Использование комплексных целевых программ

       ВВЕДЕНИЕ

       В течение нескольких десятилетий  теория планирования и прогнозирования  бурно развивалась, в результате чего возникли различные способы  и методы планирования. Некоторые  из них специфичны, другие универсальны. К последним относится и метод программно-целевого планирования. Метод зарекомендовал себя в развитых странах как один из самых точных и надежных. Он широко применяется на Западе на всех уровнях планирования и управления.

       Программно-целевой  метод планирования  «активен»,  он позволяет не только наблюдать ситуацию,  но и влиять на ее последствия,  что выгодно отличает его от большинства других методов.

       Ключевым  понятием программно-целевого планирования является программа. Программа —  это комплекс мероприятий по реализации стратегий. В свою очередь, система стратегий и целей, достигаемых с их помощью, - не что иное, как план. Таким образом,  подтверждается двойственность программно-целевого планирования,  а именно объединение планирования и фактического влияния на экономические показатели.

       Программы как инструмент управления появляются тогда,  когда возникает серьезная,  крупномасштабная экономическая проблема,  решение которой требует принятия особых мер, сосредоточения усилий, сочетания  действий разных организаций.

       Государственные целевые программы общенационального,  регионального и местного уровней представляют собой важную составную часть системы государственного регулирования экономики,  что позволяет форсировать развитие приоритетных отраслей и подотраслей,  отдельных регионов и привлекать для этого дополнительные ресурсы и инвестиции. Они выступают важнейшим инструментом реализации государственного стратегического плана

       Объект  исследования — комплексные целевые  программы.

       Предмет исследования — использование комплексных целевых программ в управлении регионом на примере Новгородской области.

       Цель  работы заключается в анализе  проблем применения комплексных  целевых программ на региональном уровне, разработке рекомендаций по совершенствованию.

       Задачами  данной работы являются формулирование понятия и сущности комплексных целевых программ, рассмотрения их как средства реализации политики государства, нормативно-правовая база, рассмотрение особенностей применения комплексных целевых программ на региональном уровне в Российской Федерации, выявление проблем их использования.

       Работа  состоит из двух глав, введения, заключения и списка литературы. Во введении обозначены цель и задачи работы. Первая глава  посвящена теоретическим основам  использования комплексных целевых  программ, вторая глава посвящена рассмотрению использования комплексных целевых программ на примере Новгородской области. В заключении формулируются основные выводы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ  КОМПЛЕКСНЫХ ЦЕЛЕВЫХ  ПРОГРАММ

       Понятие и сущность комплексных целевых программ

       Целевая комплексная программа – это система увязанных между собой по содержанию, срокам, ресурсам мероприятий (действий) производственно-технического, научно-технического, социального, организационного характера, направленных на достижение единой цели, решение общей проблемы. В такой программе должны быть представлены цели, средства решения программной проблемы. Известны федеративные региональные, научно-технические, социально-экономические экологические целевые комплексные программы.

       Для осуществления основных стратегий, увязки планов различного функционального  назначения, решения новых, перспективных, масштабных проблем в рамках организации  формируются и реализуются специальные  целевые комплексные программы. Они представляют собой совокупность взаимосвязанных организационных, финансовых, технических, социальных и иных мероприятий, подчас рискованных, централизованно обеспечиваемых ресурсами. Целевые программы классифицируются по двум основным признакам — функциональной ориентации (экономической, технической, социальной и т.п. ) и срокам реализации (среднесрочные от года до пяти лет; долгосрочные — свыше пяти лет).^*

       Обычно  с помощью таких программ решаются стратегические проблемы, которые нельзя отдавать на откуп естественному  ходу вещей, например компьютеризация, ликвидация тяжелого ручного труда, экологическое оздоровление и пр. Управление программой предполагает создание на высшем уровне организации специального подразделения по планированию, координации и контролю за ее исполнением, разработке бюджета, выделению ресурсов.

       В зависимости от масштабов и сложности  программа может включать в себя несколько подпрограмм (проектов) —  комплексов работ, обеспечивающих реализацию промежуточных целей и задач. Проекты выполняются как оперативными, так и функциональными подразделениями в течение 2—3 лет.

       Разработка  целевой программы начинается с  постановки проблемы; затем строится дерево целей; формулируются критерии их достижения; создается прогнозный сценарий; распределяются ресурсы; конкретизируются задачи; формируются органы управления программой.

       Программа содержит описание проблем и причин их появления, уже предпринятых шагов  постановки цели и подцелей, совокупность конкретных мероприятий, согласованных  по ресурсам, срокам осуществления  и исполнителям. К таким мероприятиям могут относиться научные и прикладные исследования, опытно-конструкторские разработки, испытания образцов, создание или реконструкция объектов, внедрение новых форм и методов управления.

     Целевые программы как инструмент управления широко используются в мировой практике. В нашей стране их зарождение и дальнейшая эволюция непосредственно связаны со становлением и развитием системы народнохозяйственного планирования. Идеи разработки и использования программ в практике отечественного управления возникли в первые годы социалистического строительства. Обосновывая концепцию единого народнохозяйственного плана, В.И. Ленин отмечал: "Необходимо, чтобы хозяйственные планы выполнялись по определенной программе..."

     На  первых этапах не было специальных теоретических исследований, посвященных целевым комплексным программам. Сама практика вызывала к жизни потребность в программировании как новом виде социальной деятельности. Она же определяла содержание и функции программ в системе управления. Однако следует отметить, что уже тогда понятие "программа" связывалось с комплексом мероприятий научно-технического, социально-экономического, социально-политического характера, организованных в пространстве и во времени и направленных на достижение общих целей, реализацию приоритета общественных интересов.

     Им  отводилась роль научного обоснования  планово-управленческих решений. Поэтому  в планах, наряду с отраслевым и  календарным, стал разрабатываться  программный разрез (производственная, строительная, социальная программа пятилетних планов). Кроме того, в связи с необходимостью комплексного освоения территорий возникли программы развития территориально-производственных комплексов, которые были представлены в планах отдельной строкой.

     Развитие  программной деятельности в этом направлении означало формирование программно-целевого метода планирования как способа решения комплексных, межотраслевых задач, к числу которых относятся социальные проблемы: жилищная, проблема продовольствия, безработица, неграмотность, проблема преодоления социально-экономических различий между городом и деревней и др.

     Программно-целевой  метод рассматривался как форма  практического воплощения в планах принципа ведущего звена, а программы - как инструмент обеспечения целевой  направленности и комплексности планов.

     По  мере укрепления отраслевого подхода  в управлении, а также ввиду  того, что не удалось осуществить  на практике идею трехступенчатой системы  планирования, в рамках плана год  от года все труднее становилось  реализовывать принцип ориентации на стратегические цели развития, а также принцип комплексности. По существу постепенно складывалось планирование от достигнутого уровня, в котором программно-целевой метод не мог занять подобающего ему места, а программы не могли выполнять присущие им функции. Это делало систему управления инерционной и при усложнении управленческих задач требовало дополнительной централизации в принятии управленческих решений, что способствовало росту бюрократизма и падению эффективности управленческого труда.

     Снижение  роли программно-целевого метода, планирование от достигнутого уровня в условиях существования централизованного  планового руководства, основанного  на приоритете отраслевого подхода, привели к формированию затратного механизма управления социально-экономическими процессами.

     Затратный механизм управления постоянно вступал  в противоречие с требованиями развития общественного производства. Наиболее ярко это проявлялось в научно-технической  сфере, поскольку логика современного научно-технического прогресса не приемлет затратные модели управления.

     Эти противоречия не могли не затронуть  также социальную сферу. Отраслевой подход в планировании, остаточный принцип ресурсного обеспечения  социального развития отрицательно сказались на его темпах. Начиная  с 70-х гг. в нашей стране постепенно набирала силу тенденция снижения темпов роста уровня жизни населения, обострялись проблемы труда.

     Динамизм  научно-технического и социально-экономического развития, постоянное усложнение социальных связей в обществе ввиду углубления разделения общественного труда порождали потребность в расширении спектра методов и инструментов управления, вызывали необходимость уточнения границ применения планирования, его функций в регулировании социальных процессов. Попытки решения управленческих проблем путем расширения "емкости" плана (стремление планировать все и вся) не могли привести к успеху, поскольку вступали в противоречие с законом необходимого разнообразия Эшби. Ограниченный набор средств управленческого воздействия сокращает "пропускную способность", "мощность" системы управления, приводит к увеличению нагрузки на центр, разбуханию аппарата управления и, как следствие, к возрастанию общественных затрат на его содержание.

     Эти и другие проблемы возобновили с  новой силой интерес к программно-целевому методу планирования, сделали актуальной задачу научного осмысления роли и функций целевых программ в управлении. В 1970-х гг. в нашей стране происходит так называемый "программный бум". Появляется множество научных работ, посвященных целевым программам. В НИЭИ при Госплане СССР разрабатываются методические положения и методика формирования целевых комплексных программ. Организуются специальные научные конференции.

     Анализируя  научные публикации 1970-х гг. по теории и методологии управления и народнохозяйственного планирования, можно увидеть, что среди отечественных специалистов сложились четыре подхода к оценке места целевых комплексных программ (и соответственно их функций) в системе управления и планирования.^*

     В соответствии с первым программы рассматривались как инструмент научного обоснования плановых решений и в первую очередь тех, которые имеют долгосрочный, межотраслевой, межрегиональный характер (В. Ю. Будавей, В. М. Иванченко, В. Н. Кириченко). Исходя из этого считалось, что они должны разрабатываться на предплановой стадии и способствовать более полному воплощению в жизнь проблемно-целевой ориентации плановых решений. С учетом программ логика планирования, по замыслу авторов, укладывалась в схему типа: анализ - прогнозы - программы - народнохозяйственный план.

     Согласно  данной трактовке, программы, будучи предплановым документом, должны выполнять три  группы функций: 1)усиление ориентации плановых решений на достижение конечного  результата посредством построения иерархически развернутой системы целей, обоснования целевых нормативов; 2)комплексный охват всей системы мероприятий, ведущих к намеченной цели, их межведомственную координацию, установление взаимосогласованной последовательности действий по реализации намеченных задач; 3)придание приоритетности ведущим, наиболее значимым направлениям социально-экономического развития.

     Наиболее  серьезной трудностью как в теоретическом, так и в практическом плане, с  которой приходилось сталкиваться сторонникам первого подхода, стала  разработка механизма "встраивания" программных мероприятий и показателей в пятилетние и годовые планы. Противоречие между территориально-отраслевой организацией планирования и необходимостью межотраслевого, межрегионального подхода к осуществлению программных задач явилось тормозом на пути ее преодоления.

     Сторонники  второго подхода считали, что  программы, наряду с планом, могут  выступать самостоятельной формой планирования (Е. Д. Новиков, Ю. М. Самохин, Н. П. Федоренко). Необходимость и  возможность использования программ в таком качестве они связывали с проблемами, которые сложились в практике народнохозяйственного планирования в нашей стране. "Необходимость в разработке программ, - писали Е. Д. Новиков и Ю. М. Самохин, - возникает, когда в народном хозяйстве не организована система удовлетворения определенной общественной потребности с соответствующей структурой и взаимосвязями, которая обеспечила бы достижение поставленной цели в установленный срок."

     Авторы  рассматривали программы как  переходную форму планирования от территориально-производственного к социально-экономическому, при котором планирование производственного потенциала приобретает характер удовлетворения социальных потребностей.

     Согласно  данной трактовке основными функциями  программ являются: 1)развитие целевого аспекта в планировании, его совмещение с территориальным и отраслевым; 2)интеграция ресурсов для реализации важнейших социально-экономических целей; 3)координация деятельности большого числа участников в решении сложных межотраслевых, межрегиональных проблем развития народного хозяйства.

     Ключевой  методологической проблемой названного подхода стало решение вопроса  о соотношении программ и планов. Использование программ в качестве самостоятельного инструмента управления требовало разработки специального организационно-экономического механизма программирования, что при сложившейся системе управления могло усугубить проблему несбалансированности ресурсного обеспечения, привести к разбуханию управленческого аппарата, дублированию деятельности различных управленческих структур. Отсутствие же такого механизма сводило на нет эффективность применения данного инструмента, о чем свидетельствует опыт разработки народнохозяйственных программ в СССР.^*

     Несмотря  на то, что в рамках данного подхода  не была решена одна из центральных проблем использования целевых программ в управлении, его сторонники выдвинули ряд ценных идей, внедрение которых позволяет повысить мобильность, гибкость управления, его эффективность. На наш взгляд, наибольшую ценность имеет идея о создании специального организационно-экономического механизма программной деятельности, обеспечивающего не только возможность осуществления намечаемых в программах целей, задач, конкретных действий, но также усиление ориентации всей системы управления на достижение конечных социальных результатов.

     Суть  третьего подхода в том, что план рассматривался как сумма программ развития межотраслевых и территориально-производственных комплексов (М. Я. Лемешев, А. И. Панченко). По существу признавалось, что программы  выступают первичными по отношению к народнохозяйственным планам. Плановые задания разрабатываются исходя из обобщающих показателей целевых комплексных программ. А сам план выступает сводным документом, увязывающим программы между собой. В этом случае программы выполняют функции, объективно присущие планам. На наш взгляд, данный подход был заведомо нереалистичным как с теоретико-методологической, так и с практической точек зрения, поскольку народное хозяйство не является простой суммой межотраслевых и территориально-производственных комплексов, а народнохозяйственный план - простой суммой программ их развития. В то же время нельзя сводить содержание и функции программ к содержанию и функциям планов (что по существу произошло в рамках данного подхода).^*

     Итак, подытожим. Целевая комплексная программа – это система увязанных между собой по содержанию, срокам, ресурсам мероприятий (действий) производственно-технического, научно-технического, социального, организационного характера, направленных на достижение единой цели, решение общей проблемы. В такой программе должны быть представлены цели, средства решения программной проблемы. Целевые программы классифицируются по двум основным признакам — функциональной ориентации (экономической, технической, социальной и т.п. ) и срокам реализации (среднесрочные от года до пяти лет; долгосрочные — свыше пяти лет). Обычно с помощью таких программ решаются стратегические проблемы. Разработка целевой программы начинается с постановки проблемы. Программа содержит описание проблем и причин их появления, уже предпринятых шагов постановки цели и подцелей, совокупность конкретных мероприятий. Програмно-целевой метод планирования нашел свое применение в нашей стране в начале ХХ в. и постепенно совершенствовался в связи с динамикой научно-технического и социально-экономического развития.

       Целевые программы как  средство реализации политики государства  в Российской Федерации.

       Ключевой  задачей развития Российской Федерации  в настоящее время является переход  к модели динамичного и устойчивого  экономического роста на базе повышения эффективности работы государственных институтов, увеличении степени конкурентоспособности российской экономики. Это предполагает смещение акцентов в государственной экономической политике с решения текущих задач обеспечения социальной и макроэкономической сбалансированности к политике, направленной на интенсификацию структурных изменений. Такие изменения, в свою очередь, означают удлинение горизонта планирования, повышение приоритета среднесрочных и долгосрочных целей развития, разработки соответствующих методов их достижения.

       Важным  элементом реализации обозначенной цели выступают федеральные целевые  программы, позволяющие конкретизировать усилие для комплексного и системного решения среднесрочной и долгосрочной проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.

       Главным и перспективным содержанием  социальной политики должно в полной мере стать освоение правильно выстроенной  системы приоритетов, механизмов эффективного использования ресурсов, выделяемых на социальные цели, поэтапное решение  всего круга социальных проблем. 
Разработка социальной политики начинается с обоснования целей, направлений и задач. Все проблемы решить сразу нельзя, поэтому выбираются наиболее значимые на тот или иной период времени. После выработки социальной политики продумывается механизм ее реализации. Это ее конкретизация в социальных и экономических программах и социально-экономическом планировании, а также обеспечение результатов. Поскольку разработка и реализация социальной политики требует на любом уровне управления соответствующей компетенции, постольку необходимы кадры специалистов, имеющие опыт в программно-целевом управлении и руководителей по организации управления процессами разработки и реализации социальной политики и социальных программ.  
Социальные программы - один из видов программ, которые бывают экономическими, производственными, научно-техническими, маркетинговыми, организационно-управленческими и др. Под социальной программой понимается разрабатываемый и реализуемый комплекс задач и мероприятий, имеющий определенное содержание и направленный на достижение конечной цели. В процессе управления возникают ситуации, когда то или иное направление деятельности необходимо выделить особо. Тогда оно приобретает форму целевой программы.^*

       Методической  основой решения поставленной задачи могут служить целевые программы, которые позволяют обеспечить достижение намеченных целей в конкретные сроки на основе оптимизации ресурсов, необходимых для их осуществления. Разработка четких, целевых критериев для каждой программы является необходимым условием эффективности управления и контроля за ее реализацией. Также должны быть максимально использованы такие преимущества целевых программ, как возможность гласно, прозрачно, на длительную перспективу привлекать для выполнения поставленных на федеральном уровне целей средства помимо федерального бюджета.

       Особая  роль целевых программ в рыночной экономике определяется тем, что  рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития регионов. Успешно решая задачи использования ресурсов, рынок довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики в условиях дискретности крупных народно-хозяйственных проблем, естественным образом "ложится" на целевые программы.^*

       Состояние социальной среды обитания человека, экономическое благополучие общества определяют такие демографические  показатели, как рождаемость, структура заболеваемости населения, инвалидизация и другие, являющиеся предметом специальных медико-социальных исследований, на основе которых разрабатываются различные комплексные программы оздоровления общества. Тенденции, имеющие бесспорно негативные последствия для качества жизни и развития человека:

• сокращение финансирования здравоохранения, образования, культуры - отраслей, имеющих стратегическое значение для формирования человеческого капитала - основного в современных условиях фактора экономического развития общества;
• ухудшение состояния здоровья населения, резкий рост заболеваемости социальными болезнями, снижение возможностей получения квалифицированной медицинской помощи, резкий рост рисков безопасности человека.

       Актуальность  темы определена поиском механизмов максимально эффективного использования имеющихся ресурсов в условиях дефицита финансирования. Таким механизмом является программно-целевое финансирование и управление экономикой и социальной сферой как на государственном, так и на региональном и муниципальном уровнях. 
Целевые программы являются наиболее эффективным инструментом реализации данного принципа. Эти программы разрабатываются для решения конкретной приоритетной задачи, каждая из них носит комплексный, междисциплинарный характер.

       Целевые программы являются одним из важнейших  средств реализации структурной  политики государства, активного воздействия  на производственные и экономические  процессы, находящиеся в ведении  Российской Федерации. Федеральной  и региональной целевой программой называется комплекс мероприятий, направленных на достижение общеполезного в рамках Российской Федерации и субъекта Российской Федерации результата. Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. В работе с целевыми программами выделяются следующие этапы:

• отбор проблемы для программной разработки;
• принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование;
• экспертиза и оценка целевой программы; утверждение целевой программы;
• управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.

            Отбор проблем для их программной разработки и решения на федеральном уровне определяется следующими факторами:

• значимость проблемы,
• невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки ее решения,
• принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства,
• необходимость координации межотраслевых связей технически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы.

                   Целевая программа состоит из следующих разделов:

• содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами; основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы; система программных мероприятий, в том числе меры по созданию и сохранению рабочих мест на региональном и отраслевом уровнях, по трудоустройству, переподготовке и социальной защите высвобождаемых работников в результате реализации программы;
• нормативное обеспечение качества продукции (работ, услуг), а также метрологическое обеспечение, включая систему программных мероприятий по стандартизации и метрологии, необходимых для разработки, производства, эксплуатации и утилизации продукции, строительства объектов, организации технологических процессов и других работ, предусмотренных программой;
• ресурсное обеспечение программы (за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации и с распределением расходов по регионам страны); механизм реализации программы; организация управления программой и контроль за ходом ее реализации; оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы; паспорт целевой программы.

                 В целевой программе необходимо обеспечить увязку всех программных мероприятий и очередность их проведения с проектируемыми объемами финансовых ресурсов, а также согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач. Концепция решения программной проблемы должна определять варианты ее решения, формировать основные цели и задачи соответствующей целевой программы, обосновывать этапы и наиболее эффективные направления ее реализации и необходимые для этого размеры ресурсов.

       Программа представляет собой адресный документ, содержащий систему мероприятий (социально-экономических, производственных, финансовых, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных и  др.) согласованных по срокам, ресурсам и исполнителям. Реализация программы обеспечивает достижение поставленной цели и задач, наиболее эффективными путями и в установленные сроки.^*

       Цель  программы направлена на решение  назревших определенных проблем  путем соответствующего преобразования ресурсов. Комплекс разнообразных мероприятий программы является ее содержанием, и развертывается по степени решения задач исполнителями и при определенном ресурсном обеспечении. Взаимосвязь задач и мероприятий в программе обусловлена не только единством цели, но и такими важными видами связей, как общность конечной продукции, технологии, сырьевых ресурсов, производственной базы, потребителей, территории, транспорта. Программы рисуют картину будущего состояния экономики и социального развития государства и его субъектов и путей, способов, средств достижения этого состояния.

       Таким образом, программа носит четко  выраженный целевой характер, ориентируется  на полное решение поставленной проблемы, характеризуется определенными  конечными (целевыми) результатами (показателями). Следовательно, в любой целевой программе должны предусматриваться: конечная цель; комплекс ресурсов необходимых для достижения конечной цели; этапы и сроки реализации программы; головная организация – исполнитель и состав исполнителей; механизм производственно-хозяйственных связей; система ответственности и экономического стимулирования.

       Целевые программы являются одним из средств  реализации политики государства, воздействия  на производственные, экономические  и социальные процессы в пределах полномочий органов власти федерального, регионального и местного уровней. Целевые программы являются инструментом регулирования и управления стратегией экономического, социального и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем.