Государственный банковский надзор в России: принципы, механизм, эффективность

Введение

Одним из средств, обеспечивающих стабильность функционирования банковской системы любого государства, является банковский надзор, ибо ослабление банковской системы страны представляет угрозу финансовой стабильности, как  в данной стране, так и за ее пределами.

В настоящее  время Банк России является субъектом  контрольно-надзорной деятельности, который не только обеспечивает стабильность финансовой и банковской системы  Российской Федерации, но и является субъектом обеспечения безопасности посредством осуществления своей контрольно-надзорной деятельности.

В этой связи  не случайно, что обеспечение законности и правопорядка, защита прав и законных интересов вкладчиков, предупреждение фиктивных, преднамеренных банкротств кредитных организаций, а также  пресечение легализации доходов, полученных противоправным путем, является главным направлением в механизме осуществления контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации.

Несмотря на то, что механизм контрольно-надзорной  деятельности в банковской системе исследовался учеными-юристами многих поколений, говорить о том, что в достаточной степени изучены все аспекты данного феномена пока нельзя. В этой связи исследование административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации представляется весьма актуальным и своевременным.

Объектом написания  работы являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления  контрольно-надзорной деятельности Центрального банка РФ.

Предметом –  правовые нормы, которые определяют механизм реализации контрольно-надзорной  деятельности в банковской системе  Российской Федерации.

Актуальность  выбранной темы, обусловлена необходимостью в детальном изучении особенностей банковского надзора, определению его места в механизме контрольно-надзорной деятельности Центрального Банка, что способствует развитию научного компонента и может иметь вполне осязаемые практические результаты, связанные с улучшением контрольно-надзорной деятельности в нашем государстве.

В связи с  изложенным, основной целью работы является исследование теоретико-правовых основ банковского надзора и  контроля со стороны Центрального банка  РФ (ЦБ РФ), и выявление путей по совершенствованию механизма реализации контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации.

Достижение  указанных целей обусловлено  постановкой и решением следующих  задач:

- проанализировать нормативно-правовую базу, регламентирующую осуществление Банком России надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций;

- определить понятие и сущность контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации;

- раскрыть формы контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации;

- определить виды и принципы надзора, осуществляемого Банком России за деятельностью кредитных организаций;

- охарактеризовать механизм контрольно-надзорной деятельности Банка России;

- указать пути по совершенствованию правового регулирования надзора, осуществляемого Банком России за деятельностью кредитных организаций;

- выявить пути  повышения эффективности банковского  надзора со стороны Банка России).

Работа основана на анализе положений Конституции  Российской Федерации, федеральных  законов, нормативных актов и  методических рекомендаций Банка России.

Теоретическую основу работы контрольно-надзорной  деятельности в банковской системе составили труды Братко А.Г., Жарковская Е.П., Костерина Т.Н., Максимов М.В., Трохова М.Е.

Специальное внимание уделено публикациям в периодической печати позиций Арсланбековой А.З., Голиковой Ю.С., Котлярова М.А., Неретина М.С.

Практическая  значимость работы заключается в  том, что обобщены теоретические  наработки по исследуемой проблематике, уточнен понятийный аппарат, используемый в административно-правовом механизме осуществления контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации, также были определены пути по совершенствованию административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации.

1. Правовые основы  контрольно-надзорной деятельности  Банка России

1.1. Понятие, сущность, цели и значение надзора и контроля Банка России

Понятия контроля и надзора в теории российского  права и в правоприменительной  практике имеют самостоятельное значение и собственное содержание. В научной литературе исследовались проблемы контрольно-надзорной деятельности в банковской системе.

Контроль как  способ обеспечения законности предполагает, как правило, наличие отношений  подчиненности между контролирующим и контролируемым лицами. Контролирующее лицо обычно вправе вмешиваться в оперативную, хозяйственную деятельность контролируемого объекта с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, контроль предполагает оценку деятельности соответствующего лица с точки зрения не только ее законности, но и целесообразности.

Исследовав проблемы контроля и надзора в банковской деятельности, отмечает, что в отличие от контроля надзор характеризуется отсутствием отношений подчиненности надзорных органов с поднадзорными объектами. В процессе надзора деятельность соответствующего лица оценивается только с точки зрения законности. Действия поднадзорного лица с точки зрения их целесообразности не оцениваются. При этом вмешательство в оперативную, хозяйственную или иную самостоятельно осуществляемую деятельность поднадзорного лица не допускается.

Банковский  надзор — это контроль над банками  при допуске их к осуществлению  банковской деятельности, и в процессе таковой он ориентируется на правовые нормы в области банковского надзора, которые служат для поддержания банковской системы в целом и защиты каждого отдельного вкладчика.

Согласно ст. 75 Конституции РФ основной функцией Центрального бака РФ является защита и обеспечение устойчивости рубля . Конституция устанавливает также, что данную функцию Банк России осуществляет независимо от других органов государственной власти. Указанные положения Конституции РФ, как указывает Симановский А.Ю., по существу обусловливают целесообразность наделения Банка России широким спектром надзорных функций.

Банковский  надзор осуществляется, главным образом  на основании, двух федеральных законов: ФЗ «О Центральном банке РФ» и  «О банках и банковской деятельности», а также на основании многочисленных нормативных актах, издаваемых самим Банком России в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с ФЗ “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” Банк России является органом регулирования  и надзора за деятельностью кредитных организаций.

Банковский  надзор представляет собой совокупность действий, осуществляемых органом банковского надзора в рамках установленной компетенции и, как правило, в соответствии с открытыми (официально опубликованными) процедурными нормами в целях обеспечения стабильности функционирования банковской системы и защиты интересов ее кредиторов, а также клиентов.

Банковский  надзор - это наблюдение Банка России (дистанционное и контактное) за исполнением и соблюдением кредитными организациями законодательства, регулирующего  банковскую деятельность, установленных им нормативных актов, в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности.

Сущность банковского  надзора состоит в проверке соответствия решений и действий кредитной  организации законам, регулирующим банковскую деятельность, и нормативным актам Банка России.

В общем виде объекты банковского надзора  закреплены в банковском законодательстве. К ним относятся кредитные  организации. Однако помимо самих кредитных  организаций к объектам банковского  надзора следует отнести филиалы и представительства кредитных организаций в РФ и за ее пределами, а также филиалы и представительства иностранных банков в России.

Субъектом банковского  надзора является Банк России. Функции  банковского надзора могут осуществляться Банком России, его высшими органами управления, органом банковского надзора при Банке России, создаваемым по решению Совета директоров, а также территориальными учреждениями Банка России. Банковский надзор обеспечивается путем постоянного наблюдения и проведения проверок.

Предметом банковского  надзора является осуществляемая кредитными организациями банковская деятельность, в ходе которой должны соблюдаться  банковское законодательство и иные нормативные акты, содержащие нормы  банковского права России. Из содержания ст. 55 Закона о Банке России следует, что предмет банковского надзора не ограничен только обязательными нормативами. Предметом банковского надзора охватываются практически все нормы банковского законодательства и нормативных правовых актов Банка России, касающиеся кредитных организаций, их филиалов, филиалов и представительств иностранных банков

Главной целью  надзорной деятельности ЦБ РФ является поддержание стабильности банковской системы.

Исходя из этой цели, Банк России должен решать следующие  задачи:

1)  предупреждать  возможность возникновения системного  банковского кризиса (путем снижения  рисков утраты ликвидности отдельными  кредитными институтами);

2)   защищать  интересы вкладчиков и кредиторов;

3)  не допускать  монополизации финансового капитала, поддерживать здоровую конкуренцию в банковском секторе экономики;

4)  способствовать  повышению эффективности банковского  дела, росту профессионализма и  добросовестности банковских работников.

Основные задачи банковского надзора:

1)   проверка  соблюдения законов и банковских правил,

2)   проверка  соблюдения экономических нормативов,

3)   проверка  бухгалтерского учета и отчетности.

Исходя из задач, определяются следующие функции банковского надзора. Функции банковского надзора - это направления проводимой Банком России документальной или непосредственной проверки деятельности кредитной организации.

По мнению банковских специалистов, существует определенный перечень этих функций:

- изучение юридических  вопросов деятельности банка  и соблюдение им устава и лицензии;

- проверка соблюдения  кредитной организацией позиций  банковской лицензии;

- анализ баланса  и отчетности банка;

- изучение динамики  отдельных показателей банковской  деятельности и перспектив развития  банка;

- проверка решений  органов управления;

- проверка работы ревизионной комиссии;

- анализ договорных  отношений кредитной организации  с клиентами, вкладчиками, дебиторами  и кредиторами;

- проверка соблюдения  договорных обязательств кредитной  организации в ее взаимоотношениях  с клиентами и вкладчиками, дебиторами и кредиторами;

- анализ способов  размещения собственных и временно  привлеченных средств, проверка  выполнения обязательств по договорам  (кредиты, депозиты, конвертация,  валютные операции, ценные бумаги);

- проверка управления  рисками;

- проверка формирования резервов;

- проверка гарантий;

- проверка обоснованности  и законности формирования доходов;

- изучение договоров  и причин потерь по отдельным  видам деятельности;

- выявление  фактов искажения доходов и  расходов, обнаружение возможных  непроизводительных потерь, в том числе связанных с результатами применения санкций за нарушение и несоблюдение договорных обязательств;

- выявление  причин, мотивов и обстоятельств,  способствовавших банковским нарушениям;

- выяснение  целей нарушения нормативных актов ЦБ РФ, выяснение причин искажения отчетных показателей, экономических нормативов;

- выяснение  причин и целей проведения  банком убыточных, неэффективных  банковских операций и сделок, прежде всего создающих повышенный  риск и повлекших нарушение  экономических нормативов;

- проверка соблюдения  кредитной организацией предписаний  Банка России.

Вышеперечисленные функции как основные действия Банка РФ можно разделить на:

1)  основные (анализ и оценка финансового  состояния кредитных организаций;  осуществление контроля за выполнением кредитными организациями требований действующего законодательства и нормативных актов; применение в соответствующих случаях мер надзорного реагирования как предупредительного, так и принудительного характера).

2)  вспомогательные (издание документов, определяющих вышеупомянутые процедурные нормы, уровни рисков, принятие которых банками считается допустимым и прочее) .

Конкретное  содержание банковского регулирования  и надзора формируется под  воздействием ряда факторов:

1)  макроэкономическая ситуация в стране, состояние банковской системы;

2)  социально-экономические  приоритеты развития общества;

3)  совершенство  законодательной базы;

4)  проводимая  Банком России кредитная политика;

5)  степень  независимости Банка России от  органов законодательной и исполнительной власти;

6)  исторически  сложившиеся особенности организации  банковского надзора в стране.

Обосновано, что  функционирование системы банковского  надзора базируется на правовых принципах, которые обеспечивают  взаимосвязь банковского надзора с иными видами финансового контроля и взаимодействие национальных органов банковского надзора с органами банковского надзора других государств.

 Принципы, на  которых строится банковский  надзор в Российской Федерации, подразделятся на правовые и организационно-правовые. Из правовых принципов права следует выделить общие (основополагающие, универсальные) и специальные принципы права.

 Общеправовые  принципы, лежащие в основе функционирования  банковского надзора в Российской  Федерации. К ним необходимо отнести:

- принцип социального  государства. Одной из целей  банковского надзора, как уже  отмечалось, является защита интересов  вкладчиков и кредиторов, то есть, в том числе, физических лиц;

- принцип равенства  условий экономической деятельности для всех ее участников. Этот принцип проявляется в том, что кредитные организации не должны пользоваться какими-то преференциями в отношении с надзорным органом, система банковского надзора предполагает создание равных ограничений рисков для всех кредитных организаций;

- принцип поддержки  конкуренции, подразумевает недопустимость  экономической деятельности, направленной  на монополизацию и недобросовестную  конкуренцию.

- принцип свободного  экономического пространства, не  допускающий, в частности, ограничений для банковской деятельности кредитным организациям, находящимся в одном субъекте РФ, на территории иного субъекта РФ.

Центральное место  среди конституционных принципов  в сфере банковского регулирования  и банковского надзора занимают положения ст. 75 Конституции РФ, в соответствии с которым «защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». Из принципа обеспечения устойчивости рубля вытекает основная цель банковского надзора – обеспечение стабильности банковской системы, а также принцип построения системы банковского надзора, который основан на принципе независимости Банка России.

 К специальным принципам относятся:

Принцип законности. Законность, как принцип банковского надзора, означает прежде всего, что Банк России должен осуществлять свои надзорные функции в строгих рамках закона, соблюдая предусмотренные законом права и интересы как кредитных организаций, так и кредиторов и вкладчиков кредитных организаций, а также то, что подзаконные нормативные акты должны основываться на нормах закона и соответствовать им.

Принцип соразмерности  подразумевает, что вмешательство  государства (надзорного органа) в деятельность кредитных организаций (и банковских групп) не должно быть чрезмерным или произвольным.

Принцип эффективности  означает, что поставленные цели должны достигаться с использованием наименьшего  количества затрачиваемых ресурсов. С другой стороны, минимизация используемых ресурсов не должна мешать достижению цели деятельности.

Принцип независимости  банковского надзора подразумевает  независимость надзорного органа как  от других органов государственной  власти, так и независимость от банковского сообщества.

Принцип объективности и компетентности при осуществлении банковского надзора подразумевают неукоснительное соблюдение служащими надзорного органа действующего законодательства и высокий профессиональный уровень.

 Совершенствование  системы регулирования банковской  деятельности и банковского надзора в настоящее время базируется на принципе соответствия банковского надзора международным стандартам с учетом особенностей организации и функционирования российского рынка банковских услуг. Это предполагает существенное развитие Банком России содержательных подходов при осуществлении надзора.

 К принципам  банковского надзора относятся  также «Основополагающие принципы  эффективного банковского надзора» (Core Principles for Effective Banking Supervision) , сформулированные  Базельским комитетом по банковскому надзору.  Указанные принципы не являются принципами права в строгом значении этого термина, их скорее можно отнести к организационно-правовым принципам.

Банковский  надзор в том виде, в котором  он сегодня предусмотрен в российском законодательстве, не охватывает всю банковскую систему, а только распространяется на кредитные организации. Иными словами, его объектом является только нижний уровень банковской системы. Верхний уровень банковской системы - Банк России - не является объектом надзора, со стороны какого бы то ни было органа.

Контрольные функции  представляют собой осуществление  контроля за функционированием кредитно-банковской системы и проведение валютного  контроля. Данная функция включает определение соответствия требованиям к качественному составу банковской системы, т. е. процедуру допуска кредитных институтов на национальный банковский рынок. Кроме того, сюда относятся разработка набора необходимых для кредитных институтов экономических коэффициентов и норм и контроль за ними.

Банковский  валютный контроль за кредитными организациями, как представляется, включает надзор за соблюдением ими банковских правил работы с валютными ценностями, а  также государственный надзор за деятельностью уполномоченных банков в качестве агентов валютного контроля.

То же самое  касается антимонопольного контроля, упоминаемого в ст. 32 Закона о банках и банковской деятельности, который  в большей мере является разновидностью банковского надзора, чем самостоятельным  направлением банковского контроля.

Что же касается контрольных функций Банка России, возложенных на него другими (небанковскими) федеральными законами, то они реализуются  не в связи с банковской деятельностью  кредитных организаций. Поэтому  соответствующие контрольные полномочия Банка России являются предметом регулирования иных отраслей российского законодательства (валютное, таможенное, налоговое, бюджетное, гражданское и т.п.) и могут именоваться банковскими с большой натяжкой, да и то лишь потому, что их осуществляет Банк России. Данный вывод имеет важное значение в вопросе о разграничении контроля и надзора в сфере банковской деятельности.

Таким образом, выполнение Банком России ряда надзорных  функций обосновывается функциональной и экономической целесообразностью. Помимо этого, специально в отношении банковского надзора следует иметь в виду, что кроме Банка России ни один орган не имеет опыта организации системы банковского надзора, включая в данном случаев понятие «опыта» систему функциональных возможностей кадрового обеспечения и представления о направлениях в развития надзора.

1.2 Формы и  виды банковского надзора и  контроля

В классическом варианте банковский надзор включает два основных компонента:

1)  лицензирование  и согласование изменений структуры  кредитной организации;

2)  текущий  контроль (рис. 1).

Рис.1. Формы  и методы контроля над деятельностью  банков со стороны ЦБ РФ

Лицензирование  выполняет функцию входного контроля. Целью процедур, осуществляемых в  рамках лицензирования, является минимизация  риска допуска на рынок банковских услуг или на отдельный его сегмент организации, функционирование которой заведомо несет угрозу интересам кредиторов и клиентов или угрозу системного характера. Причиной такого рода угроз является потенциальная недобросовестность, недостаточная квалификация менеджмента, непрозрачность корпоративной структуры, препятствующая реализации требований рыночной дисциплины и осуществлению эффективного надзора, заведомая неэффективность управления, исходная слабость капитальной или неадекватность материальной базы, повышенная опасность принятия чрезмерных рисков и т.д.

Банковский  надзор может быть двух видов: прямой (превентивный) и инспектирование (контрактный), на практике преобладает сочетание  того и другого методов (рис.2).

Рис.2. Виды банковского надзора

Контроль над  работой банков осуществляется для  того, чтобы обеспечить устойчивость отдельных банков, и предусматривает  целостный и непрерывный надзор за работой каждого банка в  соответствии с действующим законодательством  и инструкциями.

Банковский надзор прямого (превентильного) регулирования деятельности коммерческих банков в России представлены на рисунке 1.

Центральный банк выдает банковскую лицензию юридическим  лицам на проведение банковских операций. Лицензирование становится средством, с помощью которого ЦБ определяет возможности создаваемых кредитных институтов, позволяющие им осуществлять банковскую деятельность.

Важный этап надзорной деятельности — дистанционный (документарный) надзор, т.е. проверка отчетности, которую представляют банки. Данный вид называется офсайт надзор .

Дистанционное наблюдение - это наблюдение за деятельностью  кредитных организаций на основе представленных ею банковских и, в частности, бухгалтерских документов (балансы, отчеты о прибылях и убытках, платежные  документы и т.п.).

Постоянный  контроль за отчетностью позволяет  органам надзора заранее выявить  проблемы, которые могут вызвать  риск неплатежеспособности банков, их банкротство.

Серьезные нарекания  вызывает качество представляемых отчетов. Их анализ свидетельствует о нарушении коммерческими банками и их филиалами правил ведения учета и проведения операций по счетам. Так, в отчетах коммерческих банков имеются нарушения в части неполного начисления износа на основные средства, малоценные и быстроизнашивающиеся предметы. Большинство банков нарушают требования о ежемесячном начислении процентов по выданным кредитам согласно положению, разработанному ЦБ РФ. Имеются нарушения, когда фонды, созданные банками, используются не по целевому назначению. Обо всех этих и других нарушениях, допущенных в деятельности кредитных организаций, сообщалось в рекламационных письмах ЦБ РФ по результатам сдачи годовых отчетов коммерческими банками.

Второй вид  банковского надзора – контрактный (онсайт надзор). Контактный надзор - это  проверки деятельности кредитных организаций с выходом на места их расположения и изучением всех запрашиваемых группой инспекторов банковских документов.

Инспектирование кредитных организаций осуществляется по определённой схеме.

Общая цель инспектирования состоит в том, чтобы Банк России получил информацию о реальном положении кредитной организации. Эта общая цель включает две конкретные цели. Во-первых, в процессе инспектирования следует выяснить состояние кредитной организации и ее перспективы и, во-вторых, нужно собрать и проанализировать информацию, которая позволяет сделать вывод о том, какое влияние она оказывает на другие кредитные организации. Каждая из целей делится на частные, определенные в законе: это соблюдение законов и других нормативных актов, экономических нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности.

Инспекционные проверки проводятся специалистами  целого ряда подразделений Центрального банка: Сводного экономического департамента (в части проверок выполнения обязательных резервных требований), Департамента эмиссионно-кассовых операций (проверка кассовых операций), Департамента банковского регулирования и надзора, Главной инспекции кредитных организаций, Департамента лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций и др. Кроме того, при подготовке к проверке инспекторы знакомятся с информацией о банке, накапливаемой во многих подразделениях Центрального банка, чтобы прийти в банк уже подготовленными. Эта система взаимодействия подразделений отлаживалась в Банке России в течение нескольких лет.

Соответственно  этим целям следует различать  два общих объекта инспектирования:

а) кредитная  организация как таковая;

б) системные  связи кредитных организаций.

В каждом из этих объектов в соответствии с частными целями можно выделить три предмета инспектирования банковской деятельности:

а) правовые отношения;

б) финансовые отношения;

в) бухгалтерских  учет и отчетность.

2. Административно-правовые  основы контрольно-надзорной деятельности  Центрального банка РФ

2.1 Банка России  как органа надзора

Банковская  система регулируется не административным, а банковским правом. Соответственно этому Банк России не имеет административных полномочий по управлению коммерческими  банками и другими кредитными организациями. Банк России не имеет права вмешиваться в деятельность коммерческих банков и других кредитных организаций, поскольку они самостоятельны и действуют на основе договорных отношений. Поэтому Федеральный закон не предоставил Банку России полномочия контролировать целесообразность деятельности кредитных организаций. Ему предоставлены права осуществлять надзор, то есть наблюдать за кредитной организацией с точки зрения нормативности принимаемых ею решений. Это означает, что Банк России может проверять соблюдение кредитной организацией законов, финансовых нормативов и нормативных актов Банка России.