Губернаторская власть в России в XVIII - нач.XX вв.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.............................................................................................................3

ГЛАВА 1. СТАНОВЛЕНИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТИТУТА ГУБЕРНАТОРСТВА В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ XVIII - НАЧАЛА XX ВВ…………………………………………………………………...…………...…6

1.1. Зарождение  института губернаторства.....................................................6

1.2. Особенности развития института губернаторства  при Екатерине II….....9

1.3. Законодательные  основы деятельности института  губернаторства в XIX веке..........................................................................................................................13

1.4 Институт  губернаторства на рубеже XIX-XX вв. и его упразднение.......16

ЗАКЛЮЧЕНИЕ..................................................................................................19

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ..........................................21

ГЛОСАРИЙ………………………………………………………………………22  

ВВЕДЕНИЕ

Одной из отличительных особенностей российской государственности является многократная повторяемость свойств и признаков  государственных институтов. Возникший  в начале XVIII века институт губернаторства имел много общих черт с существовавшей до этого системой воеводского управления. Институт губернаторства повлиял на эволюцию системы местного управления после 1917 года. Несмотря на совершенно иные политические условия, многие характерные  для этого института черты  воспроизводились сначала в виде комиссаров Временного правительства, затем – секретарей областных комитетов  коммунистической партии, а сегодня – в виде президентов, глав администраций  субъектов Российской Федерации  и полномочных представителей Президента. Российской Федерации в федеральных  округах. Изучение истории института губернаторства может способствовать решению задач развития российских регионов в XXI веке и определения дальнейших перспектив эволюции государственной власти.

Следует отметить, что, несмотря на то, что к институту  губернаторства в последние годы обращено внимание большого числа исследователей, проблема взаимодействия губернских и центральных органов власти не становилась объектом специального исследования.

В дореволюционной  историографии история института губернаторства в контексте общероссийской истории и деятельности монархов впервые была затронута в фундаментальных  трудах и отдельных работах Н.М  Карамзина, В.О. Ключевского. Объектом специального исследования проблема возникновения  и развития института губернаторства в дореволюционной историографии  стала у юристов-государствоведов. Законодательная база институтов губернаторства и изменение правового статуса губернаторов в различные периоды времени рассматривались в трудах А.Е. Градовского.

Интерес к истории губернских учреждений, чиновничества дореволюционной  России резко  возрос в 90-е годы XX века, и не снижается  он до сих пор. Данную проблему исследовали В.Г. Игнатов, М.Ф. Столяров, А.А. Левандовский и др. Наметившаяся в отечественной исторической науке в последние полтора десятилетия тенденция к более объективному освещению роли личности в истории способствует появлению новых подходов к изучению государственных институтов власти Российской империи, исследованию её политической элиты общегосударственного и местного масштабов.

Объектом  данного исследования является функционирование системы местного государственного управления России в виде института губернаторства.

Предметом изучения в курсовой работе является развитие института губернаторства с XVIII по начало XXI века. При этом рассматриваются не только реальные законодательные меры правительства, но и те, которые лишь проектировались. Вместе они выражали определенный политический курс, со своими целями, которым были подчинены все замыслы и начинания.

Новизна научного исследования заключается  также в анализе вопросов практической реализации законодательной базы институтов губернаторства на уровне региона и  расхождений между существовавшей законодательной и нормативно-правовой баз данных институтов и их практической реализации; взаимодействия губернской и центральной власти, а также взаимоотношений губернской власти и органов общественного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоят в том, что полученные результаты и выводы, а также обобщенные в курсовой работе материалы дополняют  и расширяют исследования по истории институтов губернаторства и генерал-губернаторства.

Целью курсовой работы является комплексное историко-правовое исследование эволюции института губернаторства в России XVIII - начала XXI вв., его места в системе государственного и местного управления. Достижение поставленной цели потребовало решения следующего комплекса конкретных исследовательских задач:

• рассмотреть зарождение института губернаторства;
• выявить особенности развития института губернаторства при Екатерине II;
• исследовать законодательные основы деятельности губернаторства в XIX веке;
• анализировать институт губернаторства XIX - XX веков и его упразднение;
• ознакомиться с правовым положением губернатора в иерархии власти;
• проследить эволюцию правового статуса губернатора;
• разграничить предметы ведения и полномочий.

Цели  и задачи исследования, специфика  материала определили структуру  курсовой работы. Курсовая работа состоит  из введения, двух глав, заключения и  списка использованных источников.  

ГЛАВА 1. СТАНОВЛЕНИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТИТУТА ГУБЕРНАТОРСТВА В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ XVIII - НАЧАЛА XX ВВ.

1.1 Зарождение  института губернаторства 

Система местного управления на Руси в допетровскую эпоху была довольно сложной и  запутанной. Для осуществления власти на местах центр использовал неодинаковые способы и принципы властвования. Вплоть до Ивана III присоединяемые уделы, вливаясь в состав Великого княжества  Московского, сохраняли свою целостность, однако при нем они начинают дробиться  и постепенно исчезают.

Административно-территориальное  деление и местное управление основывались на следующих критериях: экономическом и демографическом потенциале региона; военном значении территории; историческом наследии (принадлежности региона к определенному княжеству). Для контроля центра над регионами  создается институт «кормленщиков» - наместников и волостелей. Они  вместе со своим аппаратом жили за счет средств, собираемых с подчиненной  им территории, осуществляя там хозяйственно-административную, фискальную и судебную («губную») деятельность.

В ходе губной и земской реформы Ивана IV кормления в некоторых местах были заменены выборным самоуправлением, однако из-за непоследовательности проведения преобразований институт кормления продолжал сохраняться на большей  части Московского царства. На пограничных  территориях была введена должность  воеводы, который выполнял в уезде  военные, хозяйственно-административные, фискальные и судебные функции. Основным результатом преобразований Ивана IV в системе местной власти стало создание унифицированного аппарата управления на всей территории государства.

После Смуты, при царе Михаиле Федоровиче, воеводство получает повсеместное распространение. Это было связано как с необходимостью большей централизации государства  для выхода из кризиса, так и с  попытками выработать более эффективный  и оперативный механизм местного управления. Построение централизованного  государства в России XVII в. характеризовалось  тем, что проводилось не по пути «ведомственного  подчинения местных органов центральному управлению, а как соединение в  одном лице или учреждении разнородных  предметов, соприкасающихся в жизни»^.1

При Михаиле  Федоровиче появляется деление территорий исключительно по военному признаку - создаются так называемые разряды (по своим административным и функциональным характеристикам напоминающие современные  военные округа).

Именно  границы разрядов позднее легли  в основу проведенного Петром I губернского  деления.

В XVII в. административно-территориальное деление  осуществляется на основании экономического и демографического потенциалов, степени  освоенности территорий, а также  военной целесообразности. Однако деление  еще не было унифицированным: на особом, фактически автономном положении в  Московском царстве находилась Малороссия, что было обусловлено солидными внутренними ресурсами этого региона и его достаточно поздним (по сравнению с другими территориями) вхождением в состав Российского  государства. Императорский («петербургский») период в истории исследуемой  нами проблемы начинается с проведения Петром I губернских реформ 1708 и 1719. Создание губернской системы, пришедшей на смену  делению на отличавшиеся по типу управления «чети» и «разряды» XVII в., имело целью прежде всего обеспечение значительно возросших при новом царствовании нужд армии. Поэтому главами новых областных единиц, которые должны были осуществлять одновременно фискальные, хозяйственные и судебные функции, Петр обычно назначал своих адмиралов или генералов. Губернии выделялись на основании экономического потенциала территорий, поскольку каждая из них обязана была нести не только налоговое бремя (довольно тяжелое), но и расходы по содержанию расквартированных в ней полков. Губернатор должен был осуществлять одновременно фискальные, экономические, хозяйственные и судебные функции. В 1719 г. проводится деление губерний на провинции: «Во главе провинций поставлены были воеводы, на которых возложены были дела финансовые, полицейские и народнохозяйственные. По этим делам воеводы сносились с центральными учреждениями помимо губернаторов».²

«Из восьми образованных Петром I в 1708 г. губерний всего две - Ингерманландская (с 1710 г. - Санкт-Петербургская) и Азовская - возглавлялись генерал-губернаторами. Исключительность этих территорий была обусловлена тем, что они находились на особом, с военной точки зрения, положении, находясь вблизи границ враждебных держав: Швеции и Турции». Однако фактор военной необходимости не стал единственной причиной введения генерал-губернаторского правления в том или ином регионе. Так, при императрице Анне Иоанновне генерал-губернаторство было установлено в Московской губернии - хотя она и находилась далеко от границ государства - ввиду значения Первопрестольной как второй столицы империи. Следовательно, учреждение поста генерал-губернатора было связано не только с пограничным положением или военной уязвимостью той или иной территории, но и с исключительностью ее статуса.

Первоначально функции и объем полномочий губернаторов и генерал-губернаторов почти ничем  не отличались. Все «местные начальники»  обладали одновременно административной и судебной властью в губернии, на «своей» территории в отличие от прежней (допетровской) системы, когда управление на местах, кроме трех южных военных округов, «разрядов», осуществлялось из Москвы. 

1.2 Особенности  развития института губернаторства  при Екатерине II

Преодоление в ходе петровских преобразований разрыва  между центром и управляемыми территориями породило новую проблему - утрату надлежащего контроля над  действиями местных властей. Решение  этой проблемы призваны были взять  на себя прокуроры, подчинявшиеся главе  Сената, генерал-прокурору. Их деятельность по гласному надзору за действиями должностных лиц с правом обжаловать их решения в вышестоящих инстанциях была достаточно эффективной. Однако прокуроры - и в этом заключалась их принципиальная слабость - не могли самостоятельно приостанавливать решения губернаторов, даже если они были противоправными. Полномочия прокуроров носили исключительно правоохранительный, но не политический характер. Они следили за законностью  деятельности должностных лиц на местах, но не за соответствием их действий конкретным целям и задачам верховной власти. Выполнение последних функций, согласно «Учреждению для управления губерниями Всероссийской империи» 1775 г. Екатерины II, должны были взять  на себя генерал-губернаторы. Одним  из важнейших результатов петровской губернской реформы можно считать образование целостного унифицированного имперского пространства с единой централизованной и бюрократизированной системой местного управления. Однако бюрократическая  система, созданная Петром I и его  преемниками, была неспособна быстро реагировать  на изменения экономических и  политических приоритетов власти. Губернаторы были чересчур замкнуты на местных  проблемах, чтобы стать оперативными проводниками верховной воли и отстаивать общегосударственные интересы. Поглощенный текущими делами своей местности, губернатор не мог соотнести ситуацию в ней с положением во всем государстве. Поэтому он был не в состоянии упреждать события, угрожающие внутреннему благополучию и безопасности империи.

Обеспокоенность центральной власти состоянием управления на местах усилилась после восстания  Пугачева, предотвратить и подавить которое самостоятельно губернаторы  оказались не в силах. Поэтому  при Екатерине II была проведена очередная  крупная реформа территориального управления. В 1775 г. было издано «Учреждение  для управления губерниями Всероссийской  империи».³ Согласно этому документу, провинции были ликвидированы, а большинство губерний - разукрупнены. В основу деления был положен демографический критерий, а именно: определенная плотность населения, необходимая для успешной фискальной политики в регионе. В каждой губернии, по замыслу императрицы, должна быть примерно одинаковая численность населения. В 1781 г. количество губерний увеличилось примерно вдвое, причем наместничества стали включать в себя, как правило, две-три губернии. К концу царствования Екатерины II в России насчитывалось 50 губерний с населением 300-400 тыс. человек в каждой. Это значительно облегчало местной администрации выполнение возложенных на нее задач. Основной фигурой местной администрации стал губернатор (до этого большинство губернаторских функций исполняли воеводы, управлявшие провинциями). Но теперь над ним был поставлен генерал-губернатор, или наместник. Эта должность была учреждена с целью координации системы управления, обеспечения эффективного взаимодействия гражданских и военных властей, а также установления контроля над ними. Таким образом, помимо административного надзора за учреждениями и сословиями, осуществляемого губернаторами и независимыми от них прокурорами, институционально оформлялся еще и политический надзор, призванный направлять деятельность местной администрации в русло, обозначенное центральной государственной властью.

Согласно  Учреждению 1775 г., генерал-губернатор «является прежде всего органом надзора за административною (отчасти и судебною) жизнью губернии».⁴ Одним из главных результатов реформы 1775 г. стало создание в губерниях независимой от администрации судебной системы. Однако местная власть и в XVIII в. пыталась тем или иным способом вмешиваться в деятельность судебных органов. Поэтому одна из важнейших функций генерал-губернатора - наблюдение за правильным функционированием административной и судебной систем в губерниях. Таким образом, ст. 81 Учреждения возлагала на него обязанности «попечения об исполнении законов», а не непосредственное административное руководство. Но уже в ходе самой реформы определились и другие задачи генерал-губернаторов. В отличие от прокурора Сената, они обладали всей полнотой власти для того, чтобы самостоятельно отменять распоряжения губернаторов, имели право возбуждать преследования и утверждать приговоры по уголовным делам. Генерал-губернаторы были главнокомандующими на своей территории на то время, когда там отсутствовал монарх, и руководили полицией. Также они имели право вводить на подвластной им территории чрезвычайные меры, обращаться непосредственно к императору с докладом. Конечно, генерал-губернатор на практике исполнял и функции административного управления наместничеством, вторгаясь в сферу деятельности губернаторов. Кроме того, наместник был председателем губернского собрания, и в этом качестве он уже непосредственно входил в административную власть.

Реформа 1775 г. фактически устанавливала режим чрезвычайного правления на всей территории Империи. Режим этот, кстати, очень соответствовал общему характеру  правления Екатерины II. Как отмечал  Карамзин в «Записке о древней  и новой России», императрица  предпочитала опираться не на абстрактные правила или некие совершенные учреждения, а на способных, честолюбивых и преданных лично ей помощников, которым предоставлялся большой простор для действий. Так, генерал-губернаторами становились люди, пользовавшиеся безграничным доверием императрицы: например, князь Григорий Потемкин-Таврический или граф Петр Румянцев-Задунайский. Действия генерал-губернаторов, выбранных самой императрицей, не были ограничены законом.⁵ По мнению исследователя местной власти в России А.Д. Градовского, «такая система едва ли могла послужить к укреплению государственного единства. Проведенная во всей строгости и последовательности, она скорее могла удалить страну от необходимой государственной централизации и привести к системе разрозненных сатрапий и многим замешательствам».⁶ Градовский полагал, что пороки генерал-губернаторской системы не проявились в царствование Екатерины II исключительно благодаря выбору государыней в качестве наместников действительно способных и талантливых людей. По его мнению, сам по себе этот механизм управления был далеко не совершенен. Во-первых, он не устранял опасности развития центробежных тенденций. История губернских учреждений России не знает примеров открытого неповиновения местных властей императору, тем не менее угрозы децентрализации и даже распада государства в случае временного ослабления центра были вполне реальными. Обладая рычагами управления армией и органами правопорядка, генерал-губернаторы могли чувствовать себя полновластными государями на подчиненной им территории. Во-вторых, этот институт был неустойчив еще и в силу того обстоятельства, что новый император, естественно, должен был опасаться «доставшихся ему в наследство» от предшественника всевластных наместников, которые не были обязаны ему своими прерогативами и, соответственно, были свободны от многих неформальных обязательств. Именно поэтому Павел I, критически оценивавший многие нововведения своей матери, став императором, пересмотрел в т.ч. губернскую реформу 1775 г. и ликвидировал в 1797 г. генерал-губернаторства в большинстве центрально-русских областей. Однако у генерал-губернаторской модели управления было и важное преимущество, не отмеченное историками XIX в. Она позволяла преодолевать вредные следствия узко бюрократического характера петровской государственной системы, ее ригидности по отношению к непрерывно меняющимся приоритетам и потребностям времени при отсутствии в стране иных политических субъектов, кроме верховной власти. Но задуманная с такой целью реформа сразу же начала «пробуксовывать», столкнувшись с мощным сопротивлением чиновничества.

В России начала XIX в. произошла своеобразная бюрократическая революция, в ходе которой «проводники государевой  воли» оказались вытеснены из обычной системы управления, сохранившись в качестве института лишь в отдельных, исключительных случаях.

1.3 Законодательные  основы деятельности института  губернаторства в XIX веке

В период царствования Александра I вопрос о  генерал-губернаторстве был вновь  поднят. В 1816 г. был составлен проект создания 12 наместничеств, каждое из которых  включало бы в себя три-пять губерний. В порядке эксперимента в 1819 г. было образовано генерал-губернаторство, охватывавшее пять губерний: Рязанскую, Тульскую, Орловскую, Воронежскую и Тамбовскую. Наместником  туда был поставлен генерал-адъютант А.Д. Балашов, впоследствии активный защитник рассматриваемого нами института. Однако в 1826 г. опыт создания этого наместничества был признан неудачным. Одной  из причин неудачи стала несогласованность генерал-губернаторской системы с учрежденной в 1802 г. структурой министерств, разделившей всю сферу управления по отраслевому признаку.

По характеристике министра финансов графа Е.Ф. Канкрина, министерский и генерал-губернаторский надзор различались по своему типу как линеарный и островной (или федеративный). Последний распространялся на все отрасли управления на определенной территории, как бы защищая их от непосредственного вмешательства власти в лице министров. В реальности генерал-губернатор обладал более широкими полномочиями, чем министр, чьи предписания, равно как и указы Сената, он мог приостанавливать. Поддержавший проект создания наместничеств М.М. Сперанский формулировал различие между этими двумя позициями в системе власти так: «Генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату. Таким образом, министерское управление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела распределяются по предметам, другой местный, в коем все дела распределяются по округам».⁷

Закономерно, что воплотившая в себе дух  екатерининского царствования с установкой на людей, а не на учреждения генерал-губернаторская система встретила  резкое противодействие новой бюрократии, возникшей во многом именно благодаря  усилиям Сперанского. Основным противником  реанимации генерал-губернаторств в прежнем виде стал министр финансов Д.А. Гурьев. Он предложил ограничить функции наместников, лишив их возможности контролировать действия как высшей, так и нижестоящей администрации, т.е. оставить за ними лишь надзор за местными властями. По проекту Гурьева, генерал-губернатор должен был отвечать, «не попустил ли он в молчании и в невзыскании неправильного распорядка или исполнения». Гурьевский вариант генерал-губернаторств более всего напоминает нынешний институт представителей Президента в федеральных округах, ибо последние, в отличие от генерал-губернаторов царской России, не могут по своему почину отменять распоряжения местных властей.

При Александре I произошло некоторое изменение  институционального статуса генерал-губернаторов: софизм о пресловутом отделении  власти управления от власти надзора  отошел в прошлое, и генерал-губернаторы стали открыто называться полномочными правителями. Но почти на протяжении всего XIX в. правовой статус генерал-губернаторов оставался неопределенным, что способствовало возникновению конфликтов внутри государственного аппарата.

В начале 1820-х годов законодательно оформить положение генерал-губернаторов попытался  Балашов. Некоторую помощь в этом ему стал оказывать возвращенный в столицу в 1821 г. Сперанский. Балашов  посчитал, что генерал-губернаторы  должны быть промежуточным властным звеном между министрами и губернаторами. Однако введение средней ступени  в пирамиду государственного аппарата противоречило извечному стремлению почти всех российских правителей устранять  средостение между верховной властью и властью на местах. В  предложенном Балашовым варианте генерал-губернаторства становились лишним звеном в бюрократической цепочке, делающим всю систему еще менее проницаемой для контроля. Поэтому в 1837 г. было решено упразднить генерал-губернаторский пост для областей центральной России (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) и оставить его как орган чрезвычайной политической власти в тех районах, интеграция которых в Российскую империю по каким-либо причинам была неполной, или в тех, где возникала угроза безопасности государству, а для ее устранения требовались дополнительные средства бюрократического контроля. Для остальных губерний признавался достаточным политический надзор со стороны губернаторов и их нового начальства - министерства внутренних дел. Градовский указывал на противоречие целей и характера их деятельности. Стремясь к унификации, они в то же время воспринимали находящуюся под своим контролем территорию как выведенную из единой системы управления. Обладая более широкими, чем у губернатора, полномочиями, генерал-губернаторы, конечно, подспудно желали сохранить и укрепить свой исключительный статус, поддерживая тем самым режим чрезвычайного положения на неопределенное время. Действительно, институт генерал-губернаторства мог служить сохранению контроля Империи над ее территориями, но не установлению единообразия территорий в рамках централизованного государства. 

1.4 Институт  губернаторства на рубеже XIX-XX вв. и его упразднение

Во второй половине XIX - начале XX вв. институт генерал-губернаторов довольно эффективно функционировал на всех окраинах Российской империи: на Дальнем Востоке, в Туркестане, на Кавказе, в Северо-Западном крае, в  Великом княжестве Финляндском. Александр II проводит очередные преобразования генерал-губернаторской системы. При  подготовке крестьянской реформы в 1858 - 1859 гг. он хотел ввести институт генерал-губернаторов на всей территории России, предоставив им максимально  широкие полномочия. Проведение крупнейших в истории петербургской России социальных преобразований требовало  не только, как принято говорить сегодня, укрепления вертикали власти. Необходимо было наладить механизм государственного надзора над областями страны, который позволил бы своевременно решать нестандартные, нетривиальные задачи и следить за тем, чтобы выполнялись  они в строгом соответствии с  приоритетами центральной власти.

Однако  реализации этих планов помешало сопротивление  со стороны министерства внутренних дел, глава которого П.А.Валуев полагал, что генерал-губернаторы вносят только беспорядок в губернское управление и способствуют децентрализации государства. Вся вторая половина XIX в. проходит в контексте борьбы МВД и генерал-губернаторов. Министры внутренних дел П.А. Валуев, Д.А. Толстой, Д.С. Сипягин, несмотря на расхождения друг с другом по многим вопросам, были едины в одном: все губернское управление должно контролироваться именно их ведомством, тогда как генерал-губернаторы с их не до конца определенным статусом препятствуют нормальной работе гражданской администрации, по словам Н.В. Ерошкина.⁸

С середины XIX в. число генерал-губернаторств  сокращается. Так, в 1856 г. были упразднены Харьковское и Витебское, в 1866 - Петербургское, в 1874 - Новороссийское и Бессарабское, в 1876 - Прибалтийское, в 1881 г. - Оренбургское и Западно-Сибирское генерал-губернаторства. В то же время создавались и  новые: в 1882 г. - Степное (на севере Казахстана), в 1884 - Приамурское. В связи с необходимостью реанимации подорванного революционерами  государственного порядка в 1879 г. восстанавливаются  следующие генерал-губернаторства: Харьковское (упразднено в 1882 г.), Одесское (упразднено в 1889) и Петербургское, а в 1905 г. вновь образовано Прибалтийское. В 1879 - 1880 гг. МВД совместно с Собственной Его Императорского Величества Канцелярией удалось добиться некоторой победы над не вписывавшимся в строгую бюрократическую иерархию институтом. Основной задачей генерал-губернаторов была признана борьба с врагами самодержавия, а все губернские учреждения оставались в прямом подчинении губернаторов - то есть и МВД.

Генерал-губернаторства просуществовали до февральской  революции 1917 г., затем они все (кроме  Финляндского, упраздненного в октябре 1917 г.) были ликвидированы новой властью, которая сразу же создала собственный орган политического надзора  в лице комиссаров Временного правительства, а после октябрьского переворота - большевистских комиссаров. Впрочем, в скором времени «переродившиеся» партийные органы сами постепенно оказались  в плену либо местных, либо отраслевых интересов, превратившись в чисто бюрократическую инстанцию, подменявшую собой административную власть.

Таким образом, институт губернаторства, сменивший  в свое время воеводство и кормление, оказался устойчивым явлением и просуществовал с петровской эпохи до начала XX века. Представители государя-императора на местах, губернаторы осуществляли административную и судебную власть. Вследствие частой неспокойной обстановки в стране и крупных социальных потрясений, институт губернаторства модернизируется. Губернатор наделяется полномочиями военачальника, что приводит к разделению статуса «губернатор» и «генерал-губернатор». Отношение  к данному институту неоднозначно, поскольку губернаторство в России имело ряд как преимуществ, так и недостатков. Роль и статус губернатора менялись в зависимости от правителя. В разные периоды отечественной истории «проводники государевой воли» и оказывались наделенными неограниченными полномочиями, и вытеснялись из обычной системы управления, сохранившись в качестве института лишь в отдельных, исключительных случаях. Но в целом же, долгое время существования и поддержка центральной власти говорят об эффективном функционировании губернаторства.

Сейчас  принято считать, что прообразом недавно учрежденных полномочных представителей Президента России в  федеральных округах является институт генерал-губернаторов, существовавший в императорской России с 1775 по 1917 год. Действительно, создание обоих  институтов в решающей степени было ответом верховной власти на кризис традиционной системы управления по линии «центр - регионы». Однако на этом их поверхностное сходство, пожалуй, и заканчивается. Для того же, чтобы  проанализировать характерные черты  института губернаторства, следует подробнее рассмотреть основные этапы становления и развития этого института в широком историческом контексте. 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 

Таким образом, в данной курсовой работе, посвященной  институту губернаторства в России, был осуществлен комплексный  анализ зарождения, становления, совершенствования  этого органа, имеющего двойственный характер, как представителя имперского центрального управления и высшего  звена местного управления Российской империи.

Была  проанализирована эволюция законодательной и нормативной правовой баз институтов губернаторства и генерал-губернаторства. Исследована проблема практической реализации законодательной и нормативно-правовой базы институтов губернаторства и генерал-губернаторства.

Институт  губернаторства возник в ходе административной реформы начала XVIII века, являвшейся составной частью целого комплекса преобразований Петра I. Окончательное оформление институт губернаторства получил в результате губернской реформы Екатерины II. Созданная в последней четверти XVIII века сложная бюрократическая система губернской администрации и основа административно-территориального устройства Российской империи с некоторыми изменениями просуществовала вплоть до 1917 года.

Одним из главных результатов губернской реформы Екатерины II стало и повсеместное введение института генерал-губернаторства. Задумывавшийся в качестве «проводников государевой воли» в условиях меняющихся приоритетов верховной власти, институт генерал-губернаторства к середине XIX века трансформировался в способ управления окраинами Российской империи, а к концу того же столетия - в инструмент для обеспечения общественного спокойствия и подавления революционного движения.

Анализ  рассматриваемой темы ограничивается падением монархии в России в 1917 году, и, вместе с этим, упразднением институтов губернаторства и генерал-губернаторства.

Стоит также  отметить, что правительство  самодержавной  России преследовало цель, которая заключалась в отделении функций надзора от активного управления и ужесточение  контроля над всей деятельностью  местной администрации.