываются путем  деления удельного веса (в % или  долях единицы) численности детей  и взрослых в структуре населения  территории на соответствующие показатели по Российской Федерации.

     Например, если в структуре населения субъекта Российской Федерации дети составляют 20% и взрослые - 80%, то поправочные  коэффициенты составят: 0,91 для детского (20/22 = 0,91) и 1,03 для взрослого населения (80/78 = 1,03)

     Для получения скорректированных расчетных нормативов числа койко-дней для взрослых и детей данной территории необходимо найти произведение соответствующих данных таблицы 2.1 приложения № 2 (Рекомендуемые объемы стационарной медицинской помощи для взрослых и детей) на поправочные коэффициенты (таблица 1).                                                        

       Таблица 1

     Пример  коррекции норматива числа койко-дней на 1000 жителей по кардиологическому  профилю для  субъекта Российской Федерации 

     Пример  расчета: 106,84 х 1,03 + 5,36 х 0,91 = 114,93 койко-дней на 1000 жителей = 0,11493 койко-дней на 1 человека 

     Затем проводится корректировка рассчитанных нормативов объема медицинской помощи с учетом заболеваемости населения  субъекта Российской Федерации с  использованием, как отчетных данных, так и результатов специальных исследований. По данным официальной статистической отчетности за предыдущий год анализируются состав больных в стационаре и число проведенных ими койко-дней в разрезе классов и групп заболеваний. По каждой группе заболеваний должны быть даны предложения по более эффективному использованию ресурсов и применению новых медицинских и организационных технологий (включая стационарозамещающие). В результате должен быть определен конкретный объем стационарной медицинской помощи, который необходимо оказать больным по профилям отделений с учетом уровня организации медицинской помощи.

     Территориальные нормативы объема стационарной медицинской  помощи корректируются по каждому уровню оказания медицинской помощи и профилю  отделений, затем, путем суммирования определяется скорректированный норматив объема стационарной медицинской помощи (число койко-дней на 1 человека) для данного субъекта Российской Федерации. Этот показатель, как правило, не должен превышать норматив объема стационарной помощи, установленный Программой.

     В исключительных случаях превышение норматива может быть обосновано более высоким, чем в среднем  по России, уровнем госпитализированной  заболеваемости населения, демографическими особенностями региона, уровнем  территориальной доступности бюджетных услуг (плотность транспортных путей постоянного действия, расселение и проживание жителей в труднодоступных, горных районах, районах с ограниченными сроками завоза груза, доля населения, проживающего в мелких населенных пунктах).

     Для определения числа койко-дней для населения субъекта Российской Федерации необходимо величину скорректированного норматива числа койко-дней на 1 человека в субъекте Российской Федерации умножить на численность населения субъекта Российской Федерации по прогнозу Росстата на начало 2012 года.

     В субъекте Российской Федерации может  применяться более детальная  разбивка населения (застрахованных лиц) по возрасту.

     Аналогично  проводятся коррекция и расчеты  нормативов обеспечения потребности  населения в амбулаторной медицинской помощи и медицинской помощи, предоставляемой в условиях дневных стационаров (приложение № 2, таблицы 2.2 – 2.4). При условии установления территориальных нормативов объема стационарной и скорой медицинской помощи ниже нормативов, установленных Программой, допускается увеличение размера территориальных нормативов амбулаторной медицинской помощи по сравнению с нормативами, установленными Программой.

     Рекомендуемые Программой нормативы объема скорой медицинской помощи необходимо корректировать с учетом территориальной доступности бюджетных услуг, особенностями расселения на территории субъекта Российской Федерации а также демографических особенностей региона. 

     Рекомендуется использование дифференцированных нормативов объема скорой медицинской  помощи, рассчитанных на одного жителя в год, до 0,330 вызова для Пермского края, Республик Карелия, Коми, Бурятия, Саха (Якутия), Еврейской автономной области, Амурской, Томской, Мурманской, Тюменской областей и до 0,360 вызова для Красноярского, Камчатского, Хабаровского, Забайкальского краев, Архангельской, Сахалинской, Иркутской, Магаданской областей, Чукотского автономного округа.

     Корректировка нормативов объема медицинской помощи осуществляется при условии сбалансированности территориальных объемов медицинской помощи по всем видам, наличия соответствующих ресурсов в регионе, а также отделения неотложной медицинской помощи от скорой.

     Субъект Российской Федерации учитывает  рекомендуемые объемы и относительные  коэффициенты стоимости единиц объема медицинской помощи по основным профилям отделений и специальностям, при этом вправе самостоятельно расширять перечень специальностей в соответствии с уровнем оказания медицинской помощи и проводить коррекцию объемов по профилям отделений и специальностям в пределах рекомендуемых общих объемов медицинской помощи.

     При определении территориальных нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи необходимо провести коррекцию путем умножения величины соответствующего федерального норматива  по условиям медицинской помощи на величину районного коэффициента (рассчитанного с учетом районного  коэффициента и надбавок к заработной плате за работу в местностях с тяжелыми климатическими условиями - в районах Крайнего севера и приравненных к ним местностях, в южных районах Восточной Сибири, Дальнего Востока и в высокогорных районах, пустынных и безводных местностях).  

     Например, территориальный норматив финансовых затрат на один койко-день в субъекте Российской Федерации с районным коэффициентом 1,1700 составит:

     1380,6 руб. х 1,1700 = 1615,3 руб.

     Для расчета норматива финансовых затрат на один койко-день по профилю отделения  и уровню оказания медицинской помощи необходимо территориальный норматив финансовых затрат на один койко-день умножить на соответствующий относительный коэффициент стоимости.

     Например, норматив финансовых затрат на один койко-день по кардиологическому профилю для  взрослых на муниципальном уровне составит:

     1615,3 руб. х 0,775 = 1251,9 руб. 

       Аналогично рассчитываются нормативы  финансовых затрат на одно посещение и один пациенто-день по специальностям (приложение № 3, таблицы 3.2 и 3.3).

     Например, норматив финансовых затрат на одно посещение  по кардиологии и ревматологии для  взрослых составит:

      218,1 руб. х 1,17 х 0,9675 = 246,9 руб. 

     Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, в том числе за счет средств ОМС, следует указать в текстовой части территориальной программы государственных гарантий.

     Оказание  медицинской помощи при заболеваниях зубов и полости рта входит в базовую программу, поскольку данные заболевания в соответствии с МКБ-10 относятся к болезням органов пищеварения.