Государственный финансовый контроль. 13

Введение.

       В настоящее время в РФ нет единого  органа государственного финансового  контроля.

Современный этап экономического развития характеризуется  дефицитом эффективного финансового  контроля, который признается всеми  хозяйствующими субъектами, и в первую очередь, представителями соответствующих  государственных контролирующих органов.

       Государственный финансовый контроль — контроль законодательных  и исполнительных органов власти, а также специально созданных  учреждений за финансовой деятельностью  всех экономических субъектов с  применением особых методов. Он включает контроль за соблюдением финансового  законодательства в процессе формирования и использования бюджетных средств, оценку экономической эффективности  финансовых операций и целесообразности произведенных расходов.

       Рассматривая  современное состояние дел в сфере государственного финансового контроля, приходится с сожалением констатировать, что на начальном этапе рыночных преобразований многие связанные с ним вопросы не получили необходимой политической поддержки, требуемого законодательного обеспечения и должного научного и методического обоснования, а сам он в угоду частных коммерческих структур был значительно ослаблен.

       Государственный финансовый контроль используется всеми  странами (даже с самой развитой рыночной экономикой) в той мере,  какой у них диктуется политическими  и экономическими задачами. Мало того, в условиях рыночной экономики финансовые аспекты деятельности государства не только не упрощаются, а наоборот - усложняются. В том числе и в связи с активным привлечением к удовлетворению общественных нужд коммерческих структур, использованием так называемых уполномоченных коммерческих банков и инфраструктуры других финансово-кредитных учреждений для обслуживания государственных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

       Кроме того, хорошо поставленная система  государственного финансового контроля способствует и достижению принципов  социальной справедливости, без чего нельзя сформировать доверие людей  к центральным и региональным властям.

       Однако  деятельность существующих сегодня  в Российской Федерации органов государственного финансового контроля нельзя признать наиболее эффективной и полностью совершенной, и потому имеется настоятельная необходимость в их улучшении.

       В работе решались следующие  задачи - рассмотрение понятия государственный финансовый контроль, его видов, основных методов, а также проблемы и пути повышения эффективности государственного финансового контроля в РФ.

       Целью работы является выявление способов совершенствования российской системы государственного финансового контроля.

       Работа  состоит из трех глав. В первой главе рассмотрены теоретические основы государственного финансового контроля, его виды, формы, методы, принципы, задачи и функции. Вторая глава посвящена системе государственного финансового контроля в Российской Федерации. Функционирование данной системы рассмотрено на примере Счетной палаты Российской Федерации. В третьей главе рассматриваются проблемы и пути совершенствования государственного финансового контроля. 
 
 
 

       Глава 1. Теоретические  основы государственного финансового контроля.

       1.1. История развития  государственного финансового контроля в России.

       История российских органов государственного финансового контроля берет свое начало с 1654 года — с момента учреждения Счетного приказа Алексея Михайловича  Романова, созданного для контроля сумм, которые поступали в приход и расход по разным государевым учреждениям.

       28 января 1811г. на базе Государственной  экспедиции для ревизии счетов  специальным манифестом Александра I было учреждено Главное управление  ревизии государственных счетов  во главе с государственным  контролером.

       До  1864 г. ревизия государственных доходов и расходов в губерниях России была возложена на особые отделения, состоявшие при казенных палатах. С 1864 г., со времени преобразования кассового устройства и государственного контроля, обязанности по надзору за законностью и правильностью государственных доходов и расходов были возложены на контрольные палаты, подчиненные непосредственно Государственному контролеру и Совету Государственного контроля.

       К концу XIX века в России насчитывалось 59 контрольных палат. В обязанности  контрольной палаты входили надзор за сохранностью казенных сумм путем  внезапных проверок казначейств  и касс специальных сборщиков  и наблюдение с использованием последующей  ревизии за законностью и правильностью  поступления государственных доходов  и производства расходов в губернии. Ревизии проводились контрольной палатой в тех же пределах и на тех же основаниях, что и центральными учреждениями Государственного контроля.

       Государственный контроль стал близко соприкасаться  со всеми отраслями государственного хозяйства. Публикуемые его органами ежегодные отчеты об исполнении государственной росписи были рассчитаны на то, чтобы внушать доверие к платежеспособности России в глазах ее иностранных кредиторов.

       С образованием в октябре 1905 г. Совета министров России Государственный контроль оказался включенным в его состав. Согласно опубликованных 20 февраля 1906 года манифеста и новых положений о Государственном Совете и Государственной Думе к компетенции Думы относилась государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и отчетом по исполнению росписи.

       Сразу возник вопрос о преобразовании Государственного контроля на началах, которые приблизили бы его к типу контрольных ведомств тех стран, где представительным учреждениям обеспечено участие  в законодательном процессе. При  таком преобразовании участие Государственного контролера в составе Совета министров  уже не являлось бы целесообразным, а с контрольного органа необходимо было снять административные обязанности. Хотя проект преобразования Государственного контроля по западноевропейскому образцу  в Счетную палату был отклонен, однако в Положение о Совете министров  и в Положение о Государственном  контроле было включено разъяснение, что  ревизионная деятельность Государственного контроля ни в каком отношении  не входит в компетенцию Совета министров.

       Таким образом, в царской России Государственный  контроль входил в структуру правительства, но обладал широкими полномочиями и  определенными гарантиями самостоятельности.

       В марте 1918 г. Государственный контроль был упразднен.

       В СССР ведущая роль в государственном, в том числе в финансовом контроле, согласно Конституции СССР, принадлежала Советам народных депутатов, важное место отводилось также органам  народного контроля. Система, компетенция  и порядок деятельности органов  народного контроля определялись Законом  о народном контроле в СССР от 30 ноября 1979 г. Комитеты народного контроля имели широкие права, в том числе право налагать на виновных должностных лиц взыскания, производить денежные начеты, отстранять от занимаемой должности. Однако, хотя органы народного контроля действительно реализовывали некоторые функции финансового контроля, считалось, что эти функции не являются для них определяющими в социалистическом государстве. Органы народного контроля не имели даже специального аппарата финансового контроля. При очевидной массовости народный контроль не обеспечивал необходимого качества финансового контроля.

       Основная  нагрузка в сфере бюджетно-финансового  контроля ложилась на Министерство финансов СССР, его контрольно-ревизионное  управление, включая органы на местах. Одной из главных задач Минфина  СССР был контроль за соблюдением  государственной финансовой дисциплины, за выполнением предприятиями, учреждениями и организациями финансовых обязательств перед государством. Кроме того, Минфин СССР должен был осуществлять контроль за точным и неуклонным исполнением  государственного бюджета министерствами и ведомствами СССР, союзных и  автономных республик, бюджетными учреждениями и хозяйственными организациями  и предприятиями, Госбанком СССР и Стройбанком СССР.

       Для выполнения этих функций Минфину  СССР были предоставлены широкие  права, в том числе право ограничивать и приостанавливать финансирование из бюджета учреждений, предприятий  и организаций, нарушающих финансовую дисциплину; право взыскивать с плательщиков своевременно не перечисленные налоговые  и неналоговые платежи в бюджет; право проводить документальные ревизии и обследования финансово-хозяйственной  деятельности налогоплательщиков.

       Часто можно встретить суждения, что  в советское время финансовый контроль был весьма действенный. То, что финансовых нарушений в то время было несравнимо меньше —  факт бесспорный. Но трудно однозначно ответить, являлась ли причиной этого успешная деятельность органов государственного финансового контроля или же основной причиной были особенности самой советской системы, фактически исключавшей частную собственность, частное предпринимательство и, соответственно, возможности передачи государственных средств в частное пользование, жестко пресекавшей все попытки хищения государственных средств.

       Вместе  с тем, на определенном этапе советской  истории система контроля начала проявлять сбои. Ориентированный  только на выявление фактов нарушения  законодательства советский финансовый контроль, который, в условиях абсолютного  преобладания в стране государственной  собственности, охватывал практически  всю экономику, не смог добиться от руководителей органов власти, министерств, предприятий и организаций хозяйского отношения к государственной  собственности, экономного и эффективного расходования государственных средств. Несмотря на многочисленные директивы  руководства страны, лозунг «экономика должна быть экономной» так и остался  только лозунгом. Хищения так называемой социалистической собственности —  как весьма крупные, так и мелкие, но осуществляемые повсеместно —  стали привычным явлением образа жизни советского общества. Неэффективное  распоряжение государственной собственностью и государственными финансовыми  ресурсами привело к развалу  экономики страны и, как следствие  этого, к краху советского строя. Историки разберутся в чем причина, а в чем следствие, но вполне очевиден факт: крах советского строя сопровождался  сломом механизмов государственного финансового  контроля. 
 
 
 
 
 

       1.2. Основные задачи  и сущность государственного  финансового контроля.

       Государственный финансовый контроль¹ — это установленная законодательством деятельность органов государственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению:

• ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и иными материальными ресурсами (капиталами), а также используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, влекущих прямой или косвенный финансовый и/или материальный ущерб государству;
• несоблюдения финансово-хозяйственного, в том числе бюджетного, законодательства;
• недостатков в организации систем управления (в том числе внутреннего контроля) финансово-хозяйственной деятельностью государственных органов, организаций с полным или частичным государственным участием или особо с ним связанных.

       Для проведения государственного финансового контроля созданы специальные структуры - Счетная палата Российской Федерации, которая образована Федеральным Собранием Российской Федерации и ему подотчетна.

       Цель  ГФК — обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению — включая стадии планирования, формирования, распределения и использования  — государственными финансовыми  ресурсами, материальными ценностями и нематериальными объектами, их сохранности и приумножения для  выполнения функций государства.

       Государственный финансовый контроль предназначен для  реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации.

       Большое значение для развития государственного финансового контроля имеет Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению  государственного финансового контроля в РФ».

       Государственный финансовый контроль предназначен для  реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации. Это, прежде всего разработка, утверждение и исполнение бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, а также контроль за финансовой деятельностью  государственных предприятий и  учреждений, государственных банков и финансовых корпораций.

       Задачами  государственного финансового  контроля являются:

1. организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;
2. оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
3. финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
4. анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
5. контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
6. обеспечение поступления  в доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части государственного бюджета;
7. оценка эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию средств государственного бюджета и внебюджетных средств;
8. контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;
9. улучшение бюджетной и налоговой дисциплины;
10. выявление резервов роста доходной базы бюджетов различных уровней и снижения расходной части бюджета;
11. контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений;
12. проверка обращения средств бюджета и внебюджетных средств в банках и других кредитных учреждениях;
13. контроль за формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионов;
14. пресечение незаконных решений по предоставлению налоговых и таможенных льгот, государственных дотаций, субвенций и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам;
15. выявление финансовых злоупотреблений в сфере бюджетных и  межбюджетных отношений;
16. проведение профилактической информационной работы с целью повышения бюджетной дисциплины.

       Основная  функция государственного финансового  контроля заложена в его предназначении как контрольно-ревизионная функция, основу которой составляют выявление  нарушений в исполнении законов  в части использования финансовых ресурсов и собственности государства, анализ причин выявленных нарушений, разработка предложений по их устранению и последующее устранение с целью недопущения новых противоправных действий.

Общепринятыми в мировой практике функциями  государственного финансового контроля являются:

• контроль источников поступления бюджетных средств;
• контроль расходования бюджетных ресурсов;
• контроль эффективности использования государственной и муниципальной собственности, проведения ее приватизации, национализации;
• контроль за использованием государственных и муниципальных внебюджетных фондов;
• контроль за обращением средств бюджета, государственных и муниципальных внебюджетных фондов в банках и иных кредитно-финансовых организациях;
• контроль за эффективностью предоставления и законностью использования льгот по налогообложению и полученных дотаций;
• пресечение финансовых злоупотреблений.

       Степень использования функций государственного финансового контроля закладывается  в законодательных и нормативно-правовых актах в соответствующих органах  контроля.

       1.3. Принципы, формы и методы государственного финансового контроля.

       Поскольку финансовый контроль является одной  из функций управления, то ему присущи  общие принципы управления, на которых  базируется процесс государственного управления и управления конкретным предприятием и организацией, но конечно  с преломлением содержания этих принципов  применительно к функции контроля. 
 

      В этой связи можно  выделить следующие  принципы:

      Принцип плановости – он предопределяется природой организации управления и необходимостью. В этой связи субъекты контроля проводят свою работу на основе годовых, квартальных и месячных планов проведения контрольных мероприятий.

      Принцип системности  означает, что при проведении контрольных мероприятий должны рассматриваться все стороны объекта контроля и вся система его взаимосвязей по вертикали и горизонтали структуры управления.

      Принцип непрерывности означает, что все объекты контроля (управляемая система) подлежат постоянно осуществляемому субъектами контроля (управляющей системой) предварительному оперативному и периодическому последующему контролю в сроки, установленные исходя из условий, характера и свойств их деятельности. Это обеспечивает постоянное наблюдение за ходом выполнения планов и заданий, принятие мер по корректировке деятельности по мере выявления отклонений от регламентированных значений (условий).

      Принцип законности обусловлен Конституцией Российской Федерации, предусматривающей, что государство, все его органы (в том числе и контрольные) действуют на основе законности, обеспечивают охрану интересов общества и граждан. Органы финансового контроля, их должностные лица при исполнении своих обязанностей должны соблюдать Конституцию Российской Федерации и российские законы. [13, с. 6]

      Принцип объективности предопределяет правильное, полное и объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с законами, основными положениями, инструкциями и распоряжениями руководящих органов, регулирующими проверяемую деятельность и действия должностных лиц при ее выполнении.

      Принцип независимости устанавливает недопустимость какого-либо силового, материального или морального воздействия на субъект контроля.

      Принцип гласности вытекает из сущности контроля, осуществляемого в интересах государства. Результаты контроля доводят до сведения коллектива, чья деятельность проверялась, вышестоящих органов управления, а также в необходимых случаях - до средств массовой информации. Гласность результатов контроля и принятых по ним решений мобилизует на устранение выявленных отрицательных факторов и обеспечение успешного выполнения возложенных на них обязанностей, воспитывает их в духе соблюдения действующих законов и положений.

      Принцип эффективности (действенности) контроля проявляется в своевременности и полноте выявления отклонений от заданного, их причин и виновников, а также оперативности в исправлении допущенных отрицательных результатов и обеспечении возмещения нанесенного материального ущерба.

       В теории и практике государственного финансовое контроля принято  различать следующие  его формы: предварительный, текущий и последующий.

• Предварительный финансовый контроль проводится до совершения финансовых операций и имеет важное значение для предупреждения финансовых нарушений. Он предусматривает оценку финансовой обоснованности расходов для предотвращения неэкономного и неэффективного расходования средств. Примером такого контроля является процесс  составления и утверждения бюджетов всех уровней и финансовых планов внебюджетных фондов на основе прогноза макроэномических показателей развития экономики страны. Предшествуя совершению хозяйственных и финансовых операций, предварительный контроль носит предупреждающий характер. Он важен, когда вводятся новые важные нормативные акты по регулированию финансовой деятельности экономических субъектов. Это способствует предупреждению многих ошибок в будущем.
• Текущий (оперативный) финансовый контроль производится в момент совершения денежных сделок, финансовых операций, выдачи ссуд и субсидий и т. д. Он предупреждает возможные злоупотребления при получении и расходовании средств, способствует соблюдению финансовой дисциплины и своевременности осуществления денежных расчетов. Опираясь на данные первичных документов, оперативного и бухгалтерского учета, инвентаризаций и визуального наблюдения, текущий контроль позволяет регулировать быстро изменяющиеся хозяйственные ситуации, предупреждать потери и убытки, например, в результате  неправильного начисления новых налогов. Обычно текущий контроль, как и предварительный, не носит репрессивного характера.
• Последующий финансовый контроль, проводимый путем анализа и ревизии отчетной финансовой и бухгалтерской документации, предназначен для оценки результатов финансовой деятельности экономических субъектов, эффективности осуществления предложенной финансовой стратегии, сравнения финансовых издержек с прогнозируемыми и т. д. Последующий контроль, отличающийся углубленным изучением хозяйственной и финансовой деятельности предприятия за истекший период, позволяет вскрыть недостатки предварительного и текущего контроля.

       В процессе проведения проверок на основе отчетной документации и расходных  документов рассматриваются отдельные  вопросы финансовой деятельности и  намечаются меры для устранения выявленных нарушений.

       По  методам проведения, т.е. приемам и способам осуществления финансового контроля, различают: проверки, обследования, надзор, анализ финансовой деятельности, наблюдение (мониторинг), ревизии.

1. Обследование, в отличие от проверки, охватывает более широкий спектр финансово-экономических показателей обследуемого экономического субъекта для определения его финансового состояния и возможных перспектив развития.
2. Надзор производится контролирующими органами за хозяйствующими субъектами, получившими лицензию на тот или иной вид финансовой деятельности, и предполагает соблюдение ими установленных правил и нормативов. Например, осуществляется надзор со стороны ЦБ РФ за деятельностью коммерческих банков; со стороны Департамента страхового надзора Минфина России – за страховыми фирмами. Несоблюдение нормативов, приводящие к риску банкротства и ущемлению интересов клиентов, влечет за собой отзыв лицензии.
3. Анализ финансовой деятельности как разновидность финансового контроля предполагает детальное изучение периодической или готовой финансово-бухгалтерской отчетности с целью общей оценки результатов финансовой деятельности, оценки финансового состояния и обеспеченности собственным капиталом, эффективности его использования.
4. Наблюдение (мониторинг) – постоянный контроль со стороны кредитных организаций за использование выданной ссуды и финансовым состоянием предприятия-клиента. Неэффективное использование полученной ссуды и снижение платежеспособности могут привести к ужесточению условий кредитования, требованию досрочного возврата ссуды.
5. Ревизия – наиболее глубокий и всеобъемлющий метод финансового контроля. Это полное обследование финансово-хозяйственной деятельности экономического субъекта с целью проверки ее законности, правильности, целесообразности, эффективности.

Ревизии могут быть полные и частичные; комплексные  и тематические; плановые и внеплановые; документальные и фактические. Ревизии проводятся органами управления в отношении подведомственных предприятий, а также различными государственными и негосударственными органами контроля. Результаты ревизии оформляются актом, на основании которого принимаются меры по устранению нарушений, возмещению материального ущерба и привлечению виновных к ответственности. 

       Глава 2. Система государственного финансового контроля в РФ.

Государственный финансовый контроль предназначен для  реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации. Во всех государствах в  зависимости от специфики их устройства сложились свои системы финансового  контроля. Тем не менее организация  и деятельность контрольно-ревизионных  сетей в зарубежных странах так  или иначе базируется на общих  принципах, выраженных многолетним  международным опытом. Так, например, осуществление любой крупной  программы обязательно включает в себя подсистемы контроля.