Государственный аппарат в России в начале 20го века: государственная Дума, ее роль и место в системе государственного управления (манифест

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА

И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

НОВГОРОДСКИЙ ФИЛИАЛ

Кафедра теории и практики управления

КУРСОВОЙ ПРОЕКТ

ПО КУРСУ: «»

НА ТЕМУ: «Государственный аппарат в России в начале 20го века: государственная Дума, ее роль и место в системе государственного управления (манифест от 6 августа 1905 г., манифест от 17 октября 1905 г.).»

АВТОР РАБОТЫ:

                                                                                  Студент группы 05-11 нго  

                                                                       Степанов Виктор Владимирович

                                                                                  (Ф.И.О.)

_________________________________

                                                                                          (подпись)

ПРЕПОДАВАТЕЛЬ:

Должность, звание:

                                                                                  (Ф.И.О.)

_________________________________

                                                                                          (оценка)

_________________________________

                                                                                          (подпись)

Великий Новгород

2014

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ

Российское государство на данный момент проходит уже более чем тысячелетний путь развития и система государственного управления развивается и эволюционирует вместе с государством. И в любой период развития перед государственной властью стоит вопрос об усовершенствовании государственного и местного управления.

Система государственных органов управления Российского государства начала совершенствоваться в 19 веке, и продолжала это делать с приходом 20 века.

Внутренняя политика государства в 19 веке выстраивалась на принципах великодержавия. Система высших органов власти и управления была призвана укрепить власть императора. Нарастала социальная напряженность, обусловленная быстрым развитием новых экономических форм; углублялся конфликт между помещичьим и крестьянским секторами экономики. Пореформенная община уже не могла сдержать социальной дифференциации крестьянства. Российская буржуазия к этому времени окрепла и начала претендовать на усиление своей политической роли в обществе, но натыкалась на противодействие дворянства и государственной бюрократии. Само же дворянство, которое до этого момента являлось главной опорой самодержавия, начало терять свою монополию на власть. Оживление и развитие товарно-денежных отношений, формирование рынков товаров, сырья, финансов и рабочей силы требовали значительной перестройки политической, правовой и государственной систем.

Данный период был ознаменован значительными переменами в политической и государственной жизни страны. В это время, под сильным давлением как изнутри страны, так и извне, на международной арене, верховная власть государства была вынуждена осуществить ряд либеральных акций, в ряду которых было предпринято даже фактическое ограничение самодержавия. На практике начала реализовываться идея создания учредительного органа представительной власти и уже начала формироваться оппозиционная политическая деятельность, легализованная новыми законодательными актами.

В рамках истории российского парламентаризма белым пятном для современной науки остается тема выборов в Государственную Думу. Выборы в Первую Государственную Думу были самыми первыми общероссийскими выборами, и ни у существовавшей в тот период власти, ни у политических партий подобного опыта до этого момента просто не было.

Две первые избирательные кампании проходили в сложных условиях революции, и предсказать, как поведет себя избиратель, насколько реально смогут оценить ситуацию партии, какую роль возьмет на себя в этом событии власть и каким образом избранные депутаты смогут отстоять интересы своего избирателя, было очень сложно. Ответы на эти неразрывно связанные между собой вопросы смогут дать характеристику российскому конституционализму.

Важнейшими вехами на пути конституционного строительства в России стали Манифест от 6 августа 1905 года и Манифест от 17 октября 1905 года, которые провозгласили введение гражданских свобод и организацию законодательного органа - Государственной думы, ограничивающей монархическую власть. Созданная в контексте преобразований государственного устройства Российской империи, вызванных кризисом 1905 года, Государственная дума неизменно привлекает к себе внимание исследователей. Актуальность ее политико-правовых основ усилилась после возрождения этого представительного органа власти в 1993 году в современной России.

Провозглашение Российской Федерации правовым государством с республиканской формой правления и принятие Российской Конституции в декабре 1993 года поставило историко-юридическую науку перед необходимостью исторического анализа в области становления и развития системы государственных органов.

Основная задача исторической науки - опираясь на объективный анализ выявленных факторов, дать оптимальный прогноз развития того или иного явления, выяснить причины тех или иных явлений в настоящем, поэтому в данной работе сделана попытка описать историю появления и существования Государственной Думы.

Целью данной курсовой работы является исследование особенностей государственного аппарата в России начала XX века.

В соответствии с поставленной целью в работе определены следующие задачи:

- Исследовать изменения в государственном управлении в 1905-1906 гг.;

- Исследовать особенности общественного  и государственного строя в  России начала XX века;

- Рассмотреть предпосылки преобразования государственного строя Российской империи;

- Изучить основные Законы Российской империи;

- Выявить особенности создания и законодательного регулирования Государственной Думы;

Объектом исследования данной курсовой работы является государственная система управления России в первое десятилетие 20 века, предметом исследования - изучение системы органов государственного управления России в первое десятилетие 20 века.

В качестве методов исследования применены метод научного анализа, сравнительно-правовой метод, историко-правовой и формально-логический методы.

Глава 1.

1. Особенности развития России в начале 20го века.

К концу XIX – началу XX вв. Россия, которая до этого момента на протяжении нескольких столетий неудержимо расширяла свои границы, достигла огромных размеров. Общая площадь территории государства составляла более 19 млн. кв. км, т.е. одна Россия занимала около 1/6 части суши земного шара. Ее границы простирались с запада - от польских земель по реке Висла до востока - Тихоокеанского побережья, от берегов Северного Ледовитого океана на севере до гор Памира на юге.[1]

Согласно сохранившимся данным переписи 1897 года, население Российской империи составляло 128 924 289 человек, и расселялось по территории страны крайне неравномерно, что было обусловлено природными особенностями регионов, а также исторической судьбой этих регионов. На самую западную часть империи - царство Польское, приходилась самая большая плотность населения страны, здесь проживало около 85 человек на кв. км. (всего около 9,5 млн.). Российским регионом с самой малой плотностью населения всегда была Сибирь – 0,5 человека на кв. км. (всего более 5,7 млн. человек). Примерно одинаковой была плотность населения России в Европейской части и на Кавказе – около 22 человек на кв. км (всего около 94 млн. и 9,2 млн. жителей). В Финляндии проживало около 9 человек на кв. км (приблизительно 2,5 млн.), в Средней Азии – 2,5 человека на кв. км (всего 7,7 млн.). [2]

О серьёзных переменах, приходящихся на конец XIX века, свидетельствует значительный рост городского населения. По данным все той же переписи 1897 г., в городах страны на тот момент проживало более 17 млн. человек, что составляло более 13% населения империи (если сравнить с 60–ми годами XIX века – за довольно короткий срок произошло значительное увеличение роста городского населения – число жителей городов увеличилось в два раза). При этом количество жителей обеих столиц империи- Петербурга и Москвы – превысило 1 млн. человек. Многие города, такие как Москва, Харьков, Николаев, Екатеринбург и др., уже начали приобретать промышленный облик. Однако, невзирая на все эти заметные перемены, Россия все же, в подавляющем большинстве своем, оставалась аграрной страной.

В последнее десятилетие XIX века экономическое развитие империи охарактеризовалось очень мощным промышленным подъёмом. Именно в этот период наряду со старыми промышленными регионами - Центральным, Северо-западным, Уралом , - сформировались новые – Южный (угольно–металлургический) и Бакинский (нефтяной). В новых районах промышленность развивалась особо быстрыми темпами. Именно благодаря им в стране создалась новая мощная топливная база, на основе которой активно формировалась тяжёлая промышленность: в три раза по сравнению с предыдущим десятилетием увеличилось количество производимых чёрных металлов, что позволило России почти полностью отказаться от импорта металла. Также в три раза вырос объём машиностроения. Идущее полным ходом железнодорожное строительство, налаживавшее бесперебойные транспортные связи между различными, даже значительно удаленными друг от друга регионами страны, очень способствовало промышленному развитию в целом. [3] Однако, несмотря на эти заметные перемены, Россия все равно отставала в сфере промышленного производства от ведущих буржуазных держав. Даже при имеющихся самых высоких темпах развития в мире в России сохранялась низкая производительность труда, и, кроме того, Россия была бедна своими капиталами - её внешнеторговые обороты заметно уступали оборотам ведущих держав. Перед правительством России особо остро встала проблема привлечения иностранных капиталов (инвестиций, выражаясь современным языком) для развития. В свою очередь, сама Российская империя, с её огромными запасами сырья и весьма дешёвой рабочей силой, была чрезвычайно привлекательна для западноевропейской буржуазии как объект вложения капиталов. В конце XIX – начале XX вв. в горнодобывающей, металлообрабатывающей и машиностроительной отраслях иностранные денежные инвестиции превышали российские. [4]

В новых промышленных районах стало появляться всё больше число огромнейших промышленных предприятий, на которых работали тысячи рабочих. Этот процесс носит название «концентрация производства». В России этот процесс происходил в сжатые сроки, значительно быстрее, чем в какой–либо другой стране, и открывал широкие возможности для образования монополий, т.е. таких крупных предприятий, у владельцев которых появлялась возможность устанавливать контроль над рынком и диктовать свои условия в отдельных отраслях производства, таким образом, обеспечивая себе максимальные прибыли. Для этого им нужно было всего лишь договориться между собой о том, какое количество продукции произвести и по какой цене её продавать. Монополии появляются в России в 80 – 90 – х гг. XIX в. Одной из самых первых монополий в стране стало объединение сахарозаводчиков, хотя подобные процессы все же были наиболее характерны для отраслей тяжёлой промышленности.

Крестьянская реформа 1861 г. (отмена крепостного права) все же сохранила за помещиками значительную часть их земель – конечно же, как правило, лучшую – и тем самым обрекла подавляющую массу крестьян на малоземелье. Скудные крестьянские наделы с бедной землей, дававшей плохой урожай, к тому же были обложены многочисленными платежами в пользу государства. Крестьянская община, которая пользовалась поддержкой правительства страны, со своей стороны также значительно сдерживала предприимчивость своих отдельных членов. Крестьяне были вынуждены постоянно брать у помещиков и хлеб в долг, и землю в пользование, а расплачиваться за это им приходилось своим личным трудом – отработками. Таким образом, если раньше крестьяне работали на помещика потому, что были крепостными, то теперь им приходилось делать по сути то же самое, но уже по причине нужды, голода и нехватки собственной земли. Дальнейшее развитие России не могло идти дальше без коренного изменения права собственности на землю в деревне.

Тяжёлое положение в сельском хозяйстве рано или поздно должно было оказать своё роковое воздействие на промышленное производство, связанное с ним многочисленными нитями. Например, крайне низкий жизненный уровень крестьянства порождал огромные трудности со сбытом продукции – у крестьян просто не имелось средств, чтобы покупать промышленные товары, даже самые необходимые, что сдерживало возможность более качественной обработки земель для получения лучшего урожая. В свою очередь, промышленность нуждалась в создании широкого слоя наёмных рабочих, а существующая крестьянская община со своей стороны всё же не давала окончательно разориться даже самым бедным землевладельцам, продолжающим влачить пусть и жалкое, но зато привычное, стабильное существование. В условиях постоянно углублявшегося противоречия между интересами промышленного производства и сельского хозяйства экономика России была очень уязвима и подвержена различным кризисам и потрясениям. 5

К концу XIX –началу XX веков Российская империя все еще являлась абсолютной монархией, последней в Европе. Император единолично возглавлял все три вида власти: законодательную, исполнительную и судебную, императорские распоряжения во всех этих сферах носили характер законов. В то же время в России власть царя не была жёсткой диктатурой - в своей законодательной деятельности император опирался на Государственный совет, высший законосовещательный орган Российской империи. Именно в нём сначала должны были обсуждаться новые законопроекты, которые лишь после этого обсуждения представлялись на утверждение императору. Соображения членов Государственного совета относительно принимаемых законов никоим образом не связывали императора и ни к чему его не обязывали, они могли только облегчить ему принятие правильного, по его мнению, решения. Во главе Совета стоял председатель, считавшийся высшим должностным лицом Российской империи. И он, и члены Совета назначались лично императором из числа наиболее заслуженных сановников (чаще всего из бывших министров). [6]

Значительную по важности роль в управлении страной играли министерства – центральные органы исполнительной власти. Вся реальная власть в каждом из них находилась в руках его главы - министра. Министры, как и члены Госсовета, назначались лично государем и несли перед ним всю полноту ответственности за порученную работу. К концу XIX – началу XX веков в России в общей сложности существовало девять министерств, достаточно чётко поделивших между собой основные сферы государственной деятельности:

- Министерство внутренних дел,

- Военное министерство,

- Морское министерство,

- Министерство иностранных дел,

- Министерство государственных имуществ,

- Министерство финансов,

- Министерство народного просвещения,

- Министерство путей сообщений;

- Министерство юстиции.

Для согласования деятельности между министерствами, а также для решения общих вопросов правительственной политики существовал специальный орган - Комитет министров. По сути своей Комитет министров был совещательным учреждением, докладывавшим своё мнение государю - последнее слово и здесь оставалось за императором. [7]

Сенат, состоявший из десяти департаментов, также играл довольно важную роль в системе государственных учреждений Российской империи. Его первый департамент осуществлял административный надзор за деятельностью местных и центральных органов управления, рассматривал жалобы на действия должностных лиц и проводил ревизии. Остальные девять департаментов являлись высшими апелляционными инстанциями по гражданским и уголовным делам - каждый для своей группы губерний, в них государевы подданные могли подать жалобу на местные судебные инстанции. Таким образом, в целом Сенат являлся контролирующим органом для административных и судебных учреждений.

Вышеперечисленные центральные органы управления в своей деятельности управления опирались на местные - губернские и уездные, составляя с ними единую систему. Главным представителем власти на местах был губернатор, ему подчинялись чиновники губернского правления. Кроме них губернатору подчинялись полицейские силы, которые в губернских городах возглавлялись полицмейстерами, а в уездных – городничими. Эта система управления отличалась цельностью. Даже выдвигаемые уездным дворянством капитаны-исправники были не более чем выборными чиновниками. Во второй половине XIX века в России были заложены основы принципиально иной системы управления. В 1864 г. в ходе земской реформы появились органы местного самоуправления на двух территориальных уровнях – в уездах и губерниях. Уездные земские собрания избирались раз в три года населением уезда, губернские – формировались из представителей, выдвинутых на уездных собраниях. Земства обладали широким спектром функций, в их ведении находились местное хозяйство, народное просвещение, медицина, статистика.

Небывалый подъём экономики, который Российская империя пережила в конце XIX века, породил к жизни новые слои населения, которые изменили привычную, устоявшуюся годами картину сословий. Вместе с развитием производства в стране возник новый, предпринимательский слой, собственная буржуазия - крупная и средняя, численность и политический вес которой постоянно росли благодаря развитию промышленности.

Зарождающаяся российская буржуазия оказалась в довольно сильной зависимости от государственной власти. В конце XIX – начале XX веков в России существовали особые государственные органы – "Совещания по судостроительству", "Съезд по делам прямых сообщений" и другие, с помощью которых российское правительство в тесном контакте с представителями крупных монополий регулировало производство и его развитие. Именно через эти органы происходило распределение крупных выгодных государственных заказов, предоставлялись различные льготы, денежные займы и т.д. Большее значение в регулировании производства приобрел в это время и Государственный банк, оказывавший мощную финансовую поддержку тем монополистическим объединениям, в деятельности которых было заинтересовано российское правительство.

В результате этого у крупной буржуазии сложилось двойственное отношение к монархическому строю. С одной стороны, буржуазия, всё больше ощущая свою экономическую мощь, стремилась не только к экономической, но и к политической власти и таким образом автоматически оказывалась в оппозиции к императору. С другой стороны, постоянная финансовая поддержка буржуазии со стороны правительства и получаемые государственные заказы значительно ослабляли эту оппозицию.

Существовавшее до этого периода времени деление купечества на гильдии с разными для каждой правами уходит в прошлое, и принадлежность к классу буржуазии определялась ежегодно выдаваемыми властями «промысловыми свидетельствами». В них указывалась сумма капитала, в рамках которого проводилось предпринимательство, и наступала имущественная ответственность. По сути, оставался лишь один шаг до окончательного уравнивания предпринимателей и купечества, а затем и уравнивания прав всех сословии, и этот шаг Россия сделала в 1905 году.

В начале XX в. политическая ситуация в России дестабилизировалась, поднялась волна беспорядков, рабочих забастовок, крестьянских выступлений и террористических актов, спровоцированных русско-японской войной и экономическим кризисом. Известно, что японцы, со своей стороны стремясь ослабить военный потенциал противника, использовали революционные эксцессы и оказывали финансовую помощь, в том числе поставками оружия, не только большевикам, но и другим политическим силам (эсерам, финским и польским националистам и др.), истратив на эти цели около 35 миллионов долларов по современному курсу.

Российские предприниматели в этот непростой период также заявили о себе своим присоединением к либеральному движению, таким образом, сформировалась оппозиция правительству, которая потребовала участия в управлении государством.

События первой русской революции поставили императора Николая II перед необходимостью определения концепции дальнейшего государственного развития империи. В качестве составной части модели государственного строя все же был сохранен возникший ещё в допетровские времена традиционный патернализм - теория единения царя с народом, как основы управления государством. Из двух возможных путей подавления революционных выступлений - насильственного и парламентского, правительство Николая II выбрало второй, парламентский. Представительство, нося совещательный характер, согласно этому пути должно было доводить до царя «голос народа», а царь, который являлся конечной инстанцией в принятии закона, брал бы на себя обязанность принять закон и свято его исполнять, ибо законность объявлялась залогом успеха в деятельности государства. На более радикальные преобразования, чем воплощение в жизнь идеи правового самодержавия, Николай II не был способен. 8

2. Система государственного управления в России в начале 20-го века.

Одним из характерных признаков системы государственного управления Российской империи начала ХХ века была значительная бюрократизация. Первое место по важности и значимости среди высших государственных учреждений страны принадлежало Государственному Совету, созданному по инициативе М.М. Сперанского еще в 1810 г. Члены и председатель этого Совета, как уже указывалось в предыдущей главе, назначались царем лично, а по должности в его состав входили также министры, которые также назначались лично царем. Совет до своей реорганизации в 1906 г. являлся высшей законосовещательной инстанцией страны. Предварительное обсуждение законопроектов, вносившихся по воле царя, происходило в департаментах Совета, которые играли роль подготовительных комиссий. Затем рассмотренные департаментами законопроекты поступали на общее собрание Государственного совета. Если Государственный совет во время рассмотрения законопроекта не приходил к единому мнению, монарху для рассмотрения представлялись различные точки зрения. Решения по ним царь принимал единолично, при этом он мог встать на точку зрения меньшинства[9].

К высшим государственным учреждениям относились также Сенат и Синод. Сенат окончательно потерял свое значение высшего органа государственного управления и превратился в орган надзора за законностью действий правительственных лиц и учреждений и высшую кассационную инстанцию по судебным делам.

Непосредственная исполнительная власть в стране принадлежала министерствам (важнейшие - внутренних дел, военное и военно-морское, финансов, иностранных дел, народного просвещения). Фактически в России не было объединенного правительства до 17 октября 1905 г, хотя формально существовали Комитет министров (с 1802 г.) и Совет министров (учрежденный и 1857 г.) Если Комитет министров, призванный заниматься совместным обсуждением дел, которые требовали согласования между несколькими ведомствами, все же иногда собирался, то Совет министров с 1882 по 1905 г. и вовсе бездействовал. [10]

Также, в отличие от других европейских стран, в то время в России вообще не существовало должности премьер-министра. Каждый министр лично докладывал о делах своего министерства непосредственно императору. Императору же напрямую подчинялись и генерал-губернаторы и градоначальники Москвы и Петербурга. Вся эта структура великолепно отвечала идеалам самодержавной монархии, но из-за усложнения задач государственного управления в начале XX столетия все чаще стала давать сбои.

Исполнение воли монарха должно было осуществляться многочисленным классом чиновничества. К началу XX века в стране насчитывалось свыше 430 тыс. чиновников, т.е. на каждые 3 000 человек населения приходился один чиновник. По тем временам в Российской империи существовал самый большой бюрократический аппарат в мире. Для образованных слоев общества чиновник являлся постоянным и бессменным объектом насмешек и издевок. Маленькие оклады чиновников, особенно стоящих на низких ступенях иерархической лестницы, способствовали расцвету взяточничества и коррупции. Но в целом государственный аппарат был неплохо приспособлен для удовлетворительного исполнения своих функций в обычное, спокойное время, хотя и являлся косным, малоподвижным, безынициативным и неспособным к быстрому реагированию в критических ситуациях11.

Судебное устройство в целом в тот период основывалось на судебной реформе 60-х гг. XIX в. В стране довольно успешно функционировал суд присяжных, для проходящих в то время судебных процессов были характерны гласность и состязательность сторон. Однако принятое вскоре после убийства террористами императора Александра II «Распоряжение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и приведении определенных местностей империи в состояние усиленной охраны», согласно которому виновность лица, подозреваемого в политическом преступлении, определялась не судом, а субъективным мнением чиновников, не было отменено.

Охраной государственной безопасности занимался Департамент полиции.

Традиционно одним из важнейших государственных институтов в Российской империи являлась армия. К началу XX века общая численность российской армии превысила 900 тыс. человек. В тот период в России действовала всеобщая воинская повинность, одновременно наряду с ней существовала довольно развитая система льгот и отсрочек от призыва. Например, льготы распространялись на единственных сыновей в семье, старших братьев-кормильцев, учителей и врачей. Неграмотные рекрутеры в армии обучались письму и чтению. Высокопрофессиональным был офицерский корпус.

Значительную роль в организации жизни страны играло местное самоуправление. Оно было закреплено законодательно в форме земств в 60-е гг. XIX в. Земства избирались представителями землевладельцев, крестьян и горожан (так назвываемых «городских обывателей»). В их компетенции находились вопросы здравоохранения, дорожного строительства, народного образования, страхового дела, статистики, агрономии. В целом в стране действовала неплохо отрегулированная система законов, которая затрагивала и регулировала основную массу экономических, социальных и культурных проблем. Квалификация российских правоведов того времени очень высоко оценивалась в мире. Однако дополнительного правового регулирования требовали вопросы рынка, взаимоотношения работодателей и наемных работников, а также остро стоящие вопросы купли-продажи земли.

Верховная власть и государственный аппарат империи пытались совместить в организации власти веками складывавшиеся традиционные устои с намерениями проведения реформ, при этом конечная цель проведения реформ ими до конца не осознавалась. Летом 1905 г. было принято решение созвать Государственную думу. Манифест от 6 августа 1905 года «Об учреждении Государственной Думы» и «Положение о выборах представительного органа» заложили начало превращения России из абсолютной в конституционную монархию.

Законодательство о Государственной думе формировалось в несколько этапов[12]. На первом этапе, в августе 1905 г., оно не было радикальным по отношению к существовавшей системе государственного управления. Дума должна была стать всего лишь представительным органом, который должен был избираться сроком на 5 лет  на основе цензового и сословного избирательного права. По традиции, избирательного права лишались женщины (для того периода времени это было обычным, женщины не имели избирательного права также в Англии, Германии, Франции), военнослужащие срочной службы (считалось, что армия выражает сугубо государственные интересы и в политике участвовать не должна), а также бродячие инородцы (кочевые и полукочевые народы в силу образа жизни).