Государственный аппарат: понятие и структура

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ  
ПСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Кафедра государственного и муниципального управления.

КУРСОВАЯ  РАБОТА

По дисциплине «Система государственного управления» на тему

Государственный аппарат: понятие и структура.

Выполнила студентка  факультета Экономики и управления

Специальности «Государственное и муниципальное  управление» 4 курса

Псков 2011

Содержание

Введение

1. Общая характеристика государственного  аппарата

1.1 Понятие госаппарата

1.2 Структура госаппарата

2. Органы и организация государственного  аппарата 

2.1 Орган государства как составная  часть государственного аппарата

2.2 Разновидности органов

3 Государственный аппарат России

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

На определённом этапе развития общества, когда сохранять  его целостность и обеспечивать совместные действия, полагаясь на добровольное подчинение общеобязательным нормам, стало невозможным, потребовалось  создание специальных институтов для  выполнение управленческих функций  в обществе и согласования конфликтующих  интересов различных групп, своего рода «арбитра», координатора, регулировщика  в одном лице, которое бы олицетворяло общую волю и определяло общее  благо. С появлением в обществе системы  институтов, выполняющих данные функции, формируется государство, государственный аппарат.

Государственный аппарат – это основное звено механизма государства, и его структура соответствует базовым функциям. [3; С. 556]

Структура государственного аппарата отражает иерархическое  построение органов и должностей, субординацию их решений, подчинение и  ответственность нижестоящих органов, должностных лиц перед вышестоящими.

В литературе встречается широкая и узкая  трактовка государственного аппарата. Первая включает в госаппарат не только органы и должностных лиц различных  ветвей и уровней власти и управления, но и такие важнейшие орудия власти, как вооружённые силы, правоохранительные или иные органы принуждения. В более  узком смысле под госаппаратом часто  понимается совокупность административных органов власти, выполняющих исполнительно-распорядительные функции управления государством.

Цель работы:

Комплексное рассмотрение понятия государственного аппарата и его структуры.

Задачи работы

Рассмотреть и изучить:

1. Понятие госаппарата
2. Структуру госаппарата
3. Орган государства как составную часть государственного аппарата
4. Разновидности органов
5. Государственный аппарат России.

1. Общая характеристика государственного  аппарата

1.1 Понятие госаппарата

Государственный аппарат – это огромная и разветвлённая система государственных органов и должностных лиц по управлению государством. В широком смысле слов «государственный аппарат» сюда входят парламент, правительство, президент с его администрацией или канцелярией, суды, прокуратура, органы государственного контроля министерства и их служащие, органы субъектов федерации в федеративных государствах, местные органы государства, «материальные придатки» государства – армия, полиция и др. Всё вместе они составляют механизм для осуществления единой государственной власти и в этом смысле – систему властвования.

В более  узком смысле государственный аппарат – это система органов исполнительной власти, их должностные лица. Они являются государственными служащими. Служащие имеются не только в государственных органах. Они работают в частных фирмах, банках, на предприятиях и т.д. Среди лиц, находящихся на службе у государства, есть разные категории, такие лица, которые хотят и находятся на государственной службе, но не обладают распорядительными полномочиями. К их числу относятся, например, врачи в государственных лечебницах, профессора и другие преподаватели высших государственных учебных заведений, иные лица, которые получают заработную плату за счёт государственного бюджета.[3; С. 252]

Свои  служащие есть в муниципальных учреждениях (муниципальная служба).

Среди этого  широкого круга служащих различаются  две категории: «простая» и классифицированная государственная служба.

Классификационная государственная служба в отличие от «простых» государственных служащих обладают дискреционными полномочиями: правом решать вопросы по своему усмотрению, но в пределах закона, а также распорядительными полномочиями.

Они имеют  чины, ранги, пользуются определёнными  льготами, но несут и определённые обязанности, например, не вправе участвовать  в забастовках или в политических акциях. Они обладают правом несменяемости  при смене правительства или  президента и обязаны быть лояльными  по отношению к государству.

«Простые» государственные служащие (работники  государственных учреждений) таких  прав не имеют и подобных обязанностей не несут. Их правовое положение регулируется трудовым правом, тогда как основы классифицированной государственной  службы в ряде отношений определяются административным правом.

В любой  стране профессиональный государственный  аппарат, чиновничество подстерегают три главных зла:

1) разбухание аппарата, который  стремится расширять свои функции,  регулировать новые сферы отношений;

2) бюрократизация (в смысле ненужного  бумаготворчества, волокиты, бездушного  отношения к людям);

3) коррупция, т.е. использование  своего служебного положения,  доступа к власти в корыстных  целях.

Чрезмерное  разбухание аппарата преодолевается контролем  за ним со стороны представительных органов, время от времени проводится сокращение штатной численности  должностей, которые, правда, нередко  через некоторое время опять  возрождаются.

С бюрократизацией  борются разными методами: воспитанием  кадров, обращениями граждан с  жалобами в вышестоящие и иные органы (в том числе в суд), применением упомянутой выше партиципации и т.д.

Коррупция преследуется в уголовном порядке.

1.2 Структура госаппарата

На различных ступенях развития человеческого общества механизм государства имел свои особенности, своеобразную структуру. Это объясняется экономическими, социальными причинами, национальным составом населения государства, размерами его территории, географическим положением и другими факторами.

Вследствие изменений, происходящих в общественной жизни, возникают новые и отмирают устаревшие структуры государственного аппарата. Однако во все исторические эпохи государственный аппарат выступает основным организующим началом политической системы общества.

Построение и  функционирование механизма государства осуществляется на основе определенных принципов, имеющих объективный характер. Их всесторонний учет как при образовании государственных органов, так и в процессе их функционирования позволяет обеспечить максимальную эффективность государственного управления обществом.

Важнейшими и неотъемлемыми частями государственного аппарата неизменно выступают государственные органы. [5; С. 176] Именно они заполняют содержание, формируют структуру государственного аппарата. От каждого из них, взятого в отдельности или вместе с другими государственными органами, от уровня их развития, четкости определения сферы деятельности и компетенции, упорядоченности их взаимоотношений между собой и с негосударственными органами и организациями, входящими в качестве структурных элементов в политическую систему общества, – в значительной степени зависят уровень развития и эффективности государственного аппарата.

Под структурой аппарата государства понимается его внутреннее строение, порядок расположения составляющих звеньев аппарата, их соотношение.

Структура всегда указывает на то, из чего складывается государственный аппарат, какова субординация его составных частей, каковы принципы его организации и функционирования.

В любой стране сложившийся  государственный аппарат выступает  как единая целостная система. Она распадается на ряд частных систем. В качестве последних выступают однородные по своим функциям, внутреннему строению, непосредственным целям, видам выполняемой деятельности различные государственные органы.

Государственный аппарат имеет пятизвенную структуру:

государственный аппарат  -  ведомство  -  государственный орган  - структурное подразделение -  государственный служащий  -государственная служба

          Ведомство - это совокупность государственных органов специальной компетенции и подведомственных им организаций, обслуживающих определенную отрасль государственного управления и линейно подчиненных единому центру - центральному органу (министерству, государственному комитету, департаменту и др.). Ведомство включает в себя определённое количество государственных органов, объединенных отношениями ведомственного подчинения вертикального типа.

          Государственный орган - это некоммерческая организация, наделенная компетенцией для реализации публичных задач и функций государства.

          Структурное подразделение - это обособленная часть государственного органа - отдел, управление, служба, компетенция и функции которого производны от компетенции и функций государственного органа в целом. Структурное подразделение не обладает внешней самостоятельностью, то есть оно не может вступать в правоотношения от своего имени с третьими лицами.

          Государственный служащий - это гражданин, занимающий должность в государственном органе и на профессиональной основе, то есть за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет бюджетных средств, реализующий задачи и функции этого органа.

          Государственная служба - это профессиональная общественно полезная деятельность по реализации задач и функций государства лицами, занимающими должности в государственных органах. На государственную службу принимаются, как правило, только граждане государства.

          Государственный служащий наделяется специальным правовым статусом, предполагающим, с одной стороны, повышенные требования - обязанности, ограничения, ответственность, а с другой - дополнительные гарантии.

Например, государственным служащим в Российской Федерации запрещено:

• работать по совместительству;
• быть депутатом или судьей;
• заниматься любой предпринимательской деятельностью;
• использовать в личных, неслужебных целях государственное имущество и служебную информацию;
• получать от частных лиц вознаграждения - подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и т.п., связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;
• принимать участие в забастовках;
• использовать служебное положение в интересах политических партий, религиозных и иных организаций;
• совершать аморальные проступки, подрывающие авторитет государственной власти.

          Подобные ограничения существуют во всех современных государствах. Они компенсируются специальными гарантиями, к которым относятся:

• надлежащие условия работы, обеспечивающие исполнение служащим своих должностных обязанностей;
• достойное денежное содержание, надбавки, повышенное пенсионное обеспечение;
• льготное медицинское обслуживание служащего и членов его семьи;
• переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации за счет бюджетных средств;
• обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением служебных обязанностей;
• защита служащего и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий;
• иные льготы, преимущества и привилегии.

Итак, госаппарат имеет следующие  черты:

• обладает властными полномочиями,
• осуществляет от имени государства его задачи и функции,
• имеет определённую компетенцию и сферу ответственности,
• характеризуется определённой структурой,
• образуется в порядке, установленном законом.

2. Органы и организация государственного  аппарата

2.1 Орган государства как составная  часть государственного

аппарата

Первичным системообразующим элементом государственно-управляющего воздействия на общество является государственный  орган. Государственный орган (от греч. орудие, инструмент) – учреждённое в установленном (официальном, юридическом) порядке образование, выполняющее от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным общественным предназначением, обладающее организационным единством, собственной компетенцией, полномочиями (совокупностью прав и обязанностей, которые оно должно реализовать и за пределы которых не должно выходить в своей деятельности). [6; С. 139]

Государственным органом может быть одно должностное  лицо, или известным образом организованная группа должностных лиц, уполномоченных государством на реализацию властно-управленческих функций.

Госорган  наделён государственно-властными  полномочиями как внешнего, так и  внутреннего характера.

Внешние регулируют его связи с другими органами по горизонтали и вертикали власти с обществом, зарубежными структурами и т.д.

 Внутренние полномочия касаются деятельности внутри своей организации (приём на работу, руководство конкретными подразделениями, кадровым, материально-техническим, финансовым обеспечением и др.). Госорган принимает нормативные правовые акты, осуществляет правоприменительную и правоохранительную деятельность. Его правовой статус состоит из трёх блоков: целевого, организационно-структурного и компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности. [6; С. 126]

Специфическими  признаками, отличающими государственные  органы от негосударственных органов  и организаций, являются следующие:

а) формирование их по воле государства и осуществление ими своих функций от имени государства;

б) выполнение каждым государственным органом строго определенных, установленных в законодательном порядке видов и форм деятельности;

в) наличие у каждого  государственного органа юридически закрепленной организационной структуры, территориального масштаба деятельности, специального положения, определяющего его место и роль в государственном аппарате, а также порядок его взаимоотношений с другими государственными органами и организациями;

г) наделение государственных органон полномочиями государственно-властного характера.

Практическое выражение  «государственно-властные полномочия» находят в издании государственными органами от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных актов; в осуществлении ими наблюдения за строгим соблюдением требований, содержащихся в данных актах, в обеспечении и защите этих требований от нарушений путем применения мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения, а в необходимых случаях – также мер государственного принуждения.

2.2 Разновидности органов

государственный служащий аппарат  законодательный

В соответствии с концепцией разделения властей  принято различать органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной  власти. Эта классификация отражает самый общий подход. [2; С. 5]

К числу законодательных органов относятся парламенты, законодательные собрания субъектов федерации, политических автономных образований, а иногда и некоторые другие органы. В отдельных государствах законы издают монархи, в демократических странах существует также делегированное законодательство правительства, в отдельных из них при определённых условиях законы могут издавать комиссии парламента особого рода (Италии, Греции и др.). В чрезвычайных условиях по конституциям некоторых стран (Египет и др.) акты, имеющие силу закона, могут издавать президенты. Однако ни монархи, ни правительства, ни президенты, ни комиссии парламентов, принимающие по его уполномочию менее значительные законы, не относятся к органам законодательной власти. Законодательство не является основной сферой их деятельности. Концепция разделения властей и была выдвинута, в том числе для отрицания права законодательствовать за всеми иными органами, кроме парламента. В России единственным законодательным органом на федеральном уровне является парламент – двухпалатное Федеральное Собрание. В субъектах Федерации имеются свои законодательные органы, которые вправе издавать законы по предметам своей компетенции. [5; С. 177]

Исполнительная власть представлена наибольшим количеством различных органов, должностных лиц. Численность её служащих в десятки раз, а если учитывать весь состав «материальных придатков», то в сотни раз превышает численность должностных лиц и служащих других ветвей власти. Это относится и к России, где аппарат исполнительной власти (без армии, милиции, внутренних войск, служащих тюрем и др. мест заключения) составляет более 2 млн. человек, тогда как, например, в парламенте работают несколько тысяч служащих, а в судебной системе занято немногим более 20 тыс. судей.

Исполнительную  власть в большинстве стран юридически возглавляет президент (США, Индия  и др.), но на деле положение его  неодинаково. В президентской республике он и юридически, и фактически глава  исполнительной власти (США), а в  парламентарной республике фактически во главе исполнительной власти находится правительство, по совету (фактически по указанию) которого действует президент. В полупрезидентской России по Конституции исполнительная власть принадлежит Правительству, но фактически возглавляет её Президент, который даёт указания премьер-министру и которому непосредственно подчинены «силовые» и некоторые другие министры (обороны, иностранных дел и др.), а с 1998 г – налоговая служба и даже государственное телевидение.

В субъектах  федерации государственная исполнительная власть принадлежит либо избранным  гражданами субъектов главам администрации, обычно называемым губернаторами (Россия, США), либо наследственным местным монархом, либо, наконец, местным правительствам, сформированным парламентом субъекта федерации (Германия, Испания). В территориальных  коллективах (муниципальных образованиях в России) исполнительная власть местного самоуправления обычно принадлежит  либо коллегиальному исполнительному  органу (джунте в Италии), либо председателю такого органа, либо мэру. Высшим органом  исполнительной власти в России является – Кабинет Министров.[1; С. 103]

В совокупности они представляют собой наиболее объемную и сложную часть государственного аппарата, сосредоточивающую в себе практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного принуждения¹.

Вполне  резонно в Конституции Российской Федерации в главе «Федеративное  устройство» введено положение  о том, что «в пределах ведения  Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 77).

Судебную власть осуществляют различные суды, создаваемые в соответствии с законом. Создание чрезвычайных судов, применяющих процедуры, не предусмотренные законом, конституциями многих стран, включая Россию, запрещено. В различных странах мира существуют неодинаковые судебные системы, различные виды судов, свои традиционные судебные процедуры. В федеративных государствах бывает либо единая судебная система (Россия), либо существуют отдельно федеральная система судов и система судов каждого субъекта федерации (США). Каждая из этих систем возглавляется высшим судебным органом (верховным судом, высоким судом).

Существуют самые различные  виды судов:

• суды общей юрисдикции (общие суды), рассматривающие уголовные дела и гражданско-правовые споры,
• суды для несовершеннолетних,
• специальные суды по делам о трудовых спорах,
• административные суды.

При судах  имеется свой аппарат служащих, во многих странах при судах состоят  следователи, прокуроры.

Рассмотренными  выше тремя ветвями власти государственный  аппарат не ограничивается.

В современном  государстве существует множество  других органов и должностных  лиц, которых не было во времена, когда  формулировалась концепция разделения властей. В условиях демократии особое значение приобретают различные органы совещательного характера, действующие как при органах, принимающих решения, так и обладающих в известной мере самостоятельностью.

Другая  тенденция, связанная с интеграционными  процессами на международной арене, состоит в создании надгосударственных органов, приобретающих распорядительные полномочия в отношении союзных государств.

Характерной чертой современного государства является широкое распространение различного рода контрольных органов. Конституционный контроль, разного рода парламентские комиссары, генеральные контролёры, генеральные аудиторы, другие органы и должностные лица учреждены в последние десятилетия во многих странах. Всё большее развитие получают по опыту стран тоталитарного социализма контрольные функции прокуратуры. Прокуроры во многих развивающихся странах не просто состоят при судах, поддерживая обвинение, а приобретают более широкие полномочия и составляют особую систему. Есть и другие органы, осуществляющие попутно или специализированно, в порядке главной задачи, государственный контроль.

Органы  государственного контроля не занимаются исполнительно-распорядительной, управленческой деятельностью в узком смысле этих слов. Лишь иногда они могут  временно приостанавливать деятельность какого-либо объекта, например, в случае угрозы аварии, налагать штрафы на виновных должностных лиц, изымать инструменты, орудия, применяющиеся незаконно. Главное  в их деятельности – это инспектирование, проверка соблюдения правовых норм, установленного порядка, распоряжений вышестоящих  органов. Они выявляют факты нарушений (или ненарушений), указывают на необходимость  исправления существующего положения, сообщают соответствующим органам  о выявленных недостатках для  принятия мер, а нередко вправе возбуждать дело в суде.

Контрольные органы по своему характеру и положению  в системе органов государства  неодинаковы. Многие из них (например, инспекция пожарного надзора, горный надзор) имеют ведомственный характер, примыкают к другим органам исполнительной власти. Более высокое положение занимают органы, действующие не при министерствах, а при высших органах государства общей компетенции. [3]

3 Государственный аппарат России

Механизм  Российского государства представляет собой систему органов, наделенных властными полномочиями и осуществляющих функции государства. В связи  с тем, что Российская Федерация  является федеративным государством, его механизм состоит из федеральных  органов и органов субъектов РФ.

Согласно  ст. 11 Конституции РФ государственную  власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ. [3, С. 100]

Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной  власти. Субъектам РФ предоставляется  право самостоятельно устанавливать  систему органов государственной  власти, порядок их организации и  деятельности и их компетенцию в  соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и  общими принципами организации органов  государственной власти, устанавливаемыми федеральным законом. В связи  с этим в субъектах РФ сложились  разнообразные системы организации  государственной власти.

Взаимодействие  федеральных органов государственной  власти и органов субъектов РФ осуществляется сообразно предметам  ведения, закрепленным ст. 71 и 72 Конституции  РФ. При этом федеральным органам  исполнительной власти разрешается  создавать свои территориальные  органы и назначать соответствующих  должностных лиц. В процессе своей  деятельности федеральные органы РФ имеют право принимать общеобязательные решения по вопросам, отнесенным к  компетенции Российской Федерации, и обеспечивать их исполнение с помощью  органов государственной власти субъектов РФ. В то же время по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции субъектов РФ, органы государственной власти субъектов  РФ принимают самостоятельные решения, которые могут даже противоречить  нормативно-правовым актам федеральных органов.

Различие  в предметах ведения федеральных  органов и органов субъектов  РФ не означает одновременного существования  двух качественно различных механизмов государства. Единство механизма Российского  государства обеспечивается основами конституционного строя, закрепляющими  власть многонационального народа Российской Федерации, принципы законности, разделения властей, демократизма, органичного сочетания субординации и координации.

Принцип законности обеспечивает создание единого политико-правового режима в деятельности органов государственной власти Российской Федерации, согласованность их действий, реализацию мероприятий, закрепленных, нормативно-правовыми актами федеральных органов, на территории субъектов РФ с учетом их специфики и интересов населения.

Последовательное закрепление  и проведение принципа разделения властей обеспечивает единство организационной основы федеральных органов государства и органов государственной власти субъектов РФ. Система сдержек и противовесов, применяемая на федеральном уровне, учитывается субъектами РФ, творчески применяется ими при конструировании собственной системы органов государственной власти.