Государственный аппарат. 2

     Министерство  образования и науки РФ

     ГОУ ВПО «Башкирский государственный  университет»

     Башкирская  академия комплексной безопасности предпринимательства 
 
 
 
 

     Кафедра права 
 
 

     Курсовая  работа 

студента  группы ЮШЗУ-01-10 1 курса заочного отделения

Порываева Николая Владимировича

  на тему: «Государственный аппарат» 
 
 
 
 
 

К защите допущен                                                              Научный руководитель

зав. Кафедрой права, к.п.н., доцент                                  __________________________

__________________ П.А.  Минаков                                 __________________________

«___»___________2011 г.                                                   ^{(ФИО, уч. степень, должность)} 
 
 

Уфа 2011 
Оглавление 

Введение 

     До  недавнего времени в общественном сознании традиционно была сильна вера и надежда на государство как на защитника, гаранта стабильности, безопасности и прогресса. Государство с известной долей эффективности обеспечивало упорядоченность и организованность общественных отношений. В немалой степени это детерминировалось достаточно стабильным, отлаженным механизмом Советского государства. Шлифовавшаяся десятилетиями система приносила определенные плоды: государственный аппарат, с точки зрения внутрисистемных связей, работал достаточно ровно и организованно, хотя и не всегда рационально.

Стремительно  меняющаяся российская действительность последних лет застала врасплох закостеневшую систему государственных  органов Советской России. Устоявшиеся связи стали рушиться, на смену одним государственным органам пришли другие, а оставшиеся - претерпели довольно заметные качественные и структурные изменения. Естественно, что это внесло определенную неразбериху в систему организации государственной власти и просто ни могло не отразиться на ее качестве. Обостряющаяся экономическая и социально-политическая нестабильность привела к тому, что отношение большей части российского общества к государству в целом и к реализующим его функции отдельным органам, в частности, стало, мягко говоря, недоверчивым. В этой связи перед Россией довольно остро встал вопрос о необходимости создания стабильного, слаженного, рационально действующего государственного аппарата, способного четко, плодотворно и в срок решать поставленные перед ним задачи. Множество вопросов, связанных с данной проблемой, возникает и в научной литературе. Прежде всего, относительно непосредственно понятия механизма государства. Дискуссии нередко возникают по поводу соотношения таких понятий, как государственный аппарат и механизм государства. Имеются разногласия и при определении системы органов, реализующих основные направления государственной деятельности и являющихся составными частями государственного механизма. В связи с этим необходимо изучить и систематизировать имеющиеся точки зрения, касающиеся данной темы, выработать наиболее целесообразное понятие механизма государства, определить его признаки, структуру и функции, а также проанализировать особенности функционирования и развития непосредственно механизма Российского государства на современном этапе.

Исследованию  вопросов государственного механизма  посвящена достаточно обширная юридическая  литература. В дореволюционный период о механизме государства писали В.М. Гессен, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, Л.И. Петражицкий, П.А. Сорокин, В.М. Хвостов, и другие.

В советский  и современный периоды отдельные  вопросы, связанные с государственным  механизмом, рассматривали в своих  работах С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, М.В. Баглай, М.И. Байтин, Р.С. Болдырева, П.Т. Василенков, В.В. Гибов, Э.П. Григонис, Л.Л. Григорян, Б.П. Елисеев, М.К. Искакова, Л.И. Каск, В.В. Конейчиков, С.В. Краюшкина, В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, А.А. Мишин, З.М. Ретизни, В.Е. Чиркин, Б.Л. Страшун и др¹. 

В силу изложенного, исследование теории и практики функционирования государственного механизма России является одной из актуальных задач отечественной юридической науки. Таким образом, выбранная тема курсовой работы является крайне актуальной. 
 
 
 
 
 
 

1. Понятие и структура механизма государства: общая характеристика 

     В отечественной теории и практике XX в. понятие "механизм государства" стало применяться в 20-30-х гг. после  выдвижения известного лозунга о  механизме диктатуры пролетариата. Его суть - партия как ядро власти через государство и негосударственные организации (профсоюзы и др.) проводили свой политический курс. Налицо попытка демократизировать партийное руководство и расширить массовую базу государства. В 60-80-х гг. появляется концепция политической организации или политической системы общества. В юридической литературе чаще всего понятие "механизм государства" отождествляется с понятием "государственный аппарат" в широком смысле, охватывающем все виды государственных органов. Такой подход был общепринятым в 50-80 гг., и он обнаруживается в научных трудах последних лет. Так, механизм современного Российского государства рассматривается как пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на разделении властей и располагающая необходимыми материальными придатками система государственных органов, посредством которых осуществляются задачи и функции государства². 

Основным  орудием государственной власти считается госаппарат и госорганы  как его структурно оформленные  звенья. Вместе с тем государственный механизм трактовался и в другом смысле, а именно, как совокупность государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти³.

     Здесь налицо более широкий "набор элементов", но отсутствует системообразующий признак и неясно соотношение механизма государства и госаппарата. Более того, увлеченность функциональными характеристиками и доктриной разделения властей приводит отечественных и зарубежных авторов к игнорированию данного понятия в контексте "государства" и "государственных органов"^.

В современных  условиях понятие "механизм государства" находит свое место в понятийном ряду теории государства и права. Правда, оно используется преимущественно  в отечественной юридической  науке, а не зарубежной. Исследователи иностранного государства чаще всего выделяют такие понятия, как государственная власть, институты государства, форма государства, формы правления ⁴. И тем не менее для обогащения понятийного аппарата и отражения специфики государственного развития нашей страны вполне оправдано использовать данное понятие. Государство нельзя рассматривать как застывшую, статичную систему. Оно действует, функционирует и развивается как единая система со своими элементами. Понятие "механизм государства" служит системообразующим для восприятия его как целостного явления. Оно позволяет, как бы связывать элементы государства в структурно-функциональный "узел" и придавать им динамический смысл. По мнению Бабаева В.К., механизм государства есть структурно оформленная система средств государственного воздействия на общественные процессы. В нем есть следующие элементы: а) государственные органы; б) публичные службы и корпорации, в) процедуры принятия государственных решений; г) ресурсное обеспечение. В таком подходе к механизму государства полнее отражаются государственные явления и рычаги устойчивого функционирования государства. При всей важности государственных органов, образующих государственный аппарат, ими нельзя ограничивать объем данного понятия. Одним из наиболее весомых доказательств служат конституционные характеристики государства. В отечественных конституциях всегда закреплялись система органов государства, основы управления государственными организациями, государственные планы и бюджеты. В действующей Конституции Российской Федерации установлены основы организации государства, принципы осуществления государственной власти, компетенция федеральных государственных органов, порядок введения налогов, управления государственной собственностью, утверждения и исполнения бюджета, федеральных программ. В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации регулируются вопросы организации власти, их финансов, бюджета и налогов.

     В конституциях иностранных государств чаще всего содержатся нормативные  характеристики государства, власти и видов государственных органов. Это органы законодательной, исполнительной и судебной власти, это институты президента и монарха. Тем не менее, применяются и другие конституционные понятия. Так, в Конституции Республики Молдова есть раздел III "Публичные власти", в нем глава VIII посвящена публичному управлению. В Конституции Польши в разделе VI регулируется статус Совета Министров и правительственной администрации, в разделе VII - территориальное самоуправление, в разделе IX - статус Верховной Палаты контроля. В Конституции Греции есть раздел VI "Администрация".

В то же время в Конституции Австрии  есть ст. 18 и 20 о государственном  управлении, кроме государственных  структур упоминаются учреждения публичного права (ст. 23). В третьем разделе  выделены подразделы "З. Федеральные органы безопасности. 4.Федеральная армия (с ее традиционными и иными функциями). 5.Федеральные школьные органы". Раздел пятый посвящен Счетной Палате. В Конституции Бельгии часть VI посвящена государственным вооруженным силам. В Конституции ФРГ в ст. 12а2 регулируются вопросы призыва в вооруженные силы, федеральную пограничную службы, в статьях 87а3 и 87б1 - статус вооруженных сил⁵.

Возникновению и развитию механизма государства  присущи некоторые общие закономерности. Изменения в нем могут носить революционный характер, когда приход к власти новых политических сил приводит к слому старого и созданию нового механизма, причем всех его элементов. Так было во Франции в конце XVIII в., такие "сломы" происходили в нашей стране в 1917 г. и 1989-91 гг. Реформы чаще всего направлены на планомерные изменения отдельных элементов государственного механизма, как во Франции и Польше последних лет применительно к территориальному устройству и построению региональных структур. Эволюционный путь означает постепенные изменения тех или иных составных частей механизма государства. Так, например, медленно меняются государственные институты в Шотландии и Уэльсе (Великобритания) в сторону их автономизации и Палата лордов британского парламента. Причем зарубежный опыт в целом поучителен государственно-правовой преемственностью, что менее характерно для нашей страны. Государственный механизм призван функционировать эффективно и бесперебойно, иначе решение политических, экономических и социальных задач не будет результативным, и государство станет слабеть. Для этого необходимо соблюдение следующих важных условий:

 а)  обеспечивать стабильность власти  и устойчивость конституционных  институтов;

 б)  последовательно выполнять функции,  возложенные на государственные органы;

в) правильно  использовать методы правового регулирования  в экономической, социальной и политической сферах;

г) поддерживать баланс элементов механизма государства, не допуская преувеличенной роли одних  и недооценки других;

д) способствовать демократизации власти и широкому участию граждан в управлении государственными делами.

     В то же время общественная практика в России и в других государствах свидетельствует о немалых отклонениях  от конституционной модели механизма  государства. Нередко возникают неформальные структуры, которые действуют параллельно с государственными институтами или даже присваивают их функции. Наблюдаются случаи воспрепятствования деятельности законных органов. Допускаются нарушения законодательства. Разрастаются лоббизм и коррумпированность, что пагубно влияет на процесс и уровни принятия государственных решений. Поэтому стратегической задачей государственного механизма является своевременное и эффективное решение актуальных проблем развития общества и государства и предотвращение негативных явлений. Государственный механизм действует и развивается не изолированно от институтов гражданского общества. Его взаимодействие с органами местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, имеет два правовых основания. Оно исходит из общности решаемых задач в сфере экономики и социального развития. И вместе с тем закон допускает возможное наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Причем последним должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства. Государство контролирует реализацию переданных полномочий. Взаимодействие механизма государства с местным самоуправлением способствует расширению демократической базы государственной власти. Реализации конституционного права граждан на участие в управлении государственными делами отвечает и курс на сотрудничество государственных органов с общественными объединениями граждан - партиями, профсоюзами, обществами и общественными движениями. Диалоги и умение достигать договоренности между госорганами и объединениями граждан приводят в итоге к общественному согласию. Оппозиционные действия и политическое давление нередко порождают конфликты. Для гражданского общества и механизма государства ключевой проблемой является доверие и поддержка населения. Отчуждение граждан от власти ведет к конфронтации и ослабляет государственный механизм. Подчас его жесткие действия и бюрократический стиль порождают отчуждение от власти и создают "плохие образы" ее институтов. Все более важным становится партнерство государственных структур и профессиональных ассоциаций (банков, предприятий, малого предпринимательства, творческих союзов и др.). Это позволяет правильно сочетать публичные и корпоративные интересы. Неумелые действия должностных лиц и государственных органов и учреждений, плохое владение ситуацией нередко порождают скорее "протестные", чем позитивные формы политического участия граждан. Поэтому нужно создавать подлинно демократический стиль отношений между властями и населением. Гласность, доступность и высокая политико-правовая культура служат средствами решения этой задачи. Механизм государства, охватывающий все государственные органы, непосредственно олицетворяет государство, представляет собой его, реальное материализованное воплощение, его "плоть и кровь". Вне и без государственного механизма нет и быть не может государства⁶.

Как уже  было указано, понятие "механизм государства" тесно связано с категорией "государственный  аппарат". Последний принято употреблять  в двух смыслах - широком и более узком. В широком смысле понятие государственного аппарата как совокупности всех государственных органов совпадает с определением механизма государства, идентично ему. В более узком смысле под государственным аппаратом понимают аппарат государственного управления. Именно в этом значении как совокупности исполнительно-распорядительных, управленческих органов используется термин "государственный аппарат" в науке административного права. В теории государства и права понятие государственного аппарата, если иное не оговорено, употребляется в своем широком значении, т.е. как адекватное категории механизма государства. Понятие механизма государства раскрывается через характерные черты или признаки, позволяющие отграничить его как от негосударственных структур в политической системе общества, так и от отдельно взятых государственных органов.

Во-первых, механизм (аппарат) государства - это  система государственных органов, основанная на единстве принципов его  организации и деятельности, закрепленных в Конституции Российской Федерации, Законе РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и других федеральных законах.

Во-вторых, механизм (аппарат) государства характеризуется  сложной структурой, отражающей определенное место, которое занимают в ней различные виды и группы (подсистемы) государственных органов, их соотношением и взаимосвязями. При этом необходимо учитывать, какой системообразующий фактор структуры государственного механизма в соответствующих исторических условиях данного государства закреплен в его Конституции.

В статье 10 Конституции РФ в качестве основополагающего  закреплен принцип разделения властей  на законодательную, исполнительную и  судебную. В развитие данного положения  в статье 11 Конституции определено, что государственную власть в России осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство, суды Российской Федерации; государственную власть в субъектах Российской Федерации - образуемые ими органы государственной власти.

Согласно  статье 12 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти.

В-третьих, между государственным механизмом и функциями государства существует тесная обратная связь. Функции современного Российского государства осуществляются, получают свое реальное воплощение, обретают жизнь при помощи государственного механизма, посредством деятельности всей системы объединяемых им и взаимосвязанных между собой государственных органов. Вместе с тем от функций государства зависит структура государственного механизма, они непосредственно влияют на возникновение, развитие и содержание деятельности тех или иных органов государства.

В-четвертых, механизм государства для обеспечения  возложенных на него задач управления делами общества, воздействия на сложные социальные процессы и сферы, выполнения связанных с этим государственных функций располагает необходимыми материальными средствами, так называемыми "вещественными придатками", на которые опираются в своей деятельности отдельные государственные органы и без которых не может обходиться ни одно государство.

Особенность этих придатков в том, что они  выделяются в механизме государства  не в качестве самостоятельных частей (элементов) как государственные  органы, а именно как "вещественные придатки" последних. К ним относятся различные материальные ценности, бюджетные средства, имущество, сооружения, подсобные помещения, а также предприятия, учреждения, организации, необходимые для функционирования государственных органов. В рассмотренные материальные средства, "вещественные придатки" механизма государства не входят органы местного самоуправления, партии, профсоюзы и иные общественные объединения. Их не следует смешивать. Последние соотносятся с государственным механизмом как составные элементы единой для данного общества политической системы.

Обобщение всех анализируемых признаков позволяет  прийти к выводу: механизм современного Российского государства - это пронизанная  едиными, законодательно закрепленными  принципами, основанная на разделении властей и располагающая необходимыми материальными придатками система государственных органов, посредством которых осуществляются задачи и функции государства ⁷.

Таким образом, феномен "механизм государства" включает четыре составляющих:

1) структурную  - совокупность определенных органов;

2) функциональную - совокупность определенных функций,  для реализации которых, собственно  говоря, и создана указанная выше  группа органов;

3) инструментальную - совокупность определенных полномочий, способов, методов, приемов и средств реализации указанных функций;

4) правовую - совокупность определенных правовых  норм, определяющих структурную  организацию государственных органов,  а также их полномочия, методы  и формы реализации функций  государства.

Все эти  составляющие находятся во взаимной связи и взаимной зависимости. Они- то в целом и составляют механизм государства.

Механизм  государства - это система государственных  органов с их полномочиями, формами  и методами воздействия на общественные процессы, а также способами реализации задач и функций государства ⁸.

Механизм  государства определяется его сущностью. Эта необходимая связь может  быть охарактеризована как связь  причины и следствия, которая  опосредуется влиянием формы государства. В эксплуататорском государстве этот механизм включает систему органов и учреждений, через которую политические силы, стоящие у власти, реализуют государственную власть, обеспечивают свое экономическое, идеологическое и политическое превосходство и осуществляют государственное руководство обществом. В нем воплощается материальная сила власти, он всегда существует в определенной форме, которая обеспечивает реальность этой силы.

Вместе  с тем на механизм государства  оказывают влияние состояние  экономического базиса, соотношении с политических сил, цели, задачи и функции государства, в соответствии с которыми создается государственный механизм, и вносятся необходимые изменения. Механизм государства обладает следующими свойствами.

1. Он  состоит из особой группы людей,  которая выделилась из общества и занимается только тем, или почти только тем, или главным образом тем, что управляет.

2. Образующие  его государственные органы иерархически  соподчинены друг с другом. Обособление отдельных звеньев механизма и превращение их в доминирующую силу сами по себе являются показателем кризиса политической власти, который периодически испытывают государства.

3. Каждый  орган обладает властными, обязательными  для всех полномочиями. Выступая  от собственного имени, государственный  орган действует как орган государственного властвования.

4. Обязательно  наличие организационных и материальных  орудий принуждения.

Государственный механизм можно назвать "государственной  властью" или "публичной властью". Он создается для осуществления  функций государства, и эта связь наиболее ощутимо сказывается в конкретной структуре государственного аппарата.

Государственный аппарат - это часть механизма  государства, представляющая собой  совокупность государственных органов, наделенных властными полномочиями для реализации государственной власти. В структуру механизма государства кроме государственного аппарата входят государственные учреждения и государственные предприятия.

Государственные учреждения - это такие государственные  организации, которые осуществляют непосредственную, практическую деятельность по выполнению функций государства в различных сферах: экономической, социальной, культурной, охранительной и т.п. Очень часто считают, что государственные учреждения осуществляют социально-культурные функции в сфере науки, образования, здравоохранения. Государственные предприятия учреждаются для осуществления хозяйственной деятельности в целях производства продукции, либо его обеспечения, выполнения различных работ и оказания многочисленных услуг для удовлетворения потребностей общества, частных лиц, извлечения прибыли.

     Государственный аппарат специально предназначается  для осуществления государственной  власти, на его структуру и принципы формирования оказывали и оказывают  влияние различные факторы экономического, политического, исторического, религиозного и иного характера, причем сущностные или функциональные изменения с неизбежностью требуют совершенствования государственного аппарата. появления новых органов государства. В наиболее абстрактной, всеобщей форме структура государственного аппарата может быть представлена следующими основными видами ("блоками") органов:

а) органы законодательной власти - то есть "первичные", органы государственной власти в  собственном смысле слова, непроизводные  от других и основа для иных органов;

б) органы исполнительной власти (органы государственного управления) - исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оперативную  работу по государственному управлению общественными процессами в интересах  общества или его части (политических сил, стоящих у власти); они располагают вспомогательными государственными учреждениями (аппаратом управления, т.е. организационным и материальным аппаратом подготовки, принятия и реализации актов управления);

в) правоохранительные органы обеспечивают и поддерживают стабильность, неприкосновенность складывающихся под воздействием государства и права общественных отношений, включая организационный и материальный аппарат принуждения (армия, полиция, разведка, службы безопасности, тюрьмы).

Общей чертой механизма эксплуататорского государства является высокая степень бюрократической централизации, преобладание административно-полицейского, судебного и военного аппарата, что объясняется его важным значением в реализации методов прямого принуждения (насилия) над основной массой населения. В.И. Ленин, сравнивая государственные аппараты государств эксплуататорских типов, отмечал, что механизм рабовладельческих государств был технически слабым, он не идет ни в какое сравнение с механизмом современного государства ⁹.

Государственный аппарат играет огромную, в ряде случаев определяющую роль в реализации политических решений. В известном  смысле он - истинное лицо государства, необходимая предпосылка эффективности  работы всего государственного механизма. Не случайно проблемы совершенствования работы аппарата постоянно привлекают внимание не только практики, но и теории. Макс Вебер, чьи работы в области государственного управления считаются классическими, сформулировал следующие принципы рациональной бюрократии, обеспечивающие эффективность работы механизма государства: во-первых, наличие твердо установленной и неукоснительно соблюдаемой системы вертикальных связей (служебной иерархии); во-вторых, существование отрегулированной, основывающейся на специализации системы разделения труда; в-третьих, функционирование системы правил и директив, четко устанавливающих права и обязанности членов бюрократической организации; в-четвертых, внедрение в практику управления системы строго и точно определенных методов и приемов решения стоящих перед чиновником задач ¹⁰. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Орган государства: понятие, признаки, виды. 

     Орган государства - это часть государственного механизма, его основная ячейка, обладающая определенными специфическими признаками.

1. Государственный  орган наделен властными полномочиями, т.е. юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию. Государственно-властное полномочие характеризуется тем, что:

а) порядок  формирования и деятельности органа, его структура и компетенция (права  и обязанности) закрепляются нормами  права;

б) орган  государства наделен правом издания  юридических актов, содержащих обязательные общие и индивидуальные правовые предписания;

в) установленные  этими актами предписания обеспечиваются, прежде всего, мерами убеждения, воспитания, поощрения, будучи одновременно с тем охраняемыми от нарушений возможностью применения принудительной силы государства;

г) государственный  орган опирается на материальное обеспечение своих предписаний, благодаря возможности распоряжаться определенной частью средств из государственного бюджета.