Исполнительная власть

Содержание

Введение

В Республике Беларусь формируется правовое государство, которое должно представлять собой систему органов и институтов, обеспечивающих нормальное функционирование гражданского общества на основе права, защиту прав и свобод каждого гражданина, подъем экономики и духовный прогресс народа.

Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от его имени, наделен государственными властными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве органа издавать юридические акты от имени государства, и эти акты являются обязательными для тех, кому они адресованы, применять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.

Орган исполнительной власти - это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности. Она образована в соответствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением.

По своей  сути исполнительная власть - власть правоприменительная, в задачи которой входит исполнение законов. Само понятие исполнительной власти возникло в ходе разработки концепции разделения властей. Однако это не означает, что ранее в структуре власти данный элемент отсутствовал. Во времена Древнего мира и средневековья в монархических государствах функции исполнительной власти выполняли главы этих стран, являвшиеся одновременно и источниками законодательного нормотворчества. В республиках же доиндустриальной эпохи исполнительная власть осуществлялась различными высшими должностными лицами (консулы в Древнем Риме, дожи в Венеции, государственный капитаны в Генуе, посадники и архиепископы в Новгороде). В Новое и Новейшее время сложилась конституционная практика, согласно которой в президентских республиках исполнительная власть принадлежит президенту: в конституционных монархиях и парламентских республиках главой исполнительной власти номинально считается монарх или президент, но реально эту роль выполняет глава правительства.

По природе  исполнительная власть неразрывно связана  с процессом повседневного управления страной, что предопределяет определенный и динамичный характер ее деятельности, требующей соответствующей нормативной базы в виде многочисленных подзаконных актов, издаваемых в пределах ее компетенции. Эффективность функционирования исполнительной власти возможна лишь при условии, если создана устойчивая, централизованная, жестко иерархичная ее вертикаль, позволяющая точно и своевременно проводить в жизнь принятые решения.

Глава 1. Понятие органов исполнительной власти

Если понимать государственную власть как совокупность полномочий, осуществляемых специальными государственными субъектами, то разграничение, разделение полномочий между ними и, в первую очередь, между органами государства - вполне естественный процесс, способствующий улучшению рациональной организации управления делами государства и общества в целом. Разграничение полномочий между различными государственными органами является одной, если не основной, составляющей концепции разделения властей.

Разделение  властей не отменяет взаимодействия ветвей власти, единства государственной политики по принципиальным вопросам, единства действий всех ветвей в русле основных целей и задач государства. С другой стороны, концепция единства государственной власти не исключает размежевание различных органов, выполнение ими различных функций по осуществлению единой государственной власти. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках единой государственной власти. Однако, необходимо учитывать, что в законодательстве должны фиксироваться полномочия, компетенция и функции не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне.

В соответствии с теорией разделения властей, исполнительная власть - эта одна из самостоятельных и независимых властей в государстве, которая обладает совокупностью полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования (административного нормотворчества), полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия, но осуществляют указанные полномочия конкретные государственные органы, а точнее, система органов государства.

Принцип разделения властей един, а способы его  реализации различны. В каждой стране государственный механизм имеет  специфику и многочисленные особенности. Органы исполнительной власти могут  принимать нормативные акты общего характера, вторгаясь в сферу законодательства (делегированное законодательство и регламентарная власть). Вместе с тем в отличие от представительных и судебных органов система органов исполнительной власти составляет единую вертикаль, т.е. нижестоящие органы и должностные лица подчинены вышестоящим и соответственно акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.

С принятием 27 июля 1990 г. Декларации о государственном  суверенитете Республики Беларусь концепция  разделения властей стала рассматриваться  в качестве официальной доктрины. Так, в части 3 статьи 7 закреплено, «что разграничение законодательной, исполнительной и судебной власти является важнейшим принципом существования Республики Беларусь как правового государства». Исполнительная власть в Республике Беларусь представляет собой самостоятельную ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, т.к. они взаимосвязаны, что не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, например, законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот. Понимая исполнительную власть как совокупность полномочий, компетенций, реализуемых специально создаваемой системой органов, можно говорить о существовании единой государственной власти вообще и единой исполнительной власти в частности. При этом следует иметь в виду, что законодательством закрепляются полномочия, компетенция и функции не самой исполнительной власти, а лишь субъектов, реализующих их на том или ином уровне государственной организации. Так же, как органы государства не отождествляются с понятием государственной власти, система органов исполнительной власти не есть исполнительная власть. Она становится таковой и получает свое выражение в практической деятельности этих органов.

Исполнительная  власть, выражающаяся в особом виде государственной деятельности, по своей  сути правоприменительна. Однако, имеется  в виду правоприменение особого  рода. Законодательную и исполнительную ветви власти объединяет то, что  они имеют дело, как правило, с будущим. Их деятельность направлена на созидание и носит в основном творческий характер, а судебная власть имеет дело с прошлым и применение требований законодательства осуществляется ею преимущественно в негативных случаях, когда произошло нарушение законодательства.

Государственное управление и исполнительная власть представляют собой сложные образования, поэтому решение вопроса о  соотношении этих понятий имеет  важное значение прежде всего с позиций  определения системы органов  исполнительной власти, их отграничения от органов иных ветвей государственной власти и соответственно от органов государственного управления.

По мнению Ю.А. Тихомирова, государственное управление следует понимать в широком и  узком смыслах. В широком смысле - это «сфера организующей и распорядительной деятельности государственных органов», а в узком - «деятельность органов исполнительной власти, собственно аппарата управления». Государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, т.е. в узком смысле, характеризуется дополнительными чертами:

1)      непрерывный и оперативный характер деятельности;

2)     осуществление специализированных функций, требующих единообразной технологии;

3)      установление юридико-функциональных режимов;

4)      применение мер административной ответственности;

5)      деятельность иерархически построенного аппарата управления;

6)      профессиональный персонал.

Б.М. Лазарев  определяет государственное управление как «организующую, исполнительно-распорядительную деятельность органов государства, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном практическом выполнении функций государства». В данном определении внимание обращено на тот факт, что государственное управление выполняет функцию организационного начала, а лишь во вторую очередь исполнительно-распорядительную функцию.

Позиция Б.Н. Габричидзе немного иная, он полагает, что поскольку  организационное начало присуще  также представительным и законодательным  органам, следовательно, оно не является характерным признаком государственного управления, которое автор определяет как «осуществление от имени, по поручению и уполномочию государственного управления, то есть исполнительной и распорядительной деятельности, в сферах и областях экономического и социального развития гражданского общества». Здесь же поясняется, что управление - это исполнительная и распорядительная деятельность, а не какая-то иная или замещающая эту деятельность. В названной деятельности органично сочетаются элементы правотворческой и судебной деятельности, присущие другим ветвям власти - законодательной и судебной.

Определить государственное управление можно как исполнительно-распорядительную деятельность органов государственного управления, иных субъектов государственного управления в различных сферах и областях (отраслях) государственной и общественной жизни.

По справедливому  замечанию Ю.М. Козлова, исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной  власти, не может отождествляться  с видом государственной деятельности, т.е. с государственным управлением, которое является лишь формой ее практической реализации. Следовательно, понятие государственного управления более широкое по сравнению с исполнительной властью, т.к. последняя производна от государственного управления и призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности.

Представляется, что понятие «исполнительная  власть» является стержневым в государственном  управлении и представляет собой содержательное, сущностное выражение, отражение динамики государственно-управленческой деятельности и своего рода ее следствие.

Глава 2. Система органов исполнительной власти, организационно-правовые основы ее построения

В философских  словарях понятие «система» определяется как объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места; как совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство.

Система  органов  исполнительной  власти  представляет  собой совокупность  органов  исполнительной  власти,  установленных  законодательством, имеющих свое специальное  назначение (осуществление деятельности  исполнительного и распорядительного характера), организационную структуру и нормативно определенную компетенцию для решения задач и однородных  по  своей природе управленческих  функций. При характеристике системы органов исполнительной власти в отличие от их структуры главным является не перечень органов исполнительной власти, а формы этих органов (министерства, государственные комитеты, агентства и т.д.), которые также имеют подчиненные им системы и структуры органов. Разумеется,  когда мы  говорим,  что то  или иное  конкретное  министерство входит в систему органов исполнительной власти, то не допускаем ошибки, но основными составляющими категории «система органов исполнительной власти» являются формы этих органов и их необходимая совокупность. Здесь уместно провести  сравнение с системой  права,  структурными  элементами (частями) которой являются норма права, субинститут права, институт права, подотрасль  права и основное  ее  структурное звено – отрасль права. Безусловно, например, конкретная норма административного права является составной частицей системы права, но в первую очередь она рассматривается как элемент структуры института, подотрасли и отрасли права, которые по отношению к ней (конкретной норме) выступают как системы.

Система  органов  исполнительной  власти,  в  принципе,  явление объективное, хотя оно и  находит свое проявление вовне через  деятельность законодательства. Структура  органов исполнительной власти характеризует  наличие  определенной  системы  органов  в  тот  или  иной  период  времени. Ю.Н.  Старилов  довольно  точно  определяет  систему  органов  как «стратегическое  понятие»  по  отношению  к  структуре  органов,  как избранную  законодателем  «модель»  органов  исполнительной  власти,  как более широкое понятие,  чем их  структура,  т.к.  последняя,  определяя конкретное устройство, внутреннее строение, распределение функций, задач и полномочий  в системе органов исполнительной  власти,  в основном  и зависит от нее самой, т.е. от системы органов.

Структура  органов  исполнительной  власти  более  подвижна,  чем  их система  и  может  неоднократно  изменяться  в  течение  деятельности, например, одного правительства. Так, одни министерства, государственные комитеты  или  иные  ведомства,  подчиненные  правительству,  могут создаваться, другие – преобразовываться, третьи – ликвидироваться. Вместе с  тем  та  или  иная  структура  органов  исполнительной  власти  должна соответствовать  принципам  организации  и  деятельности  исполнительной власти,  т.е.  при  определении  структуры  необходимо  учитывать  многие факторы, чтобы исполнительная власть была эффективна. К таким факторам относят:  целесообразность  создания;  пригодность  органа  к  деятельности  в сложившихся  условиях;  учет  новых достижений  в сфере технологий  и техники управления;  обязательность  осуществления органами исполнительной  власти  всех  важнейших функций государственного управления и наделение этих органов соответствующей компетенцией; учет функционального и территориального принципов управления, а также формы государственного    устройства;    наличие особых  горизонтальных  связей между органами  исполнительной  власти;  важность  традиционных  связей  в системе государственного управления; осуществление компетенции органов исполнительной власти только на основе законов; разработка и утверждение организационной структуры каждого органа исполнительной власти. 

Многие  из  названных  факторов  определяют  и  систему  органов исполнительной власти (например, осуществление компетенции на основе и во  исполнение  законов,  учет  функционального  и  территориального принципов  управления  и  т.д.).  Другое  дело,  что  поскольку  для  системы органов исполнительной власти на первый план выходит «структура форм» органов,  то  для  ее  характеристики  и  определения  факторов  необходимо  в большей  мере  учитывать  политико-правовую  концепцию  построения государства в целом и взаимоотношения, взаимосвязь между его органами в частности. Иначе говоря, при определении системы органов исполнительной власти  следует  учитывать  такие  основы  формирования  государства  и  его органов, как тип государства, формы организации и деятельности публично-политической  власти  и  ее  взаимоотношений  с  индивидами  как  субъектами права, варианты «раздела» власти (теория «разделения властей» или теория «разделения труда»), рецепцию принципа разделения властей в зависимости от форм правления, государственного устройства и политического режима и т.п.  Следовательно,  поскольку  понятие  системы  органов  исполнительной власти носит «стратегический характер» по отношению к структуре, поэтому и  определяющие  ее  факторы  имеют  более  объемный  по  теоретическому содержанию масштаб.

И  все  же  грань  отличия  между  системой  органов  и  ее  структурой  в определенной  мере  относительна.  Да,  в  систему  органов  исполнительной власти включается ее структура, которая состоит из форм органов, которые в свою  очередь,  являясь  системой  (например,  система государственных комитетов),  включает  структурные элементы,  которые представляют  собой их конкретный перечень, т.е. частей этой системы. То же относится и к таким структурным элементам системы органов исполнительной  власти,  которые являются  низовыми  звеньями  в  ее  структурной  иерархии.  Так,  в  качестве системы  может  выступать  конкретная  местная  администрация  района  в городе  Беларуси,  в  структуру  которой  входят:  руководство  местной администрации  (глава  администрации,  его  заместители,  управляющий делами),  управления,  отделы,  комитеты.  Вместе  с  тем  сами  местные администрации  являются  структурным  элементом  как  системы  местных органов  исполнительной  власти,  так  и  системы  исполнительных  органов Республики Беларусь в целом.

Подводя некоторые  итоги рассмотрения понятий система  и структура органов  исполнительной  власти  и  их  соотношения,  отметим,  что  это соотношение  укладывается в рамки философских  категорий «часть и целое», выражающие  отношение  между  совокупностью  предметов  (или  элементов отдельного объекта) и связью, которая объединяет эти предметы и приводит к  появлению  у  совокупности  новых  (интегративных)  свойств  и закономерностей,  не  присущих  предметам  в  их  разобщенности.  Благодаря этой связи образуется целое, по отношению к которому отдельные предметы выступают в качестве ее частей. Таким образом, будет не верным понимать систему  органов  исполнительной  власти  как  перечень  этих  органов, являющихся элементами как структуры, так и самой системы, т.е. это нечто большее,  именно  самостоятельное,  упорядоченное,  единое,  объективное целое, т.е. это «система».

Безусловно, структурные  подразделения органа исполнительной власти могут  быть  лишь  элементом  структуры  этого  органа,  не  являясь  частью системы  данных  органов.  Как  отмечалось,  и  конкретный  орган исполнительной  власти,  являясь  элементом  (частью)  системы  органов исполнительной власти, в то же время не в состоянии дать характеристику или отразить саму систему этих органов. По нашему мнению, только формы (виды)  исполнительных  органов  входят  в  понятие  «система  органов исполнительной  власти»,  а  не  более  подвижный,  изменяющийся  перечень конкретных органов, принадлежащих к этой власти. Именно формы (виды), связанных  общей  функцией  –  осуществления  исполнительной  власти, образуют единое целое – систему органов рассматриваемой ветви власти.

Несмотря  на  то,  что  в  последнее  десятилетие  в  Республике  Беларусь были  приняты  законодательные  и  иные  нормативные  правовые  акты, определяющие  современную  систему,  структуру конкретных органов исполнительной власти, однако сами понятия «система» и  «структура»  органов  исполнительной  власти  законодательно  пока  не определены.  В  первоначальной  редакции  Конституции  1994  г.  говорилось, что  Президент  Республики  Беларусь  «руководит  системой  органов исполнительной  власти  и  обеспечивает  их  взаимодействие  с представительными  органами»  (пункт  2  части  первой  статьи  100), но  само содержание  названной «системы» в законодательстве  не  пояснялось  и соответственно  не  раскрывалось.  Как отмечалось,  в действующих конституционных положениях  и законодательстве  отсутствуют такое понятие,  как    «система  органов исполнительной  власти  Республики Беларусь».  В  законодательстве  говорится  о  «единой  системе  местного управления»,  структурные  элементы  которой  (исполнительные  комитеты  и местные  администрации  районов  в  городах)  «входят  в  систему  органов исполнительной  власти»  (статьи  1,  9,  11  Закона  о  местном  управлении  и самоуправлении в Республике Беларусь), о полномочиях, предоставленных иным  государственным  органам,  «не  входящим  в  систему  исполнительной власти», о «системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь» (часть вторая статьи 3,  статья  12  Закона  о  Совете  Министров  Республики  Беларусь).  Но указанные положения пока остаются «мертвыми», поскольку их содержание в законодательстве не раскрывается.  

Глава 3.  Виды органов исполнительной власти

Органы исполнительной власти, как органы государства в  целом, так и органы государственного управления, в частности, можно классифицировать по  ряду  признаков  и  прежде  всего  в  зависимости  от  организационного устройства,  организационных  форм,  характера  компетенции,  способа образования,  порядка  решения  подведомственных  вопросов  и  т.д.  В зависимости  от  критерия,  который  кладется  в  основу  классификации, можно  выделить  следующие  виды  органов  исполнительной власти Республики Беларусь. 

1.  По  организационно-правовым  формам  различаются: 

а)  Президент;

б)  Правительство  –  Совет  Министров; 

в)  министерства; 

г) государственные  комитеты; 

д)  исполнительные  комитеты; 

е) администрации  районов в городах.

Организационно-правовые  формы  органов  исполнительной  власти сами  по  себе  не  всегда  определяют  их  место,  назначение,  характер компетенции,  принципы,  лежащие  в  основе  порядка  разрешения подведомственных  дел.  Эти  параметры  закрепляются  в  нормативно-правовых актах, устанавливающих правовой статус тех или иных органов.

Президент Республики Беларусь осуществляет государственную  власть в  качестве  Главы  государства,  возвышаясь  над законодательной, исполнительной  и судебной  ветвями власти.  Определяя внутреннюю  и внешнюю политику, обеспечивая преемственность и взаимодействие органов государственной власти  и осуществляя посредничество  между ними  (части первая  и  вторая  статьи  79  Конституции),  он  организационно  не  входит  в систему какой  либо ветви государственной власти. Тем не менее основной удельный  вес полномочий  и их  характер  позволяет  по  материальным,  а  не формальным  критериям  его отнести к особым  органам исполнительной власти.

На  базе  действующих  нормативно-правовых  актов  по организационным  формам  подчас  сложно  определить  функциональное назначение,  компетенцию  и  организацию  работы  органов  исполнительной власти  одной и той же  формы.  Особенно  это касается  министерств, государственных комитетов и отчасти исполнительных комитетов.

Министерство,  государственный  комитет  –  республиканский  орган государственного  управления  (функциональный  или  отраслевой), проводящий государственную политику и осуществляющий регулирование и управление  в  определенной  отрасли  (сфере  деятельности)  и координирующий  деятельность  в  этой  отрасли  (сфере)  других республиканских  органов  государственного  управления  Республики Беларусь. Из данного определения можно сделать два вывода: во-первых, министерства  и государственные комитеты  проводят  «государственную политику», т.е. являются своего рода «политическими учреждениями» и, во-вторых,  не  проводится  различие  между  министерством  и  государственным комитетом по характеру компетенции, т.е. они могут быть как отраслевыми, так и функциональными (межотраслевыми).

Что  же  касается  такой  формы  как  «исполнительный  комитет»,  то следует  помнить,  что  данная  форма  проявляется  как  исполнительные комитеты первичного (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения),  базового  (городские  (городов  областного  подчинения), районные) и  областного  уровней  (статья  9  Закона о  местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь).  

2.  Учитывая  территориальный  масштаб   деятельности  органов исполнительной  власти,  их  можно  классифицировать  на  а) общереспубликанские   и  б)  местные.  И  первые,  и  вторые  включают  в   себя большое  и  неоднородное  количество  органов.  К  общереспубликанским (общегосударственным)  органам  относятся  две  группы  органов исполнительной  власти:  центральные  (Правительство  –  Совет  Министров Республики  Беларусь)  и  республиканские  (министерства,  государственные комитеты).  Данные  органы  именуются  в  Конституции  (см.  статью  106)  и законодательстве  соответственно  «центральный  орган  государственного управления» и «республиканский орган государственного управления».    

Местными  органами  исполнительной  власти  являются  те,  которые свою деятельность распространяют на соответствующую административно-территориальную единицу. К ним относятся исполнительные комитеты всех трех уровней и местные администрации районов в городах. В Конституции Республики  Беларусь  они  именуются  «местное  управление»  и  «местные исполнительные и распорядительные органы» (см. статьи 117, 119, 120, 122), а в Законе о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь – «местное  управление»,  «органы  местного  управления»,  «исполнительные  и распорядительные  органы»,  которые  «входят  в  систему  органов исполнительной власти» (см. статьи 1, 9, 11).

В  части  восьмой  статьи  12  Закона  о  Совете  Министров  Республики Беларусь  установлено,  что «в  целях реализации  полномочий республиканских органов государственного управления в административно-территориальных единицах  Республики  Беларусь  могут создаваться в установленном порядке их территориальные органы».  А.Н.  Крамник относит  такие территориальные органы,  наряду с отделами  и управлениями  местных исполнительных  комитетов и местных администраций, к органам исполнительной власти.

В  законодательстве  рассматриваемые  структурные  подразделения  определяются  по-разному.  Например,  комитет по  образованию является структурным подразделением  Мингорисполкома и «государственным органом», проводящим государственную политику в области образования; фонд  «Минскгоримущество» является  структурным подразделением Мингорисполкома  по  вопросам  управления,  распоряжения, разгосударствления  и  приватизации  государственного  имущества, находящегося  в  собственности  города  Минска,  а  также  «территориальным органам  государственного  управления  Министерства  экономики»  по вопросам  проведения  государственной политики  в части управления, распоряжения  имуществом,  находящимся в республиканской собственности.  Примером  органов республиканских органов исполнительной  власти на местах, т.е. находящихся в административно-территориальных единицах и подчиненных не местным исполнительным комитетам (администрациям), а органам, их создавшим, являются военные комиссариаты. В соответствии с Положением  о  военных  комиссариатах,  утвержденным  постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 11 июня 2005 г. № 62448, военные комиссариаты  являются  «местными  органами  военного  управления»,  в которых  осуществляется  военно-мобилизационная  и  учетно-призывная работа.  Создание  военных  комиссариатов  осуществляет  Министерство обороны Республики Беларусь по согласованию с руководителями местных исполнительных  и распорядительных  органов,  а общее руководство их деятельностью осуществляет  начальник Генерального  штаба Вооруженных Сил (пункты 3, 4, 7 Положения).