Государственный контроль над местным самоуправлением

ВВЕДЕНИЕ

Данная работа посвящена изучению темы «Государственный контроль над местным самоуправлением».

Актуальность  темы  исследования  определяется   огромной   ролью местного самоуправления в государственной, политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического правового государства. Реализация принципов самоуправления в механизме государства эффективна тогда, когда опирается на объективно назревшие экономические, политические и социальные предпосылки и условия, выражает требования общественного прогресса. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым, активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Одним из важнейших направлений развития современной российской государственности остается оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при соблюдении и поддержании баланса государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.

Целью работы является изучение процесса такого явления как государственный контроль над МСУ, его формы и виды. В соответствие с поставленной целью перед работой были поставлены следующие задачи:

• дать общую характеристику органов местного самоуправления в Российской Федерации на настоящий момент,
• определить принципы, форма и функции местных органов самоуправления;
• освятит вопросы, находящиеся в компетенции органов местного самоуправления,
• выделить виды ответственности, которые несут МСУ, и формы контроля и надзора за их деятельностью,
• произвести оценку современного контроля в системе местного самоуправления,
• рассмотреть перечисленные выше вопросы на примере Курской области.

Объектом исследования данной курсовой работы является осуществление государственного контроля за деятельность органов МСУ. Предметом исследования курсовой работы выступает освященного приведенного выше вопроса на примере выше Курской области.

Основные методы исследования, примененные в курсовой работе: метод обобщения теоретического материала, метод анализа данных, метод дедукции и метод индукции.

Данная работа состоит из трех глав, введения, заключения и списка использованной литературы. Информационной базой для написания работы послужили федеральные законы, акты и поправки к ним различного уровня, а также научная, учебная, специальная и периодическая литература по данной дисциплине.

Глава 1. Характеристика системы органов местного самоуправления и саморегулирования.

1.1. Органы местного самоуправления  в системе управления Российской  Федерации.

В современном мире самоуправление остается важным институтом демократии. Едва выделившись из муниципальных сообществ, органы местного самоуправления становятся необходимым инструментом политической борьбы и политического воспитания граждан, особенно в государствах и обществах, находящихся в процессе демократического становления.

Цель создания местного самоуправления - уход от централизации власти в государстве. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то убивается всякое творчество на местах и в конце концов власть сводиться к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного не подчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления.[2]

Одним из инструментов, позволяющих населению Российской Федерации осуществлять конституционное право на местное самоуправление, являются органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Эти органы осуществляют два типа функций, объективно присущих каждому муниципальному образованию: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении и разработке в итоге проекта развития муниципального образования, а также в принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов.

Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления, направленной на осуществление проекта.

Этим двум функциям и соответствуют два типа органов – представительные и исполнительные. Речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Возможны совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, «сужение» органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (сход) и другие модификации систем органов местного самоуправления.

Статья 131 Конституции Российской Федерации, а также пункт 6 статьи 14 Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ [2] устанавливают, что «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». На практике при формировании структуры органов местного самоуправления специфика муниципального образования не всегда учитывается, что снижает жизнеспособность местного самоуправления.

  Местное самоуправление в Курской области осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом (Основным Законом) Курской области, законами Курской области, уставами муниципальных образований. [5]

Законы Курской области, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и Федеральному закону, настоящему Закону, а также ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

              Реформа местного самоуправления, сущность которой заключается  в более точном разграничении  полномочий между государственной  властью и местным самоуправлением  и наделении органов местного  самоуправления большими правами, продвигается вперёд.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Законом с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Органы местного самоуправления муниципального образования обладают: [8]

1) полномочиями по решению  вопросов, отнесенных к предмету  ведения местного самоуправления  Федеральным законом и настоящим  Законом;

2) отдельными государственными  полномочиями, которыми они наделены  федеральными законами и законами  Курской области;

3) отдельными государственными  полномочиями, которые переданы  им органами государственной  власти на основании договора;

4) полномочиями, переданными  органами местного самоуправления  других муниципальных образований  на договорной основе;

5) полномочиями, переданными  членами местного сообщества, иными  гражданами, а также организациями.

Четко выраженный  в конституционной норме принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение  не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке. Разумеется, это не исключает необходимости координации действий с государственными органами, чтобы обеспечить поддержку ими планов, программ или конкретных мероприятий органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации подробно оговаривает компетенцию государственных органов, как федеральных, так и органов субъектов Российской Федерации. Закрепляя в пункте 1 статьи 132 компетенцию органов местного самоуправления, Конституция, однако, не дает развернутого перечня вопросов местного уровня, а лишь говорит, что «...Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения». [1]

Таким образом органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Можно сделать вывод, что определенная самостоятельность в решении вопросов местного значения, составляющая необходимый признак местного самоуправления, не может существовать вне единой государственной экономической, социальной, идеологической и другой политики. Местное самоуправление не может находиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Многие объективные тенденции, свойственные современному положению местного самоуправления в государственном механизме, свидетельствуют об общих для демократических государств принципах: децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем достичь наибольшей их эффективности.

Можно предположить, что компетенция органов местного самоуправления начинается там, где заканчивается компетенция органов государственной власти.

1.2. Принципы, формы и функции  местных органов  самоуправления.

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции РФ). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132 Конституции РФ). [1] В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, перечень которых определён статьёй 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в частности принятие и изменение уставов муниципальных образований, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, местные финансы (формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов), содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения, охрана общественного порядка, регулирование планировки и застройки территорий, организация, содержание и развитие муниципальных энерго- ,газо-, тепло- и водоснабжения и т.д. Решения органов местного самоуправления по вопросам своего ведения обязательны для исполнения на территории муниципального образования и могут быть отменены только в судебном порядке в случае несоответствия законам. Органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом или законом субъекта РФ отдельными государственными полномочиями (например, государственная регистрация актов гражданского состояния, осуществление функций органов опёки и попечительства) с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Функции местного самоуправления можно вывести из перечня вопросов местного значения: [10]

1. Обеспечение участия населения в вопросах местного значения.
2. Управление муниципальной собственностью.
3. Обеспечение развития территории.
4. Охрана общественного порядка.
5. Защита интересов и прав местного самоуправления.
6. Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и иных услугах.

Принципы местного самоуправления - основополагающие идеи, начала, лежащие в основе организации и функционирования местного самоуправления. К ним относятся:

1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения.
2. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с законами).
3. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.
4. Соответствие полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Территориальная основа местного самоуправления - городские, сельские поселения и другие территории (города, посёлки, сёла, станицы, районы, округа и т.п.), территории муниципальных образований устанавливаются с учётом исторических и иных местных традиций и могут быть изменены только с учётом мнения населения соответствующих территорий, при этом население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования, финансовой основой местного самоуправления является местный бюджет.

Правовой основой местного самоуправления являются законодательство о местном самоуправлении и уставы муниципальных образований, которые принимаются представительными органами местного самоуправления или населением непосредственно и подлежат государственной регистрации.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путём местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления (собрания (сходы) граждан, обращения граждан, народная правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, другие формы), через выборные и другие органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления наделяются компетенцией по решению вопросов местного значения. Наличие выборных органов местного самоуправления является обязательным.

Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, и принимает решения коллегиально. В отдельных (малых) поселениях полномочия представительных органов местного самоуправления может осуществлять собрание (сход) граждан. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования (выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования), должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления, а также иные органы и должностные лица местного самоуправления.

1.3. Понятие и структура компетенции органов местного самоуправления.

Местное самоуправление - один из важнейших институтов, необходимый элемент демократической организации государственной и общественной жизни любого государства, считающего себя правовым. Некоторые авторы, в связи с этим, справедливо отмечают, что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций.

В компетенции муниципальных органов интегрируются многие сложные и важные проблемы российской государственности. В ней отражается реальное соотношение центра и мест в нашем государстве, объем децентрализованных функций государственного руководства. Объем компетенции местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным правом (сложившейся традицией), инициативой органов местного самоуправления, уровнем обеспеченности компетенции необходимыми материально-финансовыми ресурсами.

Принадлежащая органам местного самоуправления компетенция реализуется посредством принятия нормативных и иных правовых актов.

Принцип передачи властных полномочий, закрепленный в Европейской Хартии о местном самоуправлении, находит все большее признание в России. Делегирование полномочий рассматривается как принцип соответствия данного уровня власти определенному уровню ответственности. [9]

Под компетенцией местного самоуправления можно понимать вопросы, которые решают органы МСУ, а именно вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. В ведении муниципальных образований находятся следующие вопросы местного значения:

1) Организация местного  самоуправления в муниципальном  образовании, ее правовое закрепление  в уставе муниципального образования.

2) Правовое регулирование  муниципальных отношений в пределах  полномочий местного самоуправления. Значительная часть норм, регулирующих муниципальные отношения, содержится в уставе муниципального образования.

3) Управление муниципальной  собственностью и местными финансами, обеспечение комплексного социально-экономического  развития муниципального образования.

4) Организация, содержание  и развитие муниципальных служб: предприятий и учреждений, связанных  с обеспечением жизнедеятельности  населения в различных сферах  местной жизни, создание условий  для удовлетворения  потребностей  населения в различного рода  услугах.

Более подробно их можно представить в идее следующего перечня:

• Содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
• Создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
• Создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
• Организация, содержание и развитие муниципальных служб: энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
• Дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• Благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
• Организация утилизации и переработки бытовых отходов;
• Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
• Организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;
• Организация и содержание муниципальной информационной службы;
• Создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
• Организация и содержание муниципальных архивов;
• Обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
• Охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
• Обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы;
• Контроль за соблюдением правовых актов муниципального образования, участие в контроле за соблюдением  законодательства на территории муниципального образования.

Глава 2. Деятельность органов местного самоуправления и саморегулирования и осуществление надзора и контроля за ней.

2.1. Ответственность органов  местного самоуправления, контроль  и надзор за их деятельностью.

Правонарушения в системе управления наносят серьезный ущерб обществу и государству, поскольку препятствуют осуществлению прав и обязанностей, справедливому распределению материальных и духовных благ. Любое государство стремится проводить политику и создавать условия для снижения уровня правонарушений, в том числе и на уровне местного самоуправления.

Рассмотрим прежде всего понятие юридической ответственности, под которой понимается правоотношение, в которое вступает государство, в лице его компетентных органов, и правонарушитель, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения за совершенное им правонарушение.

Ответственность перед населением – это ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, которая реализуется как институт отзыва данных лиц по основаниям и в порядке, установленном уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ.  [2] Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта для проведения местного референдума.

Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих – разновидность юридической ответственности, применяемая к муниципальным служащим в порядке подчиненности уполномоченными органами (должностными лицами). Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок.

За его совершение – неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей – представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор или увольнение с муниципальной службы.

Административной ответственности согласно ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях подлежит должностное лицо в случае совершения им административных правонарушений, установленных КоАП РФ и соответствующими Административными кодексами субъектов РФ, в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей. Из установленных видов административных наказаний к должностным лицам могут применяться лишь два – предупреждение и штраф.

Уголовная ответственность муниципальных служащих наступает за деяния, совершенными ими как должностными лицами, если нарушение ими служебных обязанностей является уголовно наказуемым, т.е. предусмотрено соответствующими статьями Уголовного кодекса Российской Федерации. При этом речь может идти, как о деяниях, которые могут совершать и недолжностные лица, но должностные лица за те же самые деяния подлежат более строгому уголовному наказанию, также и о составах преступлений, субъектами которых могут быть только должностные лица.

Ответственность органов местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Ответственность органов местного самоуправления по ст. 1069 ГК РФ наступает при нанесении вреда как гражданину, так и юридическому лицу. Первый может требовать за причинение ему ущерба компенсации также и морального вреда (ст. 151). Если вред причиняется не в сфере властных отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности (например, автомашина администрации района причинила увечье гражданину), ответственность наступает на общих (ст. 1064 ГК РФ) либо на специальных основаниях (ст. 1079 ГК РФ). [4]

В этом случае высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия такого органа прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.

Ст. 1069 ГК РФ предусматривает ответственность за незаконные действия (бездействие), понимая под ними деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. В результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления, они возмещают убытки физическим и юридическим лицам. «Незаконными» в гражданском праве признаются действия, нарушающие не только закон, но и иные нормативные акты любого уровня. «Бездействие» предполагает невыполнение органами местного самоуправления и их должностными лицами возложенных на них обязанностей, неосуществление тех действий, которые они в соответствии с законом или иным нормативным актом обязаны были совершить.