Государственный контроль и надзор в сфере предоставления государственных услуг

Введение.

Глава 1. Понятие, классификация и принципы государственных услуг.

§ 1.1. Понятие и функции государственной услуги.

§ 1.2. Классификация государственных услуг.

§ 1.3. Принципы государственных услуг.

Глава 2. Административно-правовое регулирование деятельности государственных органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений по предоставлению государственных услуг.

§ 2.1. Субъекты предоставления государственных услуг.

§ 2.2. Оказание государственных услуг как функция федеральных агентств.

§ 2.3. Предоставление государственных услуг в субъектах Российской

Федерации.

Глава 3. Государственный контроль и надзор в сфере предоставления государственных услуг.

Введение

Актуальность диссертационного исследования. Проводимая в настоящее время в Российской Федерации административная реформа настоятельно требует изменить характерную для нашей страны и существующую еще с советских времен систему отношений между государственными органами исполнительной власти, подведомственными им учреждениями и гражданином, при которой последний выступает в роли просителя даже в случае удовлетворения его бесспорных прав и законных интересов. Одним из важнейших направлений процесса реформирования государственного управления является формирование и развитие системы государственных услуг. Результатом реализации данного направления должно стать создание такого правового поля и реального его воплощения в административно-правовую практику, при котором потребители государственных услуг будут обладать широкими правами и полномочиями и не являться пассивными субъектами, которыми манипулируют государственные служащие.

Определенные шаги для достижения вышеназванной цели делаются. Разрабатываются и принимаются административные регламенты предоставления государственных услуг, должностные регламенты государственных служащих, внедряются в работу государственных органов исполнительной власти электронные административные регламенты предоставления государственных услуг. Но пока еще рано говорить о реализации всех программно-целевых установок административной реформы в данной сфере. Бюджеты всех уровней ежегодно направляют существенную часть полученных ими доходов на содержание различных органов, оказывающих государственные услуги гражданам. Население, в свою очередь, активно пользуется предоставляемыми услугами, оставаясь в большей или меньшей степени удовлетворенным их качеством. Логично предположить, что объем средств, которые государство тратит на предоставление услуг населению, напрямую влияет на степень удовлетворенности граждан качеством данных услуг. Также очевидно, что любую предоставляемую услугу ее получатель оценивает одновременно по нескольким критериям. Таким образом, для того, чтобы определить, насколько предоставляемая государственная услуга удовлетворяет ее потребителей и какой объем средств целесообразно тратить на улучшение качества данной услуги, необходимо разработать некую систему оценки качества, которая позволила бы не только оценить качество услуги по определенным параметрам или стандартам, но и способствовала бы наиболее эффективному распределению средств бюджета. В нормативно-правовых актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации государственные услуги выделены в самостоятельную управленческую категорию, и функция их предоставления закреплена в качестве важнейшей за государственными органами исполнительной власти и подведомственными им учреждениями. Вместе с тем термин «государственная услуга» не получил толкования ни в правовых источниках, ни в научных исследованиях по административному праву, что порождает различное понимание указанной категории учеными и юристами-практиками.

Актуальность темы исследования определяется также и тем, что значительная часть граждан России дает отрицательную оценку качеству государственных услуг. По данным независимых опросов, качество государственных услуг и формы их предоставления удовлетворяют не более 14 процентов населения. На наш взгляд, в целях оптимизации механизма предоставления государственных услуг политика государства должна быть продуманной и построена на соответствующем современным реалиям комплексном анализе административно-правового регулирования государственных услуг.

Степень разработанности темы исследования. На современном этапе развития отечественной юридической науки отсутствуют комплексные научные исследования в сфере административно-правового регулирования государственных услуг.

Вместе с тем необходимо отметить, что общетеоретические вопросы услуг в целом как правовой и экономической категории достаточно подробно исследованы такими видными отечественными учеными-юристами и учеными-экономистами, как Э.М. Агабабьян, В.Т. Баринов, Н.А. Баринов, Б.А. Дубовиков, П.М. Емец, Г.К. Закарая, А.Ю. Кабалкин, II.Б. Кобелев, В.Е. Козак, В.Е. Комаров, Н.М. Конин, В.П. Корчагин, А.И. Кочерга, С. Круль, Э. Липиньский, В.М. Манохин, В.А. Медведев, Э.Ф. Миженская, В.И. Новоселов, JI.H. Овсянников, С.Н. Подольский, Т.Д. Полякова, Д.И. Правдин, Ф.Ф. Ревякин, М.Г. Розе, М.Б. Россинский, J1.C. Сбытова, М.В. Солодков, В.Д. Улановская, В. Ястржембовский.

Отдельные аспекты в рамках дискуссии по вопросу толкования термина «государственная услуга» рассматривались в работах Ю.М. Акаткина, JI.M. Кликич, В.Н. Лексина, И.В. Лексина, М.И. Лепихова, А.В. Нестерова, П.И. Селезнева, Э.В. Талапиной, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, А.Е. Шаститко.

Некоторые проблемы административно-правового регулирования государственных услуг были освещены в исследованиях В.Г. Вишнякова, Е.Н. Жуковой, Н.А. Игнатюк, С.Е. Нарышкина, А.Ф. Ноздрачева, О.В. Панковой, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, А.В. Шарова, А.В. Яцкина.

Теоретической основой диссертации послужили труды по административному праву таких видных ученых, как В.Б. Аверьянова, Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, Г.А. Дорохова, Н.И. Еропкина, А.А. Кармолицкого, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлова, И.Н. Кузнецова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, А.В. Оболонского, М.И. Пискотина, Б.В. Российского, Ю.Н. Старилова, Н.Ю. Хаманевой.

Ряд выводов исследования сформулирован на основе трудов отечественных правоведов и экономистов: Л.И. Абалкина, С.Ф. Анисимова, Л.Е. Басовского, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, В.П. Грибанова, В.Л. Кулапова, Е.Н. Лобачевой, А.В. Малько, Ю.А. Палкина, Ю.Н. Пахомова, Б.А. Райзберга, В.Г. Слагоды, В.В. Субочева, З.М. Чешки.

Объект исследования - система предоставления государственных услуг в Российской Федерации.

Предмет исследования - административно-правовые нормы, закрепляющие механизм предоставления государственных услуг в Российской Федерации.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является системный анализ административно-правового регулирования государственных услуг.

Указанная цель достигается при решении следующих задач:

- определить понятие и  функции государственной услуги;

- разработать классификацию  государственных услуг;

- рассмотреть принципы  государственных услуг;

- выявить субъектов оказания  государственных услуг;

- исследовать деятельность  федеральных агентств по оказанию  государственных услуг;

- проанализировать предоставление  государственных услуг в субъектах  Российской Федерации;

- рассмотреть понятие  и виды государственного контроля  и надзора как организационно-правовых  способов обеспечения предоставления  государственных услуг;

- исследовать административную  и другие виды правовой ответственности  как заключительную стадию контрольно-надзорной  деятельности государства в сфере  предоставления государственных  услуг.

Методологическая основа исследования. Для достижения цели исследования и решения поставленных задач были использованы общенаучные методы познания: индукции и дедукции, метод анализа и синтеза, абстрагирования, системно-структурный подход, исторический и логический методы; специальный метод - статистический и частно-научные методы: метод толкования норм права, догматико-юридический, метод сравнительного правоведения.

Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования. В качестве эмпирического материала в работе использовались статистические данные, результаты социологических исследований, материалы научно-практических конференций и печати.

Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция РФ, федеральные законы, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, приказы, распоряжения, письма и регламенты федеральных органов исполнительной власти, а также государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленные на обеспечение прав и свобод граждан и организаций в сфере предоставления государственных услуг, а также эффективное функционирование государственных органов исполнительной власти, подведомственных им учреждений в данной сфере.

Научная новизна диссертации определяется сформулированными выше целью и задачами, способами их решения. Автором впервые проведено комплексное исследование юридической природы государственных услуг. Предпринята попытка систематизировать государственные услуги, разработать основные принципы предоставления государственных услуг, определить состав субъектов, предоставляющих государственные услуги, исследовать содержание и функционирование способов государственного контроля и надзора в сфере предоставления государственных услуг.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:

1. Уточняется понятийный  аппарат административно-правовой  науки, в частности, дается авторское  определение понятия государственной  услуги. Государственная услуга представляет собой нормативно-закрепленную, правомерную, индивидуализированную деятельность, т.е. ряд целесообразных, совершаемых в определенной последовательности действий государственных органов, подведомственных им учреждений по запросу граждан или организаций, или в порядке исполнения полномочий, возложенных на конкретные органы государственной власти, подведомственные им учреждения, имеющую полезный эффект, направленный на реализацию и обеспечение прав и законных интересов граждан (организаций) или исполнение возложенных на них обязанностей.

2. Автором предложена  развернутая научная классификация  государственных услуг.

3. Диссертантом разработаны  принципы государственных услуг, реализация которых имеет стратегическое  значение для улучшения положения  в сфере предоставления государственных  услуг.

4. Обосновывается необходимость  разработки и нормативного закрепления  единых критериев определения  цен на государственные услуги, позволяющих определить, из каких  именно затрат формируется стоимость (временные затраты, необходимость  получения содействия других  государственных органов, характер  и сложность деятельности и  т.д.) и установить соразмерность  цены качеству соответствующей  государственной услуги.

5. Доказывается необходимость четкого формулирования целей и задач деятельности федеральных агентств в положениях о них, что, в свою очередь, позволит дать объективную оценку деятельности рассматриваемых федеральных органов исполнительной власти, правильно рассчитать и распределить имеющиеся ресурсы, спланировать деятельность, сконцентрировать усилия на эффективном предоставлении закрепленных за федеральными агентствами государственных услуг.

6. Указывается на необходимость разработки соглашений между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и государственными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, определяющих основные направления и формы их взаимодействия, а также регламентов межведомственного взаимодействия, а именно регламентов, регулирующих процесс предоставления государственных услуг, протекающий при взаимодействии территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Обосновывается необходимость учитывать мнение субъектов Российской Федерации при создании на их территории территориальных органов федеральных агентств.

7. В основу государственного контроля и надзора в сфере предоставления государственных услуг должен быть положен стандарт государственной услуги. Стандарт государственной услуги - это обязательные для исполнения правила, установленные в интересах получателя, содержащие совокупность характеристик государственной услуги, определяющих ее способность при фиксированных затратах труда и средств удовлетворять установленные или предполагаемые потребности граждан (организаций) в отношении процесса и результата обслуживания. Диссертант обосновывает необходимость разработки и принятия федерального закона о стандартах государственных услуг.

8. Предлагается разработать и закрепить в правовых актах методики анализа и подсчета всех составляющих показателя эффективности соответствующей деятельности по оказанию государственных услуг. Диссертант критически оценивает снижение эффективности коллективного труда как основание привлечения к административной ответственности государственных служащих, оказывающих государственные услуги. Автор полагает, что формула, по которой рассчитывается абсолютный показатель деятельности конкретного государственного служащего, который, в свою очередь, ложится в основу расчета эффективности коллективного труда: Эт = Рт - Зт, где: Эт -экономический эффект за расчетный период; Рт - стоимостная оценка результатов реализации решения за расчетный период; Зт - стоимостная оценка затрат на реализацию решения за расчетный период отражает только конечный результат деятельности по оказанию государственной услуги, а сам процесс удовлетворения потребностей граждан (организаций), являющийся составным элементом качества государственной услуги, остается не учтенным.

9. В целях повышения эффективности предоставления государственных услуг диссертантом разработаны две статьи, которыми предлагается дополнить Главу 5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: статья 5.39 со зн. 1: «Ненадлежащее обеспечение доступа к получению информации о деятельности государственных органов исполнительной власти»; статья 5.56 «Нарушение порядка приема и (или) рассмотрения обращений».

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно является первым комплексным научным исследованием в сфере административно-правового регулирования государственных услуг.

Основные теоретические положения и основанные на них выводы доведены до уровня практических рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере предоставления государственных услуг.

Сделанные в ходе работы выводы по развитию системы государственных услуг обеспечат принятие последовательных и целесообразных решений по проведению административной реформы в данной сфере и дальнейшее совершенствование деятельности государственных органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений по предоставлению государственных услуг.

Диссертация выполнена на кафедре административного и муниципального права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Структура диссертации обусловлена целью и задачами, уровнем научной разработки исследуемой проблемы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.

1. Государственные  услуги: понятие, классификация, право

Системное понимание качества отражает определение, данное в Большой советской энциклопедии: "Качество – это существенная определенность предмета или процесса, выступающая в его свойствах и характеризующая то, что данный предмет или процесс является в данных условиях, в связи и взаимодействии с другими данными предметами и процессами". Приведенное определение показывает, что качество – это сущность вещи, основа всех ее свойств, а "совокупность свойств" проявляется при отношениях данной вещи с другими вещами.

В настоящее время в Российской Федерации действуют целый ряд государственных и международных стандартов, регламентирующих понятие качества. Сравнительный анализ терминологии, установленный в перечисленных стандартах показывает, что как по методическим подходам к качеству, так и в толковании основных понятий имеются определенные расхождения. В таблице 1 приведены основные определения качества.

Интегральное понимание качества, ориентирующее на синтетический, целостный охват всех его аспектов, стало возможным с развитием рыночных отношений. Сегодня, когда речь идет о качестве, имеется в виду общая потребительская оценка свойств товаров или услуг, включает все факторы, которые влияют на выбор поставщика товаров или услуг потребителем, и, следовательно, предполагает расширенную трактовку понятия "качество".

Всемирно признанный специалист в области качества Э. Деминг пишет: "Потребитель – самое важное звено производственной линии. Качество должно быть направлено на удовлетворение его потребностей – настоящих и будущих".

Государственные (муниципальные) услуги – это услуги, которые предоставляются физическим лицам и организациям по их запросу федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации или местными администрациями в рамках их компетенции.

 Требование - потребность или ожидание, которое установлено, обычно предполагается или является обязательным. Требования могут выдвигаться различными заинтересованными сторонами.

Государственные (муниципальные) услуги – это услуги, которые предоставляются физическим лицам и организациям по их запросу федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации или местными администрациями в рамках их компетенции.

Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.

Согласно этому закону, государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, – деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

Административный регламент – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг – российская организация независимо от организационно-правовой формы, уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна".

Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме – предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями.

Портал государственных и муниципальных услуг – государственная информационная система, обеспечивающая предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенным для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг.

Наряду с термином "государственные услуги" нередко можно встретить и другой – "публичные услуги", причем зачастую оба эти термина употребляются в одном и том же контексте, применительно к одним и тем же ситуациям. В результате и без того не вполне ясное в силу новизны понятие государственных услуг еще более теряет свои контуры, сливаясь с услугами публичными. В определенной степени в этом повинны и переводы иностранных материалов по указанной проблематике, когда "public service" переводится и как "публичные", и как "государственные" услуги. Если к этому ряду добавить "социальные" услуги, также входящие в нашу жизнь, то возникает ситуация, когда трудно разграничить государственные, публичные и социальные услуги.

Представляется, что было бы неверным смешивать эти понятия, поскольку они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и противопоставлять их также было бы ошибочным. Одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной. Государственная услуга, в первую очередь, характеризует субъект, оказывающий услугу: это всегда государственные органы. Органы местного самоуправления могут оказывать аналогичные государственным услуги, но, строго говоря, такие услуги не могут рассматриваться как государственные, исходя из конституционного статуса органов местного самоуправления.

Основными принципами предоставления государственных и муниципальных услуг являются:

1) правомерность предоставления  государственных и муниципальных  услуг органами, предоставляющими  государственные услуги, и органами, предоставляющими муниципальные  услуги, а также предоставления  услуг, которые являются необходимыми  и обязательными для предоставления  государственных и муниципальных  услуг и предоставляются организациями, указанными в части 2 статьи 1 N 210-ФЗ "Об организации предоставления  государственных и муниципальных  услуг";

2) заявительный порядок  обращения за предоставлением  государственных и муниципальных  услуг;

3) правомерность взимания  с заявителей государственной  пошлины за предоставление государственных  и муниципальных услуг, платы  за предоставление государственных  и муниципальных услуг, платы  за предоставление услуг, которые  являются необходимыми и обязательными  для предоставления государственных  и муниципальных услуг;

4) открытость деятельности  органов, предоставляющих государственные  услуги, и органов, предоставляющих  муниципальные услуги, а также  организаций, участвующих в предоставлении  государственных и муниципальных  услуг;

5) доступность обращения  за предоставлением государственных  и муниципальных услуг и предоставления  государственных и муниципальных  услуг, в том числе для лиц  с ограниченными возможностями  здоровья;

6) возможность получения  государственных и муниципальных  услуг в электронной форме, если  это не запрещено законом, а  также в иных формах, предусмотренных  законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя.

При получении государственных и муниципальных услуг заявители имеют право на:

1) получение государственной  или муниципальной услуги своевременно  и в соответствии со стандартом  предоставления государственной  или муниципальной услуги;

2) получение полной, актуальной  и достоверной информации о  порядке предоставления государственных  и муниципальных услуг, в том  числе в электронной форме;

3) получение государственных  и муниципальных услуг в электронной  форме, если это не запрещено  законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством  Российской Федерации, по выбору  заявителя;

4) досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб (претензий) в  процессе получения государственных  и муниципальных услуг;

5) получение государственных  и муниципальных услуг в многофункциональном  центре в соответствии с соглашениями, заключенными между многофункциональным  центром и органами, предоставляющими  государственные услуги, и соглашениями, заключенными между многофункциональным  центром и органами, предоставляющими  муниципальные услуги, с момента  вступления в силу соответствующего  соглашения о взаимодействии.

Обязанности органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций:

1. Органы, предоставляющие  государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные  услуги, обязаны:

1) предоставлять государственные  или муниципальные услуги в  соответствии с административными  регламентами;

2) обеспечивать возможность  получения заявителем государственной  или муниципальной услуги в  электронной форме, если это не  запрещено законом, а также в  иных формах, предусмотренных законодательством  Российской Федерации, по выбору  заявителя;

3) предоставлять в иные  органы, предоставляющие государственные  услуги, органы, предоставляющие муниципальные  услуги, в подведомственные государственным  органам или органам местного  самоуправления организации, участвующие в предоставлении предусмотренных законом государственных и муниципальных услуг, по межведомственным запросам таких органов и организаций документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг;

4) исполнять иные обязанности  в соответствии с требованиями  административных регламентов и  иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие  в связи с предоставлением  государственных и муниципальных  услуг.

2. Подведомственные государственным  органам или органам местного  самоуправления организации, участвующие  в предоставлении государственных  и муниципальных услуг, обязаны:

1) предоставлять в органы, предоставляющие государственные  услуги, и органы, предоставляющие  муниципальные услуги, по межведомственным  запросам таких органов документы  и информацию, необходимые для  предоставления государственных  и муниципальных услуг, а также  получать от органов, предоставляющих  государственные услуги, органов, предоставляющих  муниципальные услуги, иных государственных  органов, органов местного самоуправления  такие документы и информацию;

2) исполнять иные обязанности  в соответствии с требованиями N 210-ФЗ "Об организации предоставления  государственных и муниципальных  услуг" и иных нормативных правовых  актов, регулирующих отношения, возникающие  в связи с предоставлением  государственных услуг.

Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие:

1) общие положения;

2) стандарт предоставления  государственной услуги;

3) состав, последовательность  и сроки выполнения административных  процедур, требования к порядку  их выполнения, в том числе  особенности выполнения административных  процедур в электронной форме;

4) формы контроля за исполнением административного регламента;

5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений  и действий (бездействия) органа, предоставляющего  государственную услугу, органа, предоставляющего  муниципальную услугу, а также  должностных лиц, государственных  или муниципальных служащих.

Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает: