Государственный и муниципальный долг

Содержание

 Введение 

      В современном мире практически все  страны прибегают к заимствованиям, внутренним или внешним, для покрытия дефицита собственного бюджета. Долговое финансирование государственных расходов стало нормой для большинства развитых стран, тем более для стран с переходной экономикой и развивающихся. Не обошла эта тенденция и Российскую Федерацию, что ставит перед экономистами новые, необычные проблемы.

      Государственный или муниципальный долг – это обязательства, возникающие из займов принятых на себя Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местной власти, гарантии по обязательствам третьих лиц, другие обязательства.

      В условиях существования товарно-денежного обращения государство (национальный социум) активно использует и не может не использовать при управлении общественным производством для обеспечения социально-экономических потребностей населения, безопасности страны, решения иных общественных задач различные экономические регуляторы: финансы, налоги, деньги, кредит и т. д.

      Отношения, связанные с формированием государственного внутреннего и внешнего долга, его  погашением и обслуживанием, – это  динамичная, быстро развивающаяся сфера  управления финансами страны. Участие в формировании политики государственных заимствований и ее практической реализации требует от государственных служащих специальных знаний о рынке государственного и муниципального долга и глубокого понимания механизма его функционирования.

       Актуальность  темы курсовой работы не вызывает сомнений, так как государственный и муниципальный долг может служить эффективным способом финансирования развития капитальной инфраструктуры в любом государстве и способствуют развитию гибкости в финансировании ряда операций государственного и муниципального секторов.

       Целью курсовой работы по дисциплине «Государственный и муниципальный долг» является изложение и систематизация комплекса  теоретических и практических знаний в области функционирования государственного и муниципального долга.

       Исходя  из указанной цели курсовой работы, её основными задачами являются:

      а) изучение теоретических аспектов государственного и муниципального долга;

      б) рассмотрение федеральных законов, законодательных актов, регламентирующих государственный и муниципальный долг;

       в) рассмотрение практических показателей государственного и муниципального долга;

      г) рассмотрение долга в современных условиях.

       Предметом курсовой работы являются финансовые отношения, касающиеся возникновения, обслуживания и погашения долговых обязательств на всех уровнях государственного и муниципального управления (федерация, субъект федерации, муниципальное образование).

            В первой главе данной курсовой работы изложены теоретические основы предмета. Вторая глава посвящена рассмотрению структуры, динамики и социально – экономического положения государственного долга в современных условиях. Третья глава курсовой работы предусматривает прогноз управления государственным долгом в последующих периодах.

                   Информационной базой для написания данной курсовой работы послужили нормативные документы (Бюджетный кодекс РФ, Федеральные законы) и справочно-правовые программы Консультант Плюс, Гарант, а также методическая литература, включающая в себя экономические учебники и научно практические журналы. 

      1. Теоретические аспекты государственного и муниципального долга 

          1.1. Понятие об управлении государственным и муниципальным долгом, его задачи в реализации социально-экономической политики 

       Государственный долг, как и финансы, может являться инструментом и объектом управления. В качестве инструмента управления государственный долг обеспечивает возможность органам власти оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы.

       Одновременно  государственный долг выступает  в качестве объекта управления. Субъектом  в этом случае выступает государство. При этом государство определяет все необходимые правила формирования и обслуживания государственного долга:

       - соотношение между различными  видами долговой деятельности (государственные  заимствования, кредиты, гарантии);

       -  структуру видов долговой деятельности  по срокам и доходности;

       - механизм построения конкретных государственных займов, кредитов и гарантий;

       - порядок выпуска и обращения  государственных займов;

       - порядок предоставления и возврата  государственных кредитов;

       - порядок предоставления государственных  гарантий и выполнения финансовых  обязательств по ним;

       - другие необходимые практические  аспекты функционирования государственного  долга.

       В этой связи принято говорить об управлении государственным долгом. Под управлением  государственным долгом понимается совокупность мер по регулированию  объема и структуры долга, определению условий и осуществлению новых заимствований, изменению условий уже выпущенных займов, погашению и обслуживанию долга, регулированию рынка государственных заимствований, определению условий и предоставлению государственных кредитов и государственных гарантий и контроля за их целевым использованием.

       Бюджетный кодекс РФ не дает законодательного толкования понятия «управление долгом». Статья 101 лишь определяет органы власти, полномочные  осуществлять такую деятельность. Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации. Управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Управление муниципальным долгом осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления. В статьях 102 – 114 более подробно изложены вопросы, касающиеся управления и обслуживания государственного и муниципального долга РФ, как то:

       - ответственность по долговым обязательствам (ст. 102);

       - право государственных внешних заимствований (ст. 103, 104);

       - реструктуризация долга (ст. 105);

       - предельные объемы государственного и муниципального долга и предельные объемы государственных и муниципальных заимствований (ст. 106, 107);

       - создание и изменение программ внешних и внутренних заимствований РФ (ст. 108–110);

       - предельные объемы расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга (ст. 111–113);

       - эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг (ст. 114).

       В процессе управления государственным  долгом решаются следующие задачи:

       - удержание величины внутреннего и внешнего государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны, выполнение органами власти взятых на себя долговых обязательств без значительного ущерба финансированию программ социально-экономического развития;

       - минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;

       - сохранение у российского государства репутации первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;

       - поддержание стабильности и предсказуемости рынка государственного долга;

       - достижение эффективного и целевого использования заимствованных средств, государственных кредитов и гарантированных займов;

       - обеспечение своевременного возврата государственных кредитов и уплаты процентов по ним;

       - диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;

       - координация действий федеральных органов, органов субъектов Федерации и местного самоуправления на рынке государственных долговых обязательств. 

       Управление  государственным долгом можно условно  разделить на стратегическое и оперативное. Перспективные вопросы развития государственного долга находятся в компетенции Федерального Собрания, Президента РФ и Правительства РФ, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ. Исполнительные органы готовят проекты федеральных и региональных законов (законодательной инициативой обладают также Федеральное Собрание и Президент РФ, законодательные органы и главы администраций субъектов РФ), Федеральное Собрание РФ и законодательные органы субъектов РФ их принимают, а Президент РФ и главы региональных администраций их отклоняют или подписывают.

       Прежде  всего, ежегодно в законе о федеральном  бюджете Федеральное Собрание и  Президент РФ устанавливают:

       - предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долгов;

       - источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая доходы от эмиссии государственных ценных бумаг;

       - предельный размер внешних заимствований;

       - предельные размеры государственных кредитов иностранным государствам и государствам – участникам СНГ;

       - направления использования, условия предоставления и предельные размеры бюджетных кредитов (ссуд) юридическим лицам и субъектам РФ;

       - верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий.

       При этом руководствуются Бюджетным  кодексом, где определено, что:

       1) предельный объем государственных внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга Российской Федерации

       2) предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации

       Кроме того, по представлению Правительства  РФ Государственная Дума утверждает программу государственных внешних заимствований и предоставляемых Россией государственных кредитов и программу предоставления гарантий Правительства РФ.

       Президент РФ и Правительство РФ разрабатывают  и утверждают социально-экономические  программы, которые напрямую могут  затрагивать различные аспекты развития государственного долга.

       Оперативное управление государственным долгом осуществляют Правительство РФ и  его специальный орган – Министерство финансов РФ, а также Центральный  банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина РФ. Эти органы определяют:

       - генеральные условия выпуска отдельных займов;

       - порядок эмиссии и обращения долговых обязательств;

       - время выпуска очередного займа и условия его функционирования;

       - организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг;

       - организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств;

       - организуют и осуществляют выдачу государственных (бюджетных) кредитов и государственных гарантий;

       - осуществляют контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом.

       Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции  решают законодательные и исполнительные органы субъектов РФ. При этом они  исходят из норм, заложенных в федеральном законодательстве.

       Обслуживание  и погашение государственного внутреннего долга осуществляет Центральный банк РФ. Банк проводит свою работу на основе специальных соглашений с Минфином РФ. Обслуживание государственного долга субъекта РФ осуществляется в соответствии с федеральным и региональным законодательством. Вопросы обслуживания внутреннего долга освещены в статье 119 Бюджетного кодекса. 

      1.3. Система государственных и муниципальных  заимствований

       Заимствования могут служить эффективным способом финансирования развития капитальной  инфраструктуры в любом государстве и способствуют развитию гибкости в финансировании ряда операций государственного и муниципального секторов.

       В федеративном государстве органы любого уровня управления не могут прибегать  к долгу (особенно внешнему), не имея четкой программы по его обслуживанию. Контроль обусловлен макроэкономическими причинами, например, дефицит бюджета может нанести ущерб политике экономической стабилизации, а необходимость обслуживать долги – привести к сокращению доходов бюджетов.

       Система государственных и муниципальных заимствовании имеет определённые лимиты, определяемые Бюджетным кодексом РФ (ст. 104 – 107):

            - предельный объём заимствований Российской Федерации утверждается в рамках закона о бюджете на текущий финансовый год и плановый период вместе с программами внешних и внутренних заимствований Российской Федерации;

• предельный объём заимствований субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований в текущем финансовом году не должен превышать суммы, направляемой в текущем финансовом году на финансирование соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств соответствующего бюджета;
• предельный объём государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать утверждённый общий годовой объём доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учёта утверждённого объёма безвозмездных поступлений;
• предельный объем муниципального долга не должен превышать утверждённый общий годовой объём доходов местного бюджета без учета утверждённого объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений;
• предельный объём государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга на очередной финансовый год и плановый период устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете.

         В Российской Федерации  действует единая система учёта и регистрации государственных и муниципальных заимствований. Выпуск ценных бумаг субъектов федерации и муниципальных образований регистрируется Минфином России. Информация о заимствованиях и других обязательствах в течение трёх дней с момента их возникновения должна быть внесена в Государственную долговую книгу.

         Ведение Государственной  долговой книги Российской Федерации  является функцией Минфина России (ст. 121 п. 1 БК РФ). Ведение Государственной долговой книги субъекта РФ (ст. 121 п. 2, 3 БК РФ), Муниципальной долговой книги осуществляется соответственно финансовым органом субъекта Российской Федерации, финансовым органом муниципального образования.

         Ответственность за достоверность переданной информации несут органы, её предоставляющие. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

        2. Государственный  и муниципальный долг в современных  условиях  

       2.1. Долговая политика на международных рынках капитала 

       Помимо  регулирования внешней и внутренней задолженности государства перед другими лицами важным элементом долговой политики является управление так называемыми внешними активами (внешними долговыми требованиями) – государственными кредитами, предоставленными иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям.

       Период 2010-2011  гг. отличался постепенным  восстановлением мировой экономики  после  финансово-экономического  кризиса. Наблюдался постепенный рост доверия инвесторов к эмитентам. Как следствие, имело место увеличение объема выпуска еврооблигаций, как развитыми государствами, так и странами формирующихся рынков.  При этом неопределенность ситуации в Европейском союзе и макроэкономические проблемы некоторых развитых стран способствовали повышению спроса на финансовые инструменты стран формирующихся рынков, включая Россию. В результате нам удалось успешно разместить в указанный период сразу три выпуска еврооблигаций Российской Федерации:

            – два выпуска облигаций внешних облигационных займов с погашением в 2015 и 2020 годах на общую сумму 5,5 млрд. долл. США;

             – в первые в истории основной и дополнительный выпуск еврооблигаций Российской  Федерации  в  рублях   (соответственно  на   40                    и 50  млрд. руб.)  со сроком обращения 7  лет с доходностью 7,85%  годовых по основному выпуску и 7%  годовых – по дополнительному. 

       Таким образом,  в марте  2011   г. на международном рынке капитала появился новый тип государственных  ценных бумаг  –      еврооблигаций  в рублях,  доходность по которым  стала на 70 б.п. ниже доходности аналогичных по сроку ОФЗ.

         Данный выпуск стал самым крупным (эквивалент более 3  млрд.  долл. США) по объему размещением еврооблигаций суверенными государствами из числа стран формирующихся рынков,           номинированных в национальной (региональной) валюте.      Размещение суверенных еврооблигаций в рублях было направлено на решение стратегической задачи по расширению круга инвесторов, осуществляющих вложения в государственные ценные бумаги Российской Федерации,   номинированные в рублях,      укреплению роли рубля в качестве региональной резервной валюты.       Кроме того,    заимствования на внешних рынках в национальной валюте,            характерные для развитых стран, способствовали снижению средней доходности по облигациям внутренних облигационных займов Российской Федерации, ограничению валютного риска для федерального бюджета.      В целях сохранения присутствия России как суверенного заемщика на международных рынках капитала и поддержания постоянного доступа к ресурсам этих рынков в предстоящий период планируется:

            - осуществлять размещения еврооблигаций Российской Федерации в ограниченных объемах с учетом имеющегося спроса;                                            

      - формировать репрезентативную кривую  доходности заимствований в различных валютах, прежде всего, в долларах США и евро;

      - ограничивать размещение на международном  рынке капитала еврооблигаций  в рублях;

      -  создавать предпосылки для привлечения  долгосрочных инвесторов, диверсифицированных  по типам и географическому  признаку;

      - поддерживать постоянный диалог с широким кругом глобальных инвесторов. 

       2.2. Дефолт и способы его преодоления 

         Если экономическое  положение страны достаточно устойчиво  и программа займов имеет чёткое экономическое обоснование, государственный  долг не несёт угрозы для стабильности бюджетной системы. Однако в чрезвычайных ситуациях государство может столкнуться с дефолтом. Дефолт означает отказ правительства от своих долговых обязательств или нарушение графика выплат по ним в одностороннем порядке, без согласования с держателями этих обязательств. Целью его является снижение чрезмерной нагрузки по обслуживанию и погашению долга, ложащейся на государственный бюджет. Это явление схоже с банкротством фирм, но отличается от него отсутствием формализованных правил и процедур наложения взыскании, в том числе через судебную систему. Дефолт имеет множество отрицательных последствий, в первую очередь социальных и политических. Рейтинг страны как заёмщика резко падает, подрывается доверие к политике правительства как внутри страны, так и за рубежом. Серьёзно ухудшается инвестиционный климат. Отказ правительства от обязательств, размещённых за рубежом, может привести к международной изоляции страны. Эти и другие негативные последствия проявляются в течение длительного времени, поэтому дефолт может рассматриваться лишь как крайний вариант решения проблемы задолженности. Наиболее крупным был объявлен дефолт в 1990 г. в Бразилии – его сумма составила 62 млрд. дол.

        Чтобы предотвратить  дефолт, правительство может использовать более мягкий вариант решения проблемы задолженности – реструктуризацию долга (изменение режима обслуживания и погашения долговых обязательств на основе соглашений, которые государство заключает с их держателями). На практике могут применяться различные схемы реструктуризации, наиболее распространённая из которых схема «долг-долг». Она заключается в том, что государство обменивает один вид долговых обязательств на другой, для которого установлены иные условия обслуживания и сроки погашения. Примером может служить обмен краткосрочных обязательств на средне или долгосрочные, который сопровождается рядом условий в пользу инвесторов. Это позволяет отсрочить выплату основной суммы долга и снизить текущую долговую нагрузку на бюджет.

       В некоторых случаях может использоваться такая мера, как списание долга. В  отличие от дефолта оно производится по соглашению с держателями долговых обязательств и поэтому может  сопровождаться рядом экономических  и политических условий в их пользу. 

       2.3. Переход к активному управлению государственным долгом 

             Эффективное решение  задачи по минимизации постоянно  растущих расходов,   направляемых на погашение и обслуживание государственного долга,  а также расходов по управлению присущими суверенным долговым обязательствам рисками диктует необходимость перехода к практике применения так называемых активных операций с государственным долгом.

             Их главное содержание состоит в целенаправленном воздействии на структуру задолженности  (по срокам, используемым валютам и инструментам, процентным ставкам и т.п.).

             Опыт ряда зарубежных стран показывает, что в данном контексте ключевое  значение  имеет  создание  подконтрольного  государству специализированного рыночного института, обладающего необходимым набором полномочий и кадровым потенциалом. Применительно к нашей стране речь идет об ОАО «Российское финансовое агентство»   (РФА),  политическое решение, о создании которого было принято еще в 2008 г. Данному институту отводится,    с одной стороны,         роль  «фронт-офиса», отвечающего за взаимодействие с инвесторами и другими участниками финансовых рынков. Его деятельность будет призвана формировать и поддерживать адекватное восприятие инвестиционным сообществом кредитного риска России. С другой стороны,   в перспективе к РФА перейдут функции основного консультанта Минфина России по вопросам оптимизации структуры и снижению расходов по погашению и обслуживанию государственного долга, минимизации процентных и валютных рисков федерального бюджета. Планируется, что РФА будет осуществлять от имени Российской Федерации внутренние и внешние государственные заимствования,  то есть размещать государственные ценные бумаги, а также проводить операции с данными ценными бумагами на вторичном рынке с целью оптимизации структуры государственного долгового портфеля. По мере создания необходимых предпосылок и условий, РФА будет инвестировать часть средств российских суверенных фондов.