Губернская реформа Петра 1

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы курсовой работы. История развития российских государственных институтов - одно из наиболее активно разрабатываемых научных направлений в современной отечественной историографии. Повышенный интерес к изучению данной проблемы связан с многочисленными инициативами последних лет по реформированию системы законодательной и исполнительной власти, в том числе и в сфере управления отдельными территориями - субъектами Российской Федерации, и функционирования органов местной администрации. В последние годы наблюдается тенденция на ужесточение вертикали власти, усиление позиций федерального центра в регионах. Создание института полномочных представителей президента, реформирование Совета Федерации, наконец, вопрос о назначении губернаторов из центра позволяют делать выводы о подготовке правительства к структурным изменениям в системе местного управления.

В этой связи изучение Губернской реформы Петра I представляет значительный научный интерес, так как именно в первой четверти XVIII в. были заложены основы той системы административно - территориального деления и управления, которая, видоизменяясь по форме, но не изменила своей сущности до начала XX в., а отдельные ее элементы актуальны и в наше время. Исследование традиций в практике администрирования территорий позволяет внести существенные дополнения в изучение проблемы взаимодействия власти и общества, федерального центра и регионов, бюрократических институтов и выборных органов власти и управления на местах.

Объектом исследования явилось законодательство Петра I в области местного управления в конце XVII - начале XVIII в., то есть фактически на протяжении всего правления первого российского императора. В течение этого хронологического периода создаются значительные по объему и содержанию юридические тексты разного характера: указы 1699 г., касающиеся реформы посадского самоуправления, указ 1708 г. об учреждении губерний и др. С другой стороны, в качестве объекта исследования выступают архивные материалы делопроизводства канцелярий местных бюрократических учреждений: губернских, воеводских, комендантских, ландратских, провинциальных и др. канцелярий, которые отражают процессы становления новой системы областного управления, реальные компетенции должностных лиц и их практическую деятельность. Эти, и другие юридические памятники, позволяют изучить различные аспекты административно - территориальных реформ Петра I и провести анализ правительственной деятельности в процессе усиления политики абсолютизма.

Предметом данной работы стали административно - территориальные преобразования Петра I, иначе - реформа местного управления на губернском, провинциальном и уездном уровнях или реорганизация управления государственной территорией. Учитывая тот факт, что в данный период администрация и суд были неотделимы друг от друга и являлись равноподчиненными власти монарха управленческими отраслями, наряду с изучением местных органов управления, внимание уделяется исследованию судебных институтов на местах.

Методологической основой настоящего исследования является общенаучная (философская) методология и вытекающие из нее частнонаучные (специальные) методы познания: нормативно-логический, историко-юридический, системно-исторический и другие. Это позволяет автору курсовой работы следовать принципам научной объективности и историзма, которые требуют конкретного и всестороннего изучения явления. При работе использовались методы источникового анализа: выявление, отбор, критика содержания источника.

Теоретическую основу курсовой работы составляют исследования отечественных и некоторых зарубежных ученых - историков, политологов, правоведов и других специалистов. Следует заметить, что историография петровских реформ является настолько значительной, что задача представить ее общий обзор в рамках данной работы представляется невыполнимой.

Административно - территориальные  реформы Петра I, преобразования в  области местной администрации  издавна привлекали внимание исследователей. Основным структурным элементом, основой всей новой системы местного управления стала губернская реформа Петра Великого. Именно ей в историографии посвящено наибольшее количество исследовательских трудов. Уже в работах историков второй половины XVIII в. встречаются отдельные замечания и суждения по данному вопросу. Так, например, И.Н. Болтин считал, что разделение России на губернии привело к сложностям в их управлении «из - за чрезмерной обширности и многородности». По его мнению, для «справления дел» необходимо было организовать в губернских городах присутственные места. В.Н. Татищев полагал, что петровские губернии формировались во многом благодаря воле и желаниям назначенных во главе них царедворцев. Положительно оценивал значение реформы В.И. Пешков, замечая при этом, что разделение на губернии органически вытекало из административного деления, сложившегося во второй половине XVII в. Тем самым исследователь первым затронул аспект проблемы, нашедший свое развитие в последующих работах. [5, С. 23] 

Таким образом, целью данной работы является рассмотрение особенностей губернской реформы Петра I в 1708 – 1715 годах, для достижения которой необходимо решить следующие задачи: рассмотреть предпосылки реформы; раскрыть сущность реформы и подвести итоги губернской реформы.

1 ПРЕДПОСЫЛКИ РЕФОРМ

Губернская реформа 17 декабря 1708 г. является важной составной частью преобразований Петра I в России, которая получила различные оценки в исторической литературе. Они касаются не только определения целей и задач Петра I в сфере государственного управления, но и проблем ее практического осуществления и результатов. При этом исследователи уделяют особое внимание военно-административной и фискальной характеристикам губернской реформы, прямолинейно привязывая ее к условиям военного времени (русско-шведская война).

Однако еще В.О. Ключевский приводил сравнения губернской реформы Петра I (создание губернской системы управления) с территориальными разрезами времен царя Федора и округами московских областных приказов, делая акцент на их чисто внешнем сходстве. [13, С. 143] 

Но одного указания на внешнее сходство управленческих структур недостаточно, поскольку разряды и округа были связаны с элементами земельно-областного управления, которое окончательно было ликвидировано в ходе губернской реформы Петра I. Следовательно, рассматриваемая реформа Петра I носила ярко выраженный административно-бюрократический характер.

В пользу последнего предположения  свидетельствует первоначальное закрепление 341 города за новыми округами (губерниями). Прежние территориально-управленческие хозяйственные связи городов не учитывались Петром I.

Вместе с тем, Петр I не спешил с  практическим осуществлением губернской реформы. Вероятно, он и правительство  опасались снижения налоговых поступлений в казну.

Реформа началась только в 1712 г., когда  не только определились с основными  функциями новых губернских учреждений (в том числе судебными), но и  почти завершилось формирование их штатов, а также размещение воинских подразделений участвовавших в сборе налогов.

Страна стояла накануне великих  преобразований. Каковы же были предпосылки петровских реформ? Россия была отсталой страной. Эта отсталость представляла собой серьезную опасность для независимости русского народа. Промышленность по своей структуре была крепостнической, а по объему продукции значительно уступала промышленности западноевропейских стран. Русское войско в значительной своей части состояло из отсталого дворянского ополчения и стрельцов, плохо вооруженных и обученных. Сложный и неповоротливый приказной государственный аппарат, во главе которого стояла боярская аристократия, не отвечал потребностям страны.

Отставала Русь и в области духовной культуры. В народные массы просвещение почти не проникало, и даже в правящих кругах немало было необразованных и вовсе неграмотных людей. Россия XVII века самим ходом исторического развития была поставлена перед необходимостью коренных реформ, так как только таким путем могла обеспечить себе достойное место среди государств Запада и Востока. [16, С. 217] 

Обостряющиеся классовые  противоречия  привели  к  необходимости усиления и укрепления самодержавного аппарата в центре и на местах, централизации управления,  построения стройной и гибкой системы управленческого аппарата,  строго  контролируемого  высшими  органами власти.  Необходимо было также создание боеспособной регулярной военной силы для проведения более агрессивной внешней политики и  подавления участившихся народных движений. Требовалось закрепить юридическими актами господствующее положение дворянства и предоставить ему центральное, руководящее место в государственной жизни. Все это в совокупности и обусловило проведение административных и губернских реформ.

Продолжением преобразований местного самоуправления стала губернская реформа 1708 г. Ее целью было увеличение доходной части бюджета, а средством — дальнейшая децентрализация финансов. Указом 1707 г. каждый город был приписан к определенному губернскому центру. Возникли Московская, Ингерманландская (позднее Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская губернии. В 1711 г. из состава Азовской были выделены города, связанные с корабельным делом в Воронеже, и объединены в Воронежскую губернию. Таким образом, губерний стало девять, т.е. столько же, сколько прежде разрядов. Однако территориально губернии с разрядами не совпадали. [18, С. 20] 

В первой четверти XVIII в. был осуществлен  целый комплекс реформ, связанных  с перестройкой центральных и  местных органов  власти и управления. Их сущностью было формирование дворянско-чиновничьего централизованного аппарата абсолютизма. С 1708 года Петр I начал перестраивать старые учреждения и заменять их новыми, в результате чего сложилась следующая система органов власти и управления. Вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти сосредоточилась в руках Петра, который после окончания Северной войны получил титул императора. В 1711 году был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти - Сенат, обладавший и значительными законодательными функциями. Взамен устаревшей системы приказов было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. Каждая губерния была обязана обеспечить снабжение прикрепленных к ней воинских частей и разместить их на своей территории в мирное время. Это еще раз свидетельствует, что все преобразования в государственном управлении в первом десятилетии XVIII в. были подчинены задаче создания и обеспечения регулярной армии как опоры государства, однако косвенно они затронули и городское население. Указ от 1 февраля 1711 г. приписал все полки к определенным губерниям. Введение нового порядка снабжения и расквартирования армии (цель губернской реформы) напрямую затрагивало посадское население, поскольку воинский контингент размещался непосредственно по домам городских жителей. Плохое финансовое и материальное снабжение было причиной частых побегов солдат и разбоя.

Управление губерниями, в том  числе система финансовой ответственности, несколько раз претерпевало изменения. Хронический дефицит бюджета вынуждал прибегать к жестким мерам в отношении финансово ответственных лиц, но это не давало результатов. Неудачный опыт реформы местного самоуправления побудил Петра вновь заняться реформированием в центре. Децентрализация власти (губернская реформа), перенос столицы, частые отлучки Петра I требовали создания в Москве учреждения для контроля над доходами, поступающими из губерний, и распоряжения ими. Такую функцию должен был выполнять Сенат, учрежденный в 1711 г. Вспомогательная роль отводилась Ближней канцелярии. Первоначально у Сената отсутствовала четкая структура аппарата: в него входили старые и новые приказы, комиссии с нечетко разграниченными полномочиями и туманно определенными задачами. Нередким было неподчинение губернаторов.

В основу нового коллегиального устройства была положена шведская модель (через  приглашенных на службу голштинского камералиста Фика и силезского барона фон Любераса). Финансовые вопросы  переходили в ведение Камер-коллегии, Штатсконтор-коллегии и Ревизион-коллегии.

Камер-коллегия становилась главным  органом финансового управления и занималась вопросами государственных  доходов. Кроме того, в ее ведении  были монетное дело, подряды, соляные  промыслы, содержание государственных  дорог, снабжение населения хлебом во время неурожаев.

Штатсконтор-коллегия (впоследствии Штатс-контора) занималась вопросами  государственных расходов. Она составляла росписи расходов на содержание армии, государственного аппарата. В качества государственного казначейства она выдавала денежные средства учреждениям по распоряжению императора или Сената.

Ревизион-коллегия была органом финансового  контроля. Она следила за расходованием  денежных средств центральными и  местными учреждениями, сверяя данные приходных и расходных книг. Функции Ревизион-коллегии совпадали с функциями старого Счетного приказа. Впрочем, этим сходство коллегий и приказов ограничивалось. Полномочия коллегий в отличие от приказов распространялись на всю территорию государства. В коллегиях были более четко разделены сферы управления и решены вопросы подчинения ведомств. Порядок ведения дел был установлен совещательный, по большинству голосов присутствия.

Однако эта реформа тоже не решила проблему дефицита бюджета. Повсеместно  были распространены хищения, возросли недоимки.

В 1723 г. недоимка таможенных сборов составляла 402 523 руб., канцелярских и оброчных — 309 322 руб. из 714 756 руб., пчелиного налога было собрано 15 330 руб. из 35 414 руб., с  мельниц — 33696 руб. из 71 704 руб., с рыбной ловли — 43942 руб. из 89 083 руб., с пашенных земель и сенокосов — 7637 руб. из 18 812 руб., с мостов и перевозов — 23 598 руб. из 40 469 руб. [3, С. 350] 

Таким образом, недоимки составляли порядка 50-60% ожидаемых поступлений. Дефицит  преодолевался путем усиления налогового пресса.

2 ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ГУБЕРНСКОЙ  РЕФОРМЫ 

В конце ХVII века административно-территориальное  деление России выглядит совокупностью  многочисленных уездов. Петр сводит все  это многообразие к восьми гигантским административным округам, получившим название губернии. Эти бюрократические монстры долгое время виделись исследователям как плод кабинетных фантазий, искусственных построений, не имевших ничего общего с жизненным прагматизмом. Однако если посмотреть на губернию с точки зрения хорошо известного военного «разряда», то губернские реформы Петра опускаются из кабинетных высей на твердую почву исторического прагматизма. Интересы повышения эффективности военных операций требовали перестройки и административной системы. Воевода, сидевший в главном разрядном городе и выполнявший функции заведующего мобилизацией ополчения местных помещиков, приписанных к данному военному округу, и поддержанием в связи с этим налоговых и финансовых кондиций, становится естественным прецедентом укрупнения промежуточных управленческих звеньев.

Итак, в 1708 – 1709 годах начата была перестройка  органов власти и управления на местах. Страна была поделена на 8 губерний (позже  их количество увеличилось до 10). Во главе каждой губернии стоял назначаемый  царем губернатор, сосредотачивавший в своих раках исполнительную и судебную власть и подчинявшийся только коллегиям, Сенату и царю.

Губернатор опирался на вспомогательный  орган – губернскую коллегию. В  ее состав входили: ландрихтер, или  губернский судья; обер-комиссар, ведавший финансами; обер-провиантмейстер, заведовавший хлебными запасами для армии; управитель дворцовых имений. Кроме того, для усиления властных позиций губернатора образовывался Совет ландратов из 8 – 12 человек, избираемых дворянством данной губернии. При голосовании губернатор имел в Совете два голоса.

В 1719 году губернии были разделены  на 50 провинций во главе с воеводами  при которых образовывалась земская  канцелярия. В свою очередь провинции  делились на уезды во главе с земским  комиссаром, избираемым из местных дворян или отставных офицеров. [6, С. 200] 

Изменилось управление в городах. С 1699 года посадским населением управляли  ратуша в столице и ее органы на местах – земские избы. С 1720 года вводятся Главный и городовые  магистраты – органы, призванные собирать «рассыпную храмину» российского купечества. Члены магистратов избирались пожизненно из наиболее состоятельных посадских граждан и за успешную службу могли быть пожалованы в дворянство.

Реформы Петра I привели к появлению бюрократии – социальной группы профессиональных управленцев. Как государственный институт, бюрократическая система отличалась строгой иерархией учреждений и должностных лиц, единообразием структуры штатов и учреждений, исполнением обязанностей в строгом соответствии с уставами и регламентами верховной власти.

Укрепление высшего и центрально аппарата сочеталось с реформой местной  администрации, начавшейся еще в  первое десятилетие XVIII века. В 1708 – 1715 годах воеводская администрация была заменена губернской системой управления. Первоначально страна была разделена на 8 губерний: Московскую, Смоленскую, Азовскую, Киевскую, Ингерманладскую (позднее - Петербургскую), Архангелогородскую, Сибирскую и Казанскую, затем были созданы Астраханская, Нижегородская, Рижская, Воронежская. Губернаторы обладали всей полнотой административной и судебной власти, им помогали ландрихтер (судебные дела), обер-комендант (военное управление), обер-комиссар, ведавший финансами; обер-провиантмейстер, провиантские сборы.

Уезды, во главе которых стояли коменданты, делились на доли. В 1719 году была произведена реорганизация всей системы местного управления с целью приведения ее в соответствие с коллегиальной  системой центральных учреждений. В административном отношении страна была разделена на 50 провинций, возглавлявшихся воеводами. Губернии были сохранены, компетенция губернаторов была строго ограничена лишь военными и судебными функциями. В территориальном отношении, губернатору подчинялась только провинция  губернского города. Провинции делились на дистрикты, управляемые земскими комиссарами. Была сделана, правда неудачная, попытка отделить на региональном уровне суд от администрации. В 1719 году были учреждены нижние (в провинциях и городах) и верхние надворные суды во главе с губернаторами. В 1722 году нижние суды были упразднены, а верхние надворные суды просуществовали до 1727 года. [11, С. 143] 

П.Н. Милюков своими архивными изысканиями показал, что петровская губерния 1708 года - это имеющий новое название разрядный округ. Функциональное предназначение и территориальные границы губерний в большой степени тождественны «разрядам». И мало что в этом отношении меняет переход от ополчения к регулярной армии, поскольку ее части все же приписаны и расквартированы в губерниях. Правда, двадцатилетняя северная война вызывает присутствие войск на театрах военных действий, но через финансы сохраняется связь между губерниями и соответствующими частями армии. [7, С. 387] 

Привлекает к себе внимание фигура губернатора. Не только в историческом контексте, но и потому, что в настоящее время сплошь российские бюрократы среднего уровня именуют себя этим словом, губернаторство интересно как центральное звено провинциального управления. Он по-прежнему, как и разрядный воевода, основной поставщик военных и финансовых ресурсов для государственных нужд. И выполнение этих функций составляет приоритетное направление бюрократического русла течения губернаторской энергии, все остальные сферы административного хозяйства управляются по остаточному принципу. Как видим, при таком подходе не происходит смены вех в приоритетах провинциального управления. Общественные союзы всецело подчинены губернской бюрократии. Слабым утешением общественности является внедрение Петром слабых начал коллегиальности и выборности в строй губернского управления, введение советов «ландратов». Эти органы местного дворянского представительства были призваны несколько ограничивать власть губернатора и быть формой совместной выработки управленческих решений. При этом губернатору предписывалось вести себя «не яко хозяину, но яко президенту», что по мысли законодателя не давало ему никаких преимуществ в собрании ландратов, кроме двух председательских голосов. Вскоре такое «просвещенное» губернаторство было несколько изменено - разукрупнение губерний на «доли» (второстепенные административные округа) сделало выборных начальниками этих единиц. Ландраты по очереди «дежурят» определенный срок в губернском городе, а также съезжаются в конце года на губерский съезд «для исправления дел всем вместе». При всей бутафорности этих учреждений, все же взглянем с интересом на институт ландратов. Он что-то неизвестное по отношению к допетровской эпохе.

Коронная власть сознательно открывает  общественности возможность к участию  в делах местного управления, причем это не диктуется какими-то экстраординарными обстоятельствами. Главный же интерес заключается в том, что коллегиальный выборный орган способен подчинить своим решениям агента центральной коронной администрации - губернатора, хотя этот орган имеет черты сословной узости. Нет необходимости говорить, что прежние институты коронной власти на местах не знают подобных ограничений. В рамках ландратного порядка принятия решения действует принцип равноправия государственных чиновников - губернаторов и выборных лиц, представителей дворянской прослойки общественных союзов.

Если все так изящно выглядит в организации губернского административного  быта петровской эпохи, откуда взялся вывод о бюрократизации и централизации  управления. Архивные исследования      М.М. Богословского показывают:

- ландраты слишком мимолетное явление для России, не способное за пятилетний период своего существования оставить сколько-нибудь заметного следа в системе местного управления;

- этот институт существовал скорее на бумаге, чем в реальной практике, об этом говорят существенные расхождения между указным вариантом его описания и жизненным использованием;

- наконец, в действительности ландраты никогда не были выборными органами. [3, С. 238] 

Дело состоит в том, что изначально ландраты формируются по усмотрению сената и губернаторов, а когда через 9 месяцев предписываются выборы на эти должности, все вакансии оказываются замещенными. Через 2 года уже и петровский закон отменяет принцип выборности. Таким образом, не удается на практике применить открывшиеся было электоральные возможности. Законодательную основу получают случаи, когда места в ландратах замещают отставные дворяне, не имеющие своих поместий, вместо пансиона. Иногда должности в ландратах получают рядовые чиновники губернских канцелярий. Хотя институту ландратуры не суждено было сыграть сколько бы заметной роли в административной реформе местного управления, стоит запомнить этот исторический прецедент утраченной попытки сбалансировать государственные и общественные начала в среднем звене российской бюрократии.

Второй этап реформ в управлении берет начало в 1719 году. Новеллой становится переадресовка принципа коллегиальности  с регионального уровня в центр. Были учреждены чисто бюрократические  органы - центральные коллегии. Губернии получили деление на провинции и дистрикты. С небольшой административной автономией от короны провинции возглавляют воеводы, назначаемые из центра, сносящиеся по узкому кругу дел с губернатором. Наконец, принцип единоначалия в областном управлении венчает появление в дистриктах земских комиссаров, рекрутируемых камер-коллегией центрального правительства. [3, С. 345] 

Такая жесткая конструкция управления есть попытка реализовать теорию полицейского государства, когда в  руках чиновников сосредотачивается  вся полнота власти не только над государственными, но и общественными и даже частными делами. Местный администратор по инструкциям признается источником и творцом всякого народного благополучия. Воеводы, земские комиссары осуществляют бюрократическую экспансию над общественным прогрессом. Коронная власть внушила им веру в свое всемогущество, касаясь любой сферы общественного быта - полиции, безопасности, торговли, здравоохранения, борьбы со стихийными бедствиями, просвещения, благотворительности и т.п.

Власть настолько самоуверенна в своих потенциях, что высокомерно отказывает обществу в сколько бы то ни было значимом соучастии в государственных делах. К чему могла привести такая самоуверенность нетрудно догадаться. М.М. Богословский, исследовав этот вопрос, с фактами в руках показывает полное фиаско чиновничьего бюрократизма.

Канцелярскими памятниками остались невыполненные инструкции с благими  намерениями управлять нравственностью  и здравоохранением. Бюрократической  энергии едва хватало на фискальство. Воеводская и комиссарская практика напрочь опровергает идиллию петровских инструкций. Не справляясь даже с задачами фиска, бюрократия начинает искать поддержку местных общественных сил. В 1724 году вводится новый налог - подушная подать, вот хороший повод вновь прибегнуть к испытанной практике Московского государства, возложить обязанности по разверстке налога на сам общественный мир. С этого года в дистриктах появляются специальные сборщики - земские комиссары, избираемые местным дворянством и подотчетные своим избирателям. Вторая попытка реформатора ввести в управление местными делами общественный элемент на этот раз не осталась только на бумаге. Но поскольку функции, возлагаемые на земских комиссаров, нельзя назвать престижными, то данный институт, судя по протоколам, поразил вирус дворянского абсентеизма. Свои электоральные обязанности многие дворяне перепоручили своим приказчикам и уклонились от личного присутствия, что не могло не вызвать запретительной реакции со стороны Петра, тщательно следившего за замкнутостью сословно-дворянского представительства. В принципе существовала нормативная база для развития института земских комиссаров в самостоятельный элемент местного общественного управления. Но поскольку его введение совпало по срокам с завершением северной войны, на практике это пошло по другому руслу.

Военное начальство - вот кто составил конкуренцию общественному миру. Подушная подать была тесно связанна с полковым обеспечением изначально, и потому теперь расположившееся  в губернских городах полковое начальство легко смогло переподчинить комиссаров себе и отодвинуть их ответственность перед избирателями.

Военный полковник шаг за шагом  присоединяет разные функции своего гражданского коллеги - контроль за передвижением  населения, соблюдение паспортного  режима, естественно - поступление подушного сбора. Таким образом, общественные институты находились под двойным давлением военной и гражданской бюрократии.

Среди торгово-промышленного населения  городов Петр также вбросил эмбрионы местного самоуправления. Это выразилось в появлении среди посада ратушей и магистратов. Бургомистры и ратманы, должностные лица этих выборных коллегиальных присутствий, избирались на посадских сходах. Но этот институт интересен нам не столько с точки зрения своей функциональной самостоятельности, ее как раз и не было - бургомистр и ратман поступал в полное распоряжение коронной власти,- но с позиции избирательной практики. Население городов уже тогда имело шанс устать от выборов.

В провинции основными административными  звеньями были комендант, камерир, организующий сбор налогов, и рентмейстер, возглавлявший местное казначейство (рентерею). В дистриктах земские комиссары в первую очередь отвечали за сбор налогов и выполняли полицейские функции.

В конце 1708 года Петр Великий издал  указ о разделении России на 8 обширных административных округов, названных  губерниями: Московская, Ингерманляндская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская (позже  до 11). Губернии были чрезвычайно неравномерны (в Московской губерннии было 39 городов, в Киевской - 56, Сибирской - 30). По мнению Буданова, власть губернаторов можно назвать центрально-местной, так как в городах по прежнему управляли обер-коменданты и коменданты (прежние воеводы). Изначально губернии делились на уезды, но в 1711 году появились провинции - промежуточное деление между губерниями и уездами. Во главе провинций стояли воеводы.

Согласно реформам Петра, посадским  населением городов управляли с 1699 г. Ратуша в столице и земские избы, ее органы, на местах; с 1720-х гг.— Главный и городовые магистраты. Кроме того, на самих посадах существовали посадские сходы, т. е. собрания членов всего посада или его составных частей — слобод, сотен, гильдий. Они выбирали посадского и прочих старост, членов магистратов — представителей городского самоуправления, а также должностных лиц для казенных служб (сбор пошлин, продажа вина, соли и др.). [14, С. 280] 

Шляхетство, как на польский манер  стали именовать российское дворянство, было главным объектом забот и пожалований Петра. На грани XVII и XVIII вв. в России имелось более 15 тысяч дворян (около 3 тысяч семей). Основа их положения в обществе — владение землей и крестьянами. В их подчинении тогда трудились обитатели более 360 тысяч крестьянских дворов. Высшее дворянство составляло более 500 фамилий, каждая из которых владела 100 дворами и более. Остальные принадлежали к среднему (менее 100 дворов) и мелкому (несколько десятков или несколько дворов) дворянству.