Исполнительная власть в РФ

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Понятие и виды органов исполнительной власти

1.1 Организационно-правовые основы построения системы органов исполнительной государственной власти (государственного управления) и основные звенья ее структуры

2. Структура системы федеральных государственных органов исполнительной власти (высшие, центральные, территориальные органы государственного управления)

2.1 Административная реформа системы органов исполнительной власти Саратовской области

Заключение

Литература 

      ВВЕДЕНИЕ

     В Современной России, во время формирования правового государства, исполнительная ветвь власти имеет огромное значение так, как на неё возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность. Вместе с этим, её роль особенно важна  в периоды, когда проводятся экономические  и политические реформы. Именно это  и объясняет пристальное внимание многих ученых, политиков, социологов.

     Актуальность  данной проблемы в современном обществе раскрывает её высокую степень разработанности. В последнее время принято  большое количество нормативно-правовых актов по регулированию системы  исполнительных органов.

     Но, несмотря на высокую степень разработанности данной проблемы не освещенными остаются еще некоторые вопросы: новые подходы к формированию учреждений исполнительной власти; не достаточно систематизирован опыт функционирования на региональном уровне. Все это говорит о необходимости продолжения теоретических исследований в данной области.

     В связи с этим целью данной курсовой работы является анализ теоретических  основ исполнительной власти и рассмотрение эффективности административной реформы системы органов исполнительной власти в Саратовской области.

     Для достижения поставленной цели в ходе анализа предполагается решение  следующих задач:

     Раскрыть научно-теоретические основы исполнительной ветви государственной власти в Российской Федерации.

     Соотнести опыт функционирования и эффективности на разных уровнях.

     Курсовая работа состоит из  введения, двух глав, содержащих  по 1 параграфу,  заключения и списка литературы. Библиография включает  в себя  12 источников. Работа изложена  на  29 страницах .  
1. Понятие и виды органов исполнительной власти

     Управленческая или исполнительная деятельность представляет собой основанную на законах реализацию соответствующими органами государственной власти функций государства в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т.д. При этом необходимо отметить, что основополагающим принципом государственного устройства Российской Федерации является закрепленный в ст. 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей, в соответствии с которым государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В ст. 77, 78, 85, 110 и ряде других Конституции Российской Федерации говорится о субъектном выражении исполнительной власти, т.е. субъектах, в чью компетенцию входит ее реализация, - органах исполнительной власти¹.

     Опираясь на понятие исполнительной власти, законодательство Российской Федерации вместе с тем не отказывается от выработанных административно-правовой теорией понятий. Следовательно, с точки зрения теории административного права органы исполнительной власти осуществляют государственно-управленческую деятельность и являются субъектами государственного управления как одной из форм государственной деятельности наряду с законодательной и судебной.

     Функционирование органов исполнительной власти носит непосредственно деятельностный характер, т.е. в процессе его осуществления непосредственно реализуются функции государства в различных сферах: политических, хозяйственных, социальных и др.

     Содержание деятельности органов исполнительной власти заключается в осуществлении ими определенных задач и функций путем использования государственно-властных полномочий, которыми они наделены законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Задачи, функции и полномочия органа исполнительной власти образуют компетенцию этого органа.

     Реализация принадлежащих этим органам юридически властных полномочий осуществляется в административном порядке. Следовательно, деятельность органов исполнительной власти носит государственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.

     Полномочия органов исполнительной власти выражаются прежде всего в том, что они в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты и обеспечивают их исполнение организационными и юридическими средствами. Акты органов исполнительной власти, с одной стороны, подзаконны, т.е. изданы на основе и во исполнение закона, а с другой - направлены на регулирование общественных отношений в сфере их деятельности. Следовательно, акты органов исполнительной власти носят исполнительно-распорядительный характер.

     Образование, реорганизация и ликвидация федеральных органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации Президентом Российской Федерации путем определения структуры федеральных органов исполнительной власти*(64).

     Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации создаются, реорганизовываются и ликвидируются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации главами субъектов Российской Федерации или их законодательными органами².

     Таким образом, органы исполнительной власти - это создаваемые в системе исполнительной власти государственные органы, имеющие определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию (функции и полномочия), направленную на реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных областях государственной жизни.

     В административно-правовой литературе применяются следующие критерии для классификации органов исполнительной власти.

     По территории деятельности:

     - федеральные органы исполнительной власти;

     - органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

     По основаниям образования:

     - органы исполнительной власти, формирование которых осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации;

     - органы исполнительной власти, формирование которых осуществляется в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

     По способу образования:

     - избираемые органы исполнительной власти (председатели правительства ряда субъектов Российской Федерации, главы субъектов Российской Федерации);

     - органы исполнительной власти, создаваемые на основе законодательства и иных нормативных правовых актов.

     По характеру компетенции:

     - органы исполнительной власти общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех отраслей и сфер государственного управления (правительства, администрации краев, областей);

     - органы исполнительной власти отраслевой компетенции, ведающие какой-либо отраслью управления (министерства и иные отраслевые органы исполнительной власти);

     - органы исполнительной власти межотраслевой компетенции, которые в своей сфере деятельности координируют деятельность иных органов исполнительной власти (федеральные министерства; федеральные службы);

     - органы исполнительной власти специальной компетенции, которые осуществляют регулятивные, разрешительные, контрольные и надзорные функции в различных сферах государственного управления (федеральные службы)³.

     По порядку разрешения подведомственных вопросов:

     - коллегиальные органы исполнительной власти (правительства);

     - единоначальные органы исполнительной власти (министерства и другие органы исполнительной власти).

     По организационно-правовой форме:

     - министерства;

     - иные федеральные органы исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства);

     - органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

     В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

     Система исполнительной власти в Российской Федерации состоит из следующих элементов:

     - федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации;

     - органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

     Единство системы исполнительной власти обеспечивается, прежде всего верховенством Конституции и федеральных законов; обязательностью для исполнения на всей территории России указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ; Конституционным Судом РФ, определяющим соответствие актов органов исполнительной власти Конституции РФ; федеральными судами, которые, подчиняясь только Конституции и федеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям органов исполнительной власти и должностных лиц; прокуратурой Российской Федерации, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

     Особую роль в поддержании единства системы исполнительной власти играет Президент РФ. В соответствии с Конституцией РФ он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80) и осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78); вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85)⁴. 

      1.1 Организационно-правовые основы построения системы органов исполнительной государственной власти (государственного управления) и основные звенья ее структуры

     Всякая система имеет свое внутреннее строение (структуру), а любая структура неразрывно взаимосвязана с определенной системой, принадлежит ей и характеризует ее. Многозначным понятием "структура органов исполнительной власти" охватываются:

     1) структура системы органов исполнительной власти в России (всех без исключения органов исполнительной власти в центре и на местах);

     2) структура системы федеральных органов исполнительной власти;

     3) структура системы органов исполнительной власти субъектов РФ;

     4) структура системы местных органов исполнительной власти муниципальных образований;

     5) организационная структура системы аппарата соответствующих органов исполнительной власти⁵.

     Единство и целостность всей системы органов исполнительной власти в стране обеспечиваются тремя факторами: во-первых, всеобщими обязательными для всех требованиями - принципами их организации и деятельности - принципы конституционности и верховенства Конституции РФ и федеральных законов; принципы народовластия, федерализма, разделения властей, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина; принципы равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ, взаимного согласования их интересов и некоторые другие принципы, отраженные и закрепленные в Конституции РФ (ст. 2, 5, 10, 71-73, 77 и некоторые другие); во-вторых, всеобщим управленческим характером исполнительно-распорядительной деятельности, органов исполнительной власти, а так же различными формами административной соподчиненности (прямая подчиненность, подведомственность, подотчетность, подконтрольность и др.); в-третьих, общими началами и едиными установленными в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации правилами организации и деятельности различных видов исполнительных органов (единые наименования, общий порядок формирования, разработки, принятия и отмены правовых актов управления; единые общие правила государственной статистической отчетности, делопроизводства и т.д.).

     Если единство и целостность всего аппарата исполнительной власти как системы основаны на общности рассмотренных организационно-правовых свойств составляющих его органов, то разделение последних на части (звенья и его структуры) проводится на основе различий, их компетенции (в объеме, территориальных масштабах деятельности и порядке формирования).

     На основе совокупности этих признаков в системе всего аппарата исполнительной власти можно выделить четыре фундаментальных укрупненных структурных звена: федеральный центральный аппарат исполнительной власти (центральных органов государственного управления и их территориальных органов); аппарат исполнительной власти (органов государственного управления) субъектов Федерации; местный аппарат исполнительной власти муниципальных образований (местные органы исполнительной муниципальной власти) и администрация предприятий, социально-культурных учреждений и их объединений, являющаяся органом исполнительной власти этих организаций⁶. 

      2. Структура системы федеральных государственных органов исполнительной власти (высшие, центральные, территориальные органы государственного управления)

     Структурными элементами системы федеральных государственных органов исполнительной власти являются Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, а также создаваемые ими территориальные органы исполнительной власти.

     Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации и состоит из Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров (ст. 110 Конституции). В ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в редакции от 2 марта 2007 г.) говорится, что Правительство РФ является высшим коллегиальным органом исполнительной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В этом же законе достаточно детально регламентируются порядок формирования Правительства РФ, его полномочия, организация деятельности и взаимоотношения его с Президентом, палатами Федерального Собрания, органами судебной власти, а также с органами государственной власти субъектов РФ⁷.

     Председатель Правительства РФ назначается и освобождается от должности Президентом РФ по основаниям и в порядке, предусмотренном в Конституции Российской Федерации.

     Председатель Правительства Российской Федерации имеет пять заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, в том числе двух первых заместителей, Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации - заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, а также заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - министра финансов Российской Федерации.

     В порядке осуществления общих полномочий Правительство РФ организует реализацию внутренней и внешней государственной политики; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. В Законе "О Правительстве РФ" закреплены конкретные его полномочия в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; природопользования и охраны окружающей среды; по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации и иные полномочия. Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение⁸.

     В основе взаимоотношений Правительства РФ с органами государственной власти субъектов Федерации лежит положение о том, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного с субъектами Федерации ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство РФ координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и осуществляет контроль за их деятельностью по вопросам совместного ведения.

     Основные правила организации деятельности Правительства (планирование его заседаний, организация работы его членов, порядок внесения в Правительство и рассмотрения проектов актов, организация заседаний Правительства и другие вопросы) урегулированы в Регламенте Правительства РФ.

     Всестороннее обеспечение и обслуживание деятельности Правительства возложено на Аппарат Правительства РФ, который возглавляется Руководителем Аппарата Правительства (члена Правительства), назначаемого и освобождаемого от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.

     Указом Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" утверждена структура всей системы федеральных органов исполнительной власти, включающая в себя федеральные министерства, службы, агентства, государственные комитеты. Эти органы могут находиться в непосредственном ведении и подчинении Президенту Российской Федерации, Правительству РФ или соответствующему федеральному министерству РФ.

     Федеральные министерства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. При этом под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр. Осуществляя координацию и контроль деятельности находящихся в ведении министерства федеральных служб и агентств, федеральный министр осуществляет следующие функции: утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и агентств, а также отчет об их исполнении; вносит по представлению их руководителей в Правительство РФ проекты положений о соответствующих федеральных службах и агентствах, а также предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда работников этих органов; вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенным сферам деятельности министерства и находящегося в его ведении федеральных служб и агентств, если принятие таких актов относится к компетенции Правительства РФ, во исполнение поручений Президента РФ и Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и агентствам и контролирует их исполнение; отменяет противоречащие федеральному законодательству решения федеральных агентств и служб, если федеральным законом не установлен иной порядок отмены; назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб и агентств их заместителей и руководителей территориальных органов федеральных служб и агентств; вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств. Министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ⁹.

     Общее предназначение и суть деятельности федерального министерства в том, что оно на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ и законодательством осуществляется исключительно федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

     Федеральный министр осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов, осуществляя следующие функции: вносит в Правительство РФ предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда, принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов; вносит в Правительство РФ по представлению руководителя фонда проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении его бюджета; назначает проверки деятельности этих фондов в устанавливаемых законом случаях¹⁰.

     Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности. При этом под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдаче органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Федеральные службы в пределах своей компетенции издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

     Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента РФ, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

     Федеральные агентства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. При этом под функциями по оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц; под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ; под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, a также ведение реестров, регистров, кадастров¹¹.

     Федеральные агентства в пределах своей компетенции издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства.

     Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор). Он может иметь статус коллегиального органа. Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

     В систему федеральных органов исполнительной власти входят наряду с федеральными министерствами, службами и агентствами государственные комитеты.

     Государственный комитет является федеральным органом исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти.

     Руководитель государственного комитета вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных актов Правительства Российской Федерации по вопросам, отнесенным к полномочиям Правительства Российской Федерации, представляет предложения по формированию проекта федерального бюджета в части, касающейся сферы деятельности государственного комитета, а также пользуется иными правами федерального министра, предусмотренными указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

     Территориальные органы федеральных министерств, служб и агентств также входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации как элемент ее структуры. Эти органы (к ним относятся, например, Управление ФСБ по Саратовской области, Управление Приволжской железной дороги и т.д.) осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов Федерации, - во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов.

     Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов про изводятся соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъекта РФ. Теми же органами и в том же порядке производится назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов управления. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2.1 Административная реформа системы органов исполнительной власти Саратовской области

      В июле 2003 года был одобрен указ президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах».

     Реализация началась с распоряжения правительства РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р, которое одобрило Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, план мероприятий по ее проведению, а также рекомендовало органам исполнительной власти субъектов РФ подготовить программы и планы мероприятий по проведению административной реформы с учетом положений концепции и плана мероприятий. На федеральном уровне уже достигнуты определенные результаты и проведение административной реформы началось на уровне субъектов РФ. Саратовская область не стала исключением. Она была отобрана по конкурсу Министерства экономического развития и торговли РФ для предоставления средств из федерального бюджета на проведение мероприятий по административной реформе. Был принят ряд нормативных актов, регулирующих ход административной реформы в Саратовской области (распоряжение правительства Саратовской области «О программе и плане мероприятий по проведению административной реформы в Саратовской области на 2006 год», постановление правительства Саратовской области «О создании комиссии по проведению  административной реформы в Саратовской области», закон Саратовской области «Об областных целевых программах», постановление правительства Саратовской области «О проекте областной целевой программы «Проведение административной реформы в Саратовской области в 2007-2008 годах»).¹²