Государственный сектор и его роль в развитии экономики

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Изучение опыта государственного участия в экономическом развитии передовых стран мира интересно и познавательно само по себе. Но для нас существует еще и проблема использования такого опыта с учетом ошибок предшественников, его адаптации к современным рыночным условиям России.

Роль государства в экономической жизни огромна. И так было на протяжении последних пяти столетий, хотя роль эта постоянно менялась.

На сегодняшний момент острой проблемой нашего государства является его роль в экономической системе.

Во всех экономических системах государство регулирует экономику. Такое регулирование в современной рыночной экономике осуществляется в намного меньших масштабах, чем в административно-командной системе. Тем не менее, и здесь экономическая роль государства велика.

В экономике России большой упор делается на централизованное планирование. Наша экономика представляет собой преимущественно рыночную систему. Вместе с тем экономические функции государства играют в ней очень существенную роль.

Ученые - экономисты, как зарубежные, так и отечественные, давно занимаются проблемами взаимоотношений государственного и частного сектора, вопросами о роли государства и степени его влияния на частный сектор экономики. Но единой точки зрения, общей теории так и не было выработано.

Отказ государства от доведения обязательных плановых заданий предприятиям и прямого вмешательства в их деятельность сопровождался мерами по созданию многоукладной экономики - формированию частной собственности и преобразованию государственных предприятий и организаций в частные и смешанные.

Цель данной работы - сформулировать основные тенденции развития госсектора в экономике России.

Объект исследования - государственный сектор.

Предметом исследования являются социально-экономические процессы и явления, которые образуются в государственном секторе.

В соответствии с поставленной целью необходимо решение следующих задач:

1. Рассмотреть подходы к определению и структуру государственного сектора

2. Определить экономические функции государства

3. Определить специфику государственного сектора в РФ

4. Определить основные тенденции развития государственно-частного партнерства в России.

Поставленные цель и задачи предопределили следующую структуру работы. В первой главе рассматриваются основные теоретические положения государственного сектора, а также определяются экономические функции государства. Во второй главе определяется специфика государственного сектора в РФ, а также определяется основные тенденции развития государственно-частного партнерства в России.

  1. Понятие и сущность государственного сектора экономики

1.1 Понятие государственного сектора

Во многих странах наряду с частной (ведущей) собственностью существует и государственная собственность. Удельный вес государственного сектора в развитых странах ограничен. Он крайне мал в США и Японии. На европейских же государственных предприятиях производится от 10% (Германия) до 30% (Австрия) валового внутреннего продукта. На них занято от 4% (Великобритания) до 20-25% (Австрия, Греция, Франция) рабочей силы. Государственные предприятия осуществляют от 1/6 (Германия, Великобритания) до 1/3 (Франция) и даже Ѕ (Австрия) валовых капиталовложений в экономику. В США около 1/3 всей земли находится в собственности федерального правительства [1].

Следовательно, государство в современной рыночной экономике - это и предприниматель, и крупный инвестор, и организатор НИОКР, и потребитель конечной продукции. Оно непосредственно участвует в производстве, распределении, обмене и потреблении товаров и услуг.

Отметим, что в государственной собственности субъектом отношений присвоения, распоряжения и контроля выступает государство. Государственная собственность возникает двумя путями. Первый путь, когда государство строит новые предприятия за счет средств бюджета; второй - когда государство осуществляет полную или частичную национализацию, приобретая акции частных предприятий. В большинстве стран с развитой рыночной экономикой государственные предприятия подчиняются отраслевым министерствам и контролируются министерством финансов. В некоторых странах существуют специальные министерства, а в Италии они объединены в холдинговые структуры.

Характер взаимодействия государства и госпредприятий в настоящее время соответствует характеру взаимодействия его с частными предприятиями. В то же время значительная часть госпредприятий еще в течение длительного времени будет нуждаться в помощи государства, и в этой связи необходимо его вмешательство по определенным правилам в их деятельность.

Очевидно, что методы управления государственными унитарными предприятиями и корпорациями с преобладающей голосующей долей государства должны быть различными. Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить вопросам создания и функционирования холдингов и финансово-промышленных групп под контролем государства как наиболее перспективных и жизнеспособных структур, деятельность которых позволит обеспечить и поддержать устойчивый экономический рост.

В нормативных актах и экономической правоприменительной практике в настоящее время соседствуют различные толкования понятия “госсектор экономики”. В соответствии с наиболее полным определением он включает государственные унитарные предприятия (на правах хозяйственного ведения и оперативного управления), госучреждения, хозяйственные общества (открытые акционерные общества) с долей госсобственности, превышающей 50% уставного капитала, а также открытые акционерные общества с государственным участием, в которых государство наделено правом “золотой акции” [6, c. 89].

Понятия “госсектор” и “госсобственность” в нашем понимании не совпадают. С одной стороны, госсектор включает в себя не только предприятия, основанные на госсобственности, но и хозяйственные общества, где отношения между участниками регулируются обязательственными правами. Помимо отношений собственности, возникающих по поводу владения, пользования и распоряжения государственными унитарными предприятиями, в госсекторе появляются отношения по поводу участия государства в управлении акционерным капиталом, которые регулируются нормами обязательственного права, а не права собственности. С другой стороны, существуют объекты госсобственности, не относящиеся прямо к госсектору.

Текущее состояние управления госсектором свидетельствует об отсутствии какого-либо специфического механизма управления госпредприятиями.

Реальное положение унитарных предприятий ничем не отличается от положения хозяйствующих единиц частного сектора. Их отношения с государством ограничиваются перечислением налоговых платежей в бюджет (а для казенных предприятий и дополнительных платежей из прибыли). Система управления акционерными обществами с преобладающей долей государства в совокупном количестве голосующих акций не позволяет выявить значительных различий между положением государства-акционера и частных акционеров, поскольку имущественные права государства-акционера регулируются в общем порядке нормами законодательства об акционерных обществах.

Все это свидетельствует о том, что госсектор как специфический объект управления в экономике не выделен. Такой подход законодательно закреплен в Законе о Федеральном бюджете и Законе о бюджетной классификации, так как ни один из видов бюджетной классификации не позволяет определить долю бюджетных средств, направляемую централизованно на нужды госсектора.

1.2 Функции государства

Основные, наиболее важные направления деятельности государства проявляются в его функциях. В функциях государства выражается его сущность, та роль, которую государство играет в основных направлениях общественного развития и удовлетворения потребностей граждан, функции нашего государства реализуются в основных направлениях деятельности внутри страны и на международной арене.

К внутренним функциям государства относятся:

• - экономическая, которая состоит в выработке и координации стратегических направлений развития экономики страны в условиях перехода от планового хозяйства к рыночной экономике;
• - социальная, выражающаяся в совершенствовании общественных отношений, обеспечении всестороннего развития личности, ее социальной защищенности, нормальных условий жизни всех членов общества;
• - культурно-воспитательная, направленная на формирование человека нового общества, развитие демократии, науки, образования, обеспечение всестороннего развития личности, воспитание высокой сознательности;
• - охрана правопорядка, которая заключается в неуклонном проведении в жизнь гарантий законности, реальном воплощении правовых норм в поступках, делах членов общества, в охране частной собственности, прав и законных интересов граждан и организаций;
• - природоохранительная (экологическая) функция, направленная на защиту окружающей среды [10, с. 96].

К внешним функциям государства относятся:

• - оборона страны;
• - взаимовыгодное сотрудничество с зарубежными странами;
• - межгосударственное экономическое и политическое сотрудничество государств;
• - культурное и научно-техническое сотрудничество.

В настоящее время деление на внутренние и внешние функции утрачивает свое значение, так как многие внутренние функции приобретают внешний характер (например, экологическое направление деятельности государства, исследование космоса и др.) и наоборот.

Стандартные функции государства — функции органов власти, не зависящие от политического строя, государственного устройства в стране и проводимой социально-экономической политики, реализация которых осуществляется исключительно органами власти на неконкурентной основе полностью за счет бюджетного финансирования.

К ним относятся:

- Реализация государственного управления на соответствующей территории;

- Обеспечение обороноспособности государства и внешней безопасности;

- Обеспечение внутренней безопасности и правопорядка;

- Социальная защита населения;

- Поддержание макроэкономической стабильности;

- Реализация межгосударственного сотрудничества;

- Устранение последствий чрезвычайных ситуаций, природных катаклизмов.

Нестандартные функции государства — функции, содержание и состав которых определяется степенью развития рыночных отношений, приоритетами и конечными целями проводимой государством социально-экономической политики, реализация которых осуществляется в форме индивидуализированных благ.

К данным функция относятся:

- Финансовая поддержка предприятий национальной экономики;

- Развитие инфраструктуры;

- Общедоступное и профессиональное образование;

- Социальное обслуживание населения;

- Поддержка культуры и искусства, развитие здравоохранения;

- Развитие науки и инноваций.

Функции государства осуществляются его органами. Выполнение функций обеспечивается всем государственным механизмом, под которым понимается система органов и учреждений государства, подразделяемых на виды:

- органы государственной власти;

- органы государственного управления;

- суды.

Орган государства выступает составной частью государственного аппарата, он наделен определенной компетенцией, властными полномочиями, правом действовать от имени государства, опираясь в случае необходимости на содействие аппарата принуждения. Органом государства может быть должностное лицо, выступающее представителем органа государственного управления.

1.3 Методы государственного регулирования  госсектора

Методы государственного регулирования госсектора являются составной частью методов государственного вмешательства в экономику. Границы госсектора позволяют разбить совокупность методов регулирования госсектора на два блока: прямые методы государственного регулирования госсектора и косвенные [12, с. 56].

Под прямыми методами стоит понимать, такие методы, которые непосредственно влияют на объем и структуру госсектора, и обеспечены принуждающей силой государства. К ним относятся:

Законодательные методы. Нормативно-правовые акты определяющие возможность или невозможность тем или иным субъектам осуществлять хозяйственную и иные виды деятельности. Государство также организует барьеры для входа в отрасль, чтобы обеспечит возможность вести деятельность только для надежных и ответственных организаций, регламентирует порядок регистрации, ликвидации и банкротства. Антимонопольное законодательство следит за состоянием конкуренции в экономике, при её отклонении от заданных нормативов может регулировать положение монополиста на рынке, применять методы разукрупнения компании, а также влиять на ценовую политику и контролировать качество продукции монополии.

Инвестирование. Государство способно осуществлять инвестирование в те или иные сферы, тем самым стимулируя производителей на создание доступной и востребованной продукции. Тем самым удовлетворяя потребности потребителей. Благодаря госинвестициям происходит обновление материально-технической базы, реструктуризация задолженностей, изменяется объем и структура производства, сохранение ведущих специалистов. Нередко инвестирование принимает формы государственной поддержки предприятий, целью которой является реструктуризация компании, недопущение остановки предприятия, роспуска персонала.

Предоставление государством кредитов, поручительств, гарантий.

К косвенным методам регулирования госсектора относится:

Налоговое регулирование. Способствует регулированию отчислений в бюджет. Стимулирует перелив капитала в сферы с более низким налогообложением.

Стимулирование спроса. Способствует увеличению спроса при его спаде. Например, увеличение доходов физических лиц увеличивает спрос на те или иные товары и услуги, стимулирование производство которых необходимо в конкретный момент. Также как элемент стимулирование спроса выступает государственное кредитование. Государство, изменяя учетную процентную ставку и норму обязательных резервов, определяет доступность кредитов, как для предприятий, так и для населения.

Государственно-частное партнерство (ГЧП). ГЧП - способ взаимодействия государства и частных компаний для решения социально-экономических задач и достижения целей, интересных обеим сторонам. Принципы ГЧП применяются, прежде всего, по отношению к реализации инвестиционных проектов в капиталоемких отраслях национальной экономики, за развитие которых должно отвечать государство. Однако, суть ГЧП - гораздо шире, также как и многогранно само сотрудничество государства и бизнеса.

В первой главе рассмотрены основные теоретические положения возникновения и функционирования государственного сектора экономики. Обозначены основные подходы к определению понятия госсектора российскими и зарубежными учеными. Определены основные методы государственного регулирования госсектора. Стоит заметить, что эти методы приводятся в действие комплексно, поэтому сложно оценить значимость каждого. Однако на сегодняшний день все больше развиваются методы государственно-частного партнерства.

  2. Состояние государственного сектора в РФ

2.1 Специфика государственного сектора  в РФ

Как и в остальных странах мира, в России реальный сектор является основой национальной экономики, определяющей ее уровень и специализацию. В нем занято населения и производится примерно такая же часть ВВП.

Реальный сектор представлен широким набором отраслей. Однако в нем доминируют отрасли по добыче сырья и топлива и производству энергии и материалов. С одной стороны, это следствие природных ресурсов, особенно минеральных, что позволяет России активно использовать ее естественное конкурентное преимущество. С другой стороны, это результат деиндустриализации России: сохранение или небольшое сокращение сырьевых отраслей в последние два десятилетия сопровождалось, в отличие от советских времен, не ростом остальных (несырьевых) отраслей, а их сильным падением. Сырьевым отраслям удалось лучше перенести катастрофу 1990-х гг. и активнее воспользоваться подъемом начала 2000-х гг. из-за высокого спроса мирового рынка на их продукцию. Продукция остальных отраслей российского реального сектора в своей массе недостаточно конкурентоспособна (хотя есть исключения, особенно ОПК). Перед кризисом 2008-2010 гг. объемы выпуска продукции во многих отраслях реального сектора были радикально меньше дореформенных, особенно в машиностроении (производство машин и оборудования достигло только половины дореформенного уровня).

В результате реальный сектор остается расколотым на две части:

- отрасли, ориентированные на внешний рынок — экспортно- ориентированные (ТЭК и металлургия, значительная часть химии, лесопромышленного комплекса и ОПК) и обслуживающие их отрасли (трубопроводный и морской транспорт). Эта часть реального сектора невелика по числу занятых (около 5%), но приносит более половины всей прибыли в стране, обеспечивая за этот счет основную часть доходов госбюджета и очень заметную часть платежеспособного спроса на внутреннем рынке;

- отрасли, ориентированные на внутренний рынок (все остальные). Эта часть реального сектора малорентабельна из-за своей невысокой конкурентоспособности (кроме торговли и строительства, активно удовлетворяющих внутренний спрос работников первого сектора), доходы ее работников поэтому невелики, что определяет в целом невысокий внутренний платежеспособный спрос основной массы населения и предприятий в России.

Подобная ситуация типична для «голландской болезни» с ее перераспределением доходов и экономических ресурсов в пользу экспортно-ориентированных сырьевых и обслуживающих их отраслей, а также замещением местного производства импортом. Эта болезнь поражает не все страны с большими запасами сырья (его много в США, Канаде, Австралии, Норвегии), а страны с несовершенными экономическими и политическими институтами (bad governance), элита которых не способна противостоять «большим деньгам» от экспорта сырья и согласна отложить проведение модернизации и активной промышленной политики (в Нигерии и Саудовской Аравии нефтяной экспорт даже затормозил экономический рост, породив так называемое ресурсное проклятие).

Лекарством от «голландской болезни является» активная поддержка обрабатывающей промышленности, особенно наукоемкой, однако российское правительство мало занималось промышленной политикой и лишь в последние годы больше обращается к ней в рамках стратегии модернизации страны. Так, в Концепции-2020 выделены высокотехнологичные отрасли, в которых Россия обладает или претендует на обладание серьезными конкурентными преимуществами — авиационная промышленность и двигателестроение, ракетно-космическая промышленность, судостроение, атомный энергопромышленный комплекс, радиоэлектронная промышленность, информационно-коммуникационные и медицинские технологии, а также энергоэффсктивность и энергосбережение.

Реальный сектор экономики России включает:

- агропромышленный комплекс;

- машиностроительный комплекс;

- топливно-энергетический комплекс;

- оборонно-промышленный комплекс [13, с. 75].

2.2 Государственно-частное партнерство

Государственно-частное партнерство (ГЧП) для России относительно новая форма средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях. Даже в Великобритании, считающейся родоначальницей этой формы реализации инвестиционных проектов, первые шаги по формализации ГЧП были приняты в не столь уж далеком 1981 году. В нашей стране это понятие в узком смысле (если не ограничиваться понятием «концессия») впервые появилось в законодательном акте лишь в 2006 году в Санкт-Петербурге.

Традиционными сферами государственночастного партнерства во всех странах являлись объекты социальной и транспортной инфраструктуры, а движущей силой процесса была тенденция к сокращению участия государства в экономике. В основе идеи ГЧП лежит теория смешанной экономики, однако, нельзя считать, что любое взаимодействие государства и частного капитала это ГЧП. Критерием может являться выполнение бизнесом функций, которые традиционно выполняло государство. Развитие и поддержание инфраструктуры (производственной, транспортной, социальной) – наиболее типичный пример.

В мире сейчас нет единого представления о том, в какой законодательной форме должно быть оформлено государственночастное партнерство. В некоторых развитых странах – признанных лидерах по степени развития ГЧП – единого закона нет, а основные принципы его заложены в различные законодательные акты и нормы гражданского права. Примерами могут служить Франция, Англия, Уэльс, Япония, Австралия. В других государствах приняты отдельные законы о ГЧП. Такая ситуация сложилась в Германии, Бразилии, Греции, Египте, Анголе и ряде стран Восточной Европы.

Отчасти причина такого разделения в том, что в первой группе стран ГЧП развивалось естественным образом («снизу»), соответствующие правки постепенно вносились в уже действующие законы. Страны, в которых приняты отдельные законы о ГЧП, входят в группу стран с догоняющей экономикой (исключение из перечисленных – Германия), поэтому развитие государственно-частного партнерства происходило в них «сверху». Другими словами в этой группе стран ГЧП требует от государства активного участия и продвижения. Россия, как и страны СНГ, относится к группировке стран с догоняющей экономикой.

Из стран бывшего СССР законы о ГЧП приняты в Украине, Молдове, Кыргызстане. В других существуют отдельные акты, регулирующие различные формы ГЧП.

В настоящее время законодательство о ГЧП принято в 69 субъектах России, однако большая их часть является декларативными документами. Помимо региональных актов в России действуют также Федеральные законы от 21.07.05 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и от 21.07.05 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», которые также оговаривают варианты реализации проектов ГЧП. В какой-то степени регулирует ГЧП и Федеральный закон от 22.07.05 г. №116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» (поскольку предоставление бизнесу льгот на определенной территории – тоже вариант ГЧП в широком смысле).

Тем не менее эти законопроекты в совокупности описывают далеко не все возможные формы сотрудничества частного инвестора и государства, что серьезно ограничивает применение этих нормативных актов в качестве правовой основы ГЧП.

На наш взгляд, наиболее проработанным из всех региональных законов является Закон Санкт-Петербурга от 25.12.06 г. №627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». Тем не менее, если в мире выделяют семь основных видов ГЧП (табл. 1), этот закон описывает лишь три из них (выделено жирным). Преимуществами закона «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» являются гибкие формулировки и условия заключения договоров, что позволяет избежать чрезмерного регулирования всех нюансов, которые могут быть предметом переговоров сторон. Также в законе есть норма о защите частного инвестора от возможных изменений законодательства. Однако, согласно международной практике для успешного развития ГЧП в национальном масштабе необходимо законодательное оформление значительного количества других правовых норм. В частности, должны раскрываться следующие понятия:

• компания с целевой правоспособностью (компания, создаваемая специально для реализации проекта; SPV-компания);
• механизм отбора проектов;
• возможность подписания прямого соглашения между сторонами реализации проекта, в том числе финансирующими проект организациями;
• возможность использования объекта соглашения как залога, а также порядок осуществления прав залога;
• механизм общественного контроля (раскрытие информации).

Сейчас на рассмотрении в правительстве Российской Федерации находится проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства». Он учитывает имеющийся законодательный опыт, а также дополняет его необходимыми понятиями, расширяя область применения ГЧП. Принятие этого закона представляется более чем своевременным.

В России сейчас более 80 нормативно-правовых актов различного уровня и качества, регулирующих инвестиционную деятельность. Все они создавались в разное время, различными людьми, поэтому неудивительно, что в них много противоречий. Соответственно применение этого законодательства оказывается делом нелегким, что отпугивает частных инвесторов. Новый закон (при условии его качественной проработки) сможет выстроить понятную, прозрачную и непротиворечивую законодательную систему, расширить практику сотрудничества государства и бизнеса, а это скажется на российском инвестиционном климате позитивно.

Изначально планировалось, что подготовленный Минэкономразвития России законопроект будет регулировать ГЧП только на региональном и муниципальном уровнях. Федеральные проекты будут реализовываться на основе закона о концессиях – по схеме «построй-управляй-передай». Но после совершенно оправданных и разумных правок Минюста России было решено распространить действие закона и на федеральный уровень. Запрет бизнесу получать объекты федерального уровня в собственность, как нам представляется, связан не только и не столько с заботой о населении (опасения по поводу роста тарифов за пользование объектами и т.д.), сколько с боязнью перед частным капиталом. Законодатели, судя по всему, пока не готовы воспринимать бизнес как ответственного и равнозначного партнера.

В первой редакции федеральный закон о ГЧП был представлен Минэкономразвития России в июле прошлого года, во второй – в ноябре 2012 г. Третью редакцию закона 7 марта 2013 г. кабинету министров представляло непосредственно правительство Российской Федерации.

В этом варианте (в отличие от предыдущей версии законопроекта) не будет запрета передавать в частные руки объекты жилищно-коммунального хозяйства. Сейчас ГЧП в данной сфере регулируется законом о концессиях, то есть право собственности на объекты ЖКХ закрепляется за публичным партнером. Важным новшеством будущего закона должна стать отмена конкурсов на передачу земельных участков, необходимых для реализации проекта: предполагается, что будет проводиться один конкурс на весь проект ГЧП.

Интересно, что в тексте проекта закона есть пункт, исключающий из области его применения проекты ГЧП, реализуемые за счет «бюджетных ассигнований инвестиционных фондов». По-видимому, такие проекты будут реализовываться на основе закона о концессиях.

Федеральный закон «Об основах государственно-частного партнерства» предполагает принятие большого количества смежных нормативно-правовых актов. Это порядки принятия решения о реализации проекта и отбора претендентов, процедуры контроля реализации и прекращения соглашения о ГЧП. Ожидается также, что будут приняты отдельные законы по разным направлениям ГЧП. Так, уже сейчас идет подготовительная работа по закону о государственно-частном партнерстве в оборонно-промышленном комплексе (изначально эта сфера наряду с ЖКХ была исключена из области применения закона о ГЧП). В будущем возможна конкретизация условий сотрудничества власти и бизнеса в здравоохранении и социальной сфере, в жилищно-коммунальном хозяйстве и т.д. Все указанные нормативно-правовые акты позволят разработать каналы проникновения частных инвестиций в сферы государственного регулирования.

С момента вступления в силу федерального закона (предположительно 1 января 2014 г.) все региональные акты в течение 360 дней должны быть приведены в соответствие с новым законом. В полномочия субъектов федерации входит также разработка собственных законов о ГЧП и смежных нормативноправовых актов, не противоречащих данному закону, однако, судя по тексту, это не является обязанностью. После подписания закона Правительству Российской Федерации необходимо будет принять ряд постановлений, конкретизирующих процедуры проведения общественного обсуждения проектов, их подготовки, принятия решения о реализации, проведения конкурса и осуществления контроля. Так что главная задача, которую должен решить новый закон, – задать направление нормотворчеству в сфере о ГЧП.