Государственный служащий

План:

Введение

Институт государственной и  муниципальной службы (далее государственной  службы) состоит из норм административного  права. Он связан с Конституцией, с  рядом финансово-правовых правил, с  уголовным, а особенно тесно —  с трудовым правом. Вопросы компетенции, деятельности государственных служащих регулируются всеми отраслями права. Например, работники агропромышленного комплекса часто обращаются к гражданскому, земельному праву, следователи МВД — к уголовному и уголовно-процессуальному, работники органов образования — к семейному. А институт государственной службы устанавливает только правовые основы ее организации и особенности правового положения государственных служащих. При советской власти так и не был принят закон о государственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел. После провозглашения в 1990 г. государственного суверенитета РСФСР, распада в 1991 г. СССР в России была создана новая, значительно расширенная, измененная нормативная база государственной службы. Этот правовой массив состоит из Конституции, Закона об основах государственной службы и ряда других федеральных законов, а также значительного числа подзаконных актов.

Глава 1. Сущность понятия государственный  служащий 

1.1. Институт государственной службы.

Новейший правовой институт государственной  службы отличается от того, который  был до начала 90-х гг. тем, что он:

•      состоит из актов  Федерации и ее субъектов;

•   более полно регулирует организацию государственной службы, правовое положение служащих;

•      в этом институте  повышена роль закона;

•  воплотил многие идеи правового  государства (разделение государственной  власти, плюрализм в экономике  и политике и др.),

•   по-новому решил вопросы  о понятии государственной службы, государственных служащих, их защите, о классификационных разрядах государственных служащих и об ограничениях их прав, об их отношении к политическим партиям¹.

Важнейшее место в рассматриваемом  институте принадлежит Конституции  РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы. Следующим по значению актом, создавшим правовой фундамент государственной службы, является Закон об основах государственной службы. Он закрепил общие положения, регулирующие оба существующих в России уровня государственной службы: федеральной и субъектов Федерации. В XX в. это первый комплексный акт такого содержания, принятый и действующий на территории России.

Конституция и указанный выше Закон  содержат положения, относящиеся и к федеральной службе, и к службе субъектов Федерации. А вторая группа актов регламентирует только тот или другой уровень. Это: Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента от 22 декабря 1993 г.; законы о государственной службе субъектов Федерации. Третья группа источников института — федеральные акты, регулирующие правовой статус отдельных видов государственной службы. В их числе Федеральные законы: «О прокуратуре Российской Федерации»; «О статусе судей в Российской Федерации»; «О воинской обязанности и военной службе»; «О службе в таможенных органах»².

Такую же юридическую силу имеют  утвержденные Верховным Советом  Российской Федерации в 1993 г. Положение  о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции.

Многие вопросы правового статуса  работников налоговых инспекций  регулируются Указом Президента от 31 декабря 1991 г. «О государственной налоговой  службе». Еще одним примером подзаконных  актов является постановление Правительства от 16 января 1995 г. «О военизированных горноспасательных частях по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности и Дисциплинарном уставе военизированных горноспасательных частей по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности».

В четвертую группу источников института  государственной службы входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или  только определенных ее видов. Это, например, акты, регулирующие исчисление стажа, аттестации, конкурсы, ответственность служащих³.

В ст. 4 Закона об основах государственной  службы содержится такое правило: «На  государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом»⁴.

Иными словами, нормы трудового  права в отношениях органов государственной  власти, строевых подразделений со своими служащими могут использоваться лишь тогда, когда соответствующие  вопросы не регулируются административно-правовым институтом государственной службы.

В заключение следует сказать, что  сейчас популярны идеи о необходимости  принятия служебных кодексов как  федерального, так и субъектов  Федерации.

1.2. Понятие государственного служащего

В Законе об основах государственной  службы содержится такое определение: «Государственным служащим является гражданин  Российской Федерации, исполняющий  в порядке, установленном Федеральным  законом, обязанности по государственной  должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».

Значит, государственным служащим может быть только гражданин России. Исключения из этого правила устанавливаются специальными нормами.

Государственный служащий занимает государственную  должность и в установленном  порядке использует соответствующие  пр7ава, реализует должностные полномочия, выполняет государственные функции.

За свою службу служащий регулярно получает денежное вознаграждение в заранее определенном размере. Оплата труда государственных служащих производится за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, то есть во всех случаях за счет средств, собранных с налогоплательщиков.

Под государственной службой в  законе понимается профессиональная деятельность лиц, замещающих государственные должности  категорий «Б» и «В», по обеспечению  исполнения полномочий государственных  органов. Будучи разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками (информационное содержание, деятельность за вознаграждение, в «чужих» интересах и т. д.), государственная служба имеет ряд специфических признаков, определяющих ее качественное своеобразие.

Во-первых, это деятельность лиц, замещающих патронатные и административные (категории «Б» и «В») государственные должности, а также служащих строевых подразделений (вооруженных формирований).

И хотя Закон об основах государственной  службы прямо не говорит о службе в строевых частях (военных формированиях, ОМОНе, полках дорожно-патрульной службы и др.), эти служащие тоже относятся к государственным⁵. Они образуют особую категорию государственных служащих. И в ст. 2. Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» прямо сказано: «Военная служба — особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами» в войсках, военных формированиях, государственных органах⁶.

Деятельность служащих государственных  предприятий, учреждений и технических  исполнителей в государственных  органах официально не считается государственной службой. Не считает закон государственной службой и деятельность Президента, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих государственные должности категории «А»⁷.

Во-вторых, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, оборона страны, охрана правопорядка. Государственные служащие выполняют государственные функции. Необходимо отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а значит, с осуществлением исполнительной власти.

В-третьих, государственная служба содержится за счет бюджетного финансирования.

Задачи, стоящие перед государством, решают государственные служащие. В  своей работе они используют определенные технические средства, но в основном их достижения, эффективность деятельности всего аппарата, зависят от организации труда, умения, добросовестности, активности служащих⁸.

Отсюда понятно, какое огромное значение для страны имеет государственная  служба, правильное определение целей и направлений их труда, подбор кадров, распределение полномочий, стимулирование добросовестной работы и т. д. Некоторые ученые даже утверждают, что хорошая администрация для общества важнее, чем хорошая конституция. И хотя такое мнение спорно, опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд служащих, испытывает серьезные трудности. К сожалению, засилье чиновников в решении самых разнообразных дел общества, их эгоизм и корыстолюбие, низкий профессиональный уровень стали сегодня бичом России. Кризис нынешней системы государственной службы напрямую отражается во всех сферах государства — в экономике, финансовой и банковской деятельности, в решении социальных вопросов, в науке и культуре, обороне и безопасности, межнациональной политике. Россия явно подошла к тому рубежу, когда от качества государственной службы, деятельности чиновничества зависит не только судьба отдельных россиян, но и будущее всего государства.

Государственная служба — важнейший инструмент государства. Она на всем пространстве России должна быть в высшей степени организационно отлажена, законодательно обеспечена, укомплектована специалистами высшей квалификации.

Глава 2. Классификация государственных  служащих

2.1. Федеральная государственная служба и государственная служба субъектов РФ

В научной литературе значительное внимание уделяется проблеме классификации  государственных служащих. Существует два типа государственной службы:

1) федеральная, находящаяся в  ведении Российской Федерации,

2) субъектов Российской Федерации,  находящаяся в их ведении

Федеральная государственная служба по правовому положению служащих подразделяется на гражданскую и  милитаризованную.

К сожалению, о последней в Законе ничего не сказано. Но можно ли сомневаться в том, что, например, офицер милиции, таможенный инспектор, командир воинской части тоже находятся на государственной службе? Фактически названный Закон является законом об основах гражданской государственной службы и, конечно, жаль, что об этом прямо в нем не сказано⁹.

По общему правилу на гражданскую  службу принимаются лица, достигшие 18 лет, их личные права регламентируются в основном трудовым правом, они  вправе создавать профсоюзы и  быть их членами.

2.2. Общегражданская и  специальная государственная служба

Существуют два рода государственной  гражданской службы: общегражданская  и специальная. Специальными видами гражданской службы являются дипломатическая, в органах прокуратуры, налоговых  инспекциях и др. Особенность специальной  службы состоит в том, что она регулируется специальными, распространяющими свое действие только на нее нормативными актами, основана на более широком единоначалии, на более строгой дисциплине. Соответствующие служащие имеют форменную одежду, персональные звания, чины, ранги.

Родовые разновидности милитаризованной службы: военная и военизированная (не военная). Военная служба делится  на службу в Вооруженных Силах, пограничных  войсках, внутренних войсках МВД, в  других войсках, а также в вооруженных  формированиях, в органах государственной власти, в государственных учреждениях.

Существует много видов военизированной  службы:

•      в милиции;

•      в военизированных  пожарных частях (внутренняя служба);

•      в таможенных органах;

•      судебных приставов;

•      в конвойной охране;

•      в налоговой  полиции;

•      в военизированной  охране МПС;

•      в военизированных  спасательных частях и др.

Милитаризованная служба отличается от гражданской рядом особенностей.

Во-первых, профессиональной обязанностью данной категории служащих является защита жизни и здоровья людей, ценностей нашего общества.

Министерство труда России, отвечая  на запрос независимых профсоюзов России, высказывалось так: в ст. 37 Конституции  Российской Федерации закреплено право  граждан РШ на свободу труда и право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности, а в п. «г» ст. 4 Основ законодательства Российской Федерации об охране труда установлено, что каждый работник имеет право на отказ от работы без каких-либо необоснованных последствий для него в случае непосредственной опасности для его жизни и здоровья. В то же время 16 мая 1996 г. принят Указ Президента Российской Федерации № 723, устанавливающий, что военнослужащие срочной службы по призыву направляются для выполнения задач в условиях вооруженных конфликтов и для участия в боевых действиях исключительно на добровольной основе (по контракту)¹⁰.

Исходя из изложенного и учитывая, что на гражданский персонал воинских частей распространяется трудовое законодательство, по мнению Министерства труда Российской Федерации, отказ работника от командировки для обслуживания соответствующих воинских подразделений в районы вооруженного конфликта, где существует непосредственная опасность его жизни и здоровью, правомерен и командование воинских частей не вправе привлекать его к дисциплинарной ответственности.

Во-вторых, защита, охрана, даже при  условии риска для жизни и  здоровья, причем во многих случаях  — с оружием в руках.

В-третьих, как правило, на эту службу принимаются только граждане России, достигшие 18-летнего возраста (а в ряде случаев — 20-летнего), военнообязанные, физически развитые. Очевидно, что указанные требования закономерно вытекают из содержания службы, ее первой особенности.

В-четвертых, на милитаризованной службе более строгая дисциплина, регламентируемая специальными уставами, положениями.

В-пятых, у служащих имеются специальные  звания, для них организована специальная  система аттестации, для каждого  вида службы установлены единая форма  одежды, знаки различия и иные внешние  атрибуты.

В-шестых, с этими лицами в рабочее время регулярно проводятся обязательные занятия по специальной и физической подготовке. Хорошее физическое состояние — необходимое условие успешного выполнения ими профессиональных задач.

В-седьмых, личные права служащих полностью или в основном регулируются не трудовым, а административным правом (оплата по временной нетрудоспособности всегда производится в размере 100 % и т. д.)¹¹.

В-восьмых, им предоставлен ряд льгот (транспортных, пенсионных, жилищных, налоговых  и др.).

В-девятых, они привлекаются к дисциплинарной ответственности на основе специальных уставов, а военнослужащие, рядовой и начальствующий состав МВД, кроме того, в особом порядке несут административную и материальную ответственность. Существуют особые основания и привлечения к уголовной ответственности.

Таким образом, в системе федеральной  государственной службы можно выделить два класса (гражданскую и милитаризованную службу), каждый из которых состоит  из нескольких родовых общностей, в  свою очередь включающих несколько видов службы.

В зависимости от вида государственной  власти, в органах, подразделениях которой  замещаются должности, государственные  служащие делятся на работающих в:

•      представительных органах;

•      судебных органах;

•      органах исполнительной власти;

•      строевых частях;

•  иных органах (аппарате Президента, Центральной избирательной комиссии, Центральном банке России, прокуратуре, Счетной палате, аппаратах уполномоченных по правам человека и др.). В зависимости  от того, в каких организациях служат, а значит, и

что делают государственные служащие, можно различать:

1) служащих органов государственной  власти;

2) служащих строевых подразделений,

3) служащих, направленных на работу  в учреждения, предприятия, а также  служащих, приравненных по статусу к государственным служащим¹².

Глава 3. Права и обязанности  государственных служащих

3.1.  Общеслужебные  обязанности

Основной элемент каждой государственной  должности — обязанности. Это  ее ядро, смысл существования. А права  по должности лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего выполнения обязанностей.

Многочисленные обязанности государственных  служащих можно поделить на общеслужебные, профессиональные, должностные и  ограничения.

Общеслужебные обязанности связаны  с выполнением служебного долга. Служащий обязан:

а) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции  Российской Федерации, реализацию федеральных  законов и законов субъектов  Российской Федерации, в том числе  регулирующих сферу его полномочий;

б) добросовестно исполнять должностные обязанности;

в) обеспечивать соблюдение и защиту прав и интересов граждан;

г) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке  подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных¹³.

Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного  им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно  сообщить об этом своему непосредственному  руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель;

д) в пределах своих должностных  обязанностей своевременно рассматривать  обращения граждан и общественных организаций, а также предприятий, учреждений, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения;

е) соблюдать установленные в  государственном органе правила  внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;¹⁴

ж) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих  должностных обязанностей;

з) хранить государственную и  иную охраняемую законом тайну, а  также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан;

и) бережно относиться к государственной  собственности и природным ресурсам.

3.2. профессиональные, должностные  обязанности и ограничения

Другими правовыми актами, регулирующими  отдельные виды государственной  службы, на государственного служащего  могут быть возложены и иные обязанности  — профессиональные. Обязанности  подобного рода специфичны, характерны только для определенных видов государственных служащих. Именно поэтому их нельзя отнести к общеслужебным. Но и должностными они являться не могут в связи с тем, что должностные обязанности государственных служащих связаны с занимаемыми ими должностями, а поэтому разнообразны по каждой должности. Они могут различаться даже у тех, кто находится на равных должностях в одном органе.

Ограничения — тоже обязанности. Это  запреты совершать определенную деятельность, они осуществляются, как правило, путем бездействия. Главное же в них то, что они ограничивают конституционные права граждан России (право заниматься предпринимательской деятельностью, участвовать в забастовках и т. д.)¹⁵. Такие ограничения необходимы для обеспечения четкой работы государственных служащих, предотвращения злоупотреблений властью, повышения доверия к ним граждан.

В соответствии со ст. 11 Закона «Об  основах государственной службы Российской Федерации»:

государственный служащий не вправе:

1) заниматься другой оплачиваемой  деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности

2) заниматься предпринимательской  деятельностью лично или через  доверенных лиц,

3) состоять членом органа управления  коммерческой организации, если  иное не предусмотрено федеральным  законом или если в порядке,  установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией,

6) быть поверенным или представителем  по делам третьих лиц в государственном  органе, в котором он состоит  на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему,

7) использовать в неслужебных  целях средства материально-технического, финансового и информационного  обеспечения, другое государственное  имущество и служебную информацию,

8) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего,

9) получать от физических и  юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений,  отдыха, транспортных расходов и  иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию.

10) выезжать в служебные командировки  за границу за счет физических  и юридических лиц

Помимо названных выше ограничений  социально-экономических прав служащих, закон ограничивает и некоторые политические права. В соответствии с п. 2 той же статьи служащий не вправе быть депутатом законодательных органов Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления¹⁶.

Введение этого ограничения  служит гарантией соблюдения конституционного принципа разделения властей.

Кроме того, Закон называет следующие  ограничения.

1) принимать без разрешения Президента  Российской Федерации награды,  почетные и специальные звания  иностранных государств, международных  и иностранных организаций

2) принимать участие в забастовках,

3) использовать свое служебное  положение в интересах политических  партий, общественных, в том числе  религиозных, объединений для  пропаганды отношения к ним.  В государственных органах не  могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов

Особым видом ограничений является обязанность служащего не владеть, а передавать в доверительное  управление под гарантию государства  на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций, а также ежегодно представлять в органы государственной службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющиеся объектом налогообложения. Указ Президента «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе»¹⁷ рекомендует государственным служащим одновременно с собственной декларацией представлять сведения о доходах и имуществе супругов, детей и иных членов своей семьи. Все эти данные являются конфиденциальными и не подлежат разглашению, однако могут быть обнародованы в средствах массовой информации в определенном Указом порядке

Права государственного служащего  можно поделить на служебные и  личные. Служебные связаны с выполнением  должностных обязанностей, их принято называть полномочиями.

3.3. Общеслужебные, профессиональные, должностные полномочия.

Существуют общеслужебные, профессиональные, должностные полномочия.

К общеслужебным относятся полномочия, которые имеет каждый государственный  служащий. В ст 9 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» закреплены права служащего на:

1) ознакомление с документами,  определяющими его права и  обязанности по занимаемой государственной  должности государственной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей,

2) получение в установленном  порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных  обязанностей,

3) посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности,

4) принятие решений и участие  в их подготовке в соответствии  с должностными обязанностями

5) внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции

Выделение профессиональных прав государственных  служащих вызвано спецификой выполняемой  деятельности и в первую очередь  теми обязанностями, которые возложены  на государственного служащего. Так, согласно ст. 18 Закона «О милиции», уже упомянутой выше, для выполнения служебных обязанностей, установленных этой статьей, сотрудник милиции может использовать права милиции, предусмотренные этим Законом. В данном случае права милиции можно назвать профессиональными.

Огромное разнообразие должностных  прав (принимать на работу, распределять средства, штрафовать и т. д.) обусловлено  разнообразием должностей и должностных  обязанностей.

Личные права призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность служащего, заинтересовывая его в получении премий, в продвижении и т. п. В этой группе прав можно выделить те, которые связаны с карьерой служащего, с реализацией его прав на материальное обеспечение, отдых и на защиту¹⁸.

Закон о госслужбе в вышеназванной  статье называет следующие, связанные с карьерой («карьерные») права:

1) участие по своей инициативе  в конкурсе на замещение вакантной  государственной должности государственной  службы,