Исправительная колония общего режима

                                       ОГЛОВЛЕНИЕ

                                 ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление составляет одну из основ Конституционного строя РФ. Эти заглавные строки Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», почти год действующего на территории нашего государства и приближающего власть к народу, стали символом реформы всей структуры муниципальных образований.

Однако не стоит забывать, что основным моментом становления  современной модели организации  местного самоуправления стало принятие всенародным голосованием 12 декабря 1993 года действующей Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне.

С этого момента начался  поворотный этап в становлении и  развитии местного самоуправления в России.

Правда, впервые закрепленное в  конституционной практике российского  государства положение о том, что местное самоуправление в  пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, относительно. Государство устанавливает юридические рамки такой самостоятельности, законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления, его место во взаимоотношениях государства – общества - личности.

Нельзя говорить и об абсолютной обособленности и тем более оторванности органов местного самоуправления от органов государственной власти. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения на основе и в соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Более того, согласно п. 2 ст. 132 Конституции, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Исследование этих и других факторов делают выбранную тему «Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации» актуальной для исследования в рамках изучения курса «Конституционное право РФ».

Цель настоящей работы состоит в том, чтобы, опираясь на законы, научные источники, оперативную информацию раскрыть понятие и сущность российского местного самоуправления, выявить его характерные черты и особенности. Значительное внимание уделить конституционным основам взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, полномочиям местного самоуправления, роли местного самоуправления в осуществлении народовластия.

Для осуществления данной цели поставлены следующие задачи:

 Глава 1. Местное самоуправление: понятие, конституционные основы и компитенция.

     1.1 Понятие и конституционные основы местного самоуправления

В демократическом государстве, таком как Россия, разделение властей происходит не только по горизонтали - на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по вертикали - на центральную и местную власть.

В федеративном государстве, которым является Российская Федерация, такое разделение еще более дифференцируется: выделяются три уровня власти - центральная (федеральная), региональная (субъектов федерации) и местная власть.

Наличие местных органов  власти обусловливается тем, что  центральная (и региональная) власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы. Единообразный централизованный подход в управлении не может учесть всех особенностей большого количества местных сообществ, поэтому общепринятым в настоящее время является предоставление местным сообществам определенной автономии в решении «местных дел».

Согласно ст. 3 Европейской  хартии о местном самоуправлении¹ под ним понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Концептуальные основы построения существующей и развивающейся  системы местного самоуправления в  России, такие, как самостоятельная  форма осуществления власти народа, экономическая основа местного самоуправления, муниципальная собственность наряду с другими формами собственности, заложены в Конституции Российской Федерации.

Местное самоуправление относится к основам конституционного строя, что означает невозможность его упразднения путем принятия поправок к Конституции РФ (гл. 8 «Местное самоуправление»). Положения главы 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ могут быть пересмотрены только Конституционным Собранием.

По своей природе  местное самоуправление - явление гораздо более сложное, чем его формальный современный конституционно-правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное самоуправление признается как политический институт в системе народовластия. Политическая составляющая - это лишь одно из проявлений внутренней природы местного самоуправления.

Местное самоуправление занимает «центральную позицию» между государством и обществом. Именно здесь этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности, по существу являясь механизмом согласования интересов общества и государства.

Важным моментом в организации  местного самоуправления в России является закрепление в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прав граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.

В настоящее время в России еще  происходят процессы реформирования местного самоуправления. Учитывая этот процесс, при функционировании современной модели местного самоуправления в Российской Федерации должны учитываться следующие признаки:

- на современном этапе развития российского государства осуществляется переход от общегосударственной собственности к многообразию форм собственности, включая и муниципальную, требующий регулирования экономических процессов на местах и наличия достаточных возможностей у местной власти в области урегулирования в деятельности малого и среднего бизнеса в виде собственных бюджетных земельных и иных ресурсов;

- в России производство долгое время было представлено крупными предприятиями, оказывавшими значительное влияние на жизнедеятельность городов, тогда как влияние городов на крупные производства было и остается сведено к минимуму; более того, процесс приватизации этих предприятий без участия местных властей привел к тяжелым последствиям;

- в России осуществляется и по сей день не завершена экономическая реформа, чья особенность состоит в том, что процесс разгосударствления и децентрализация производства не сопровождается существенными изменениями в налоговой и финансовой сферах государства; здесь обязательной задачей является перераспределение налогов по уровням в зависимости от уровня налогооблагаемой базы. В этой связи происходит заинтересованность органов местного самоуправления в более полном использовании данного принципа и перехода от финансирования отраслей хозяйства к финансированию на местах;

- развитие регионов и отдельных территорий в России происходит неравномерно; различные условия для хозяйственной жизни, различный уровень развития доходной части местных бюджетов требует наличия механизмов выравнивания, а также индивидуального подхода к развитию каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление.

Таким образом, для современной  России необходима система органов местного самоуправления, самостоятельных в области экономики, и если это произойдет, то тогда они смогут оказать помощь государству в проведении экономических преобразований и выполнить возложенные на них социальные функции.

Одним из главных признаков новой модели местного самоуправления является ответственность представительных органов, глав местного самоуправления, в первую очередь, перед населением.

Принцип ответственности органов  и должностных лиц местного самоуправления перед населением призван обеспечить:

1. Эффективность обеспечения местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований.

2. Учет и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления.

3. Тесную связь с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Еще одним признаком самостоятельности  местного самоуправления является законодательно закрепленная гарантия невмешательства  органов государственной власти в вопросы местного значения, перечень которых определен главой 3 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

В Уставах муниципальных образований  специально оговаривается, что эффективное  управление муниципальной собственностью возлагается на органы местного самоуправления. Они вправе осуществлять с муниципальным имуществом любые сделки, регламентировать условия использования муниципальной собственности, осуществлять приватизацию муниципальной собственности.² Закон закрепляет за органами местного самоуправления право на создание предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности.

2.  Понятие и формирование компетенции местного самоуправления 

           Рассматривая вопрос о компетенции органов местного самоуправления необходимо отталкиваться от общей цели существования местного самоуправления. Цель создания местного самоуправления - уход от централизации власти в государстве. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то, в конце концов, власть сводиться к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного не подчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления.           

Компетенция органа местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей.          

 Первым составным элементом  компетенции являются предметы  ведения.            

Предметы ведения  местного самоуправления -  необходимый элемент правового статуса каждого муниципального образования. Закрепляемые нормами муниципального права, они, прежде всего, определяют те области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция.               

Рассмотрев место и роль местного самоуправления в политической системе  общества, правовую основу, на которой строится этот уровень власти, необходимо, прежде всего, определиться с главным содержанием его деятельности, тем кругом дел, которыми ведают муниципальные органы, вторым элементом компетенции – их правами и обязанностями. Это важно не только из соображений четкого разделения компетенции между уровнями власти и установления пределов прав и обязанностей каждого уровня. Дело в том, что сущностным основанием для формирования муниципального уровня  власти является утверждение о существовании круга задач, которые должны решаться структурами публичной власти, причем наиболее эффективно они решаются именно на местном уровне.             

В современных российских условиях компетенция местного самоуправления формируется следующим образом:

- базовая компетенция прямо устанавливается федеральными законами;

- субъектам Российской Федерации предоставляется право расширять перечень вопросов местного значения, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению;

- муниципальные образования вправе также принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований  и органов государственной власти;   

- органы местного самоуправления могут наделяться соответствующими законам отдельными полномочиями.³              

Конституция Российской Федерации  подробно оговаривает компетенцию государственных органов, как федеральных, так и органов субъектов Российской Федерации. Закрепляя в пункте 1 статьи 132 компетенцию органов местного самоуправления, Конституция, однако, не дает развернутого перечня вопросов местного уровня, а лишь говорит, что "...Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения". Таким образом, можно предположить, что компетенция органов местного самоуправления начинается там, где заканчивается компетенция органов государственной власти.⁴             

Четко выраженный  в конституционной норме принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое, не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение,  не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быть отменено ни в административном, ни в судебном порядке. Разумеется, это не исключает необходимости координации действий с государственными органами, чтобы обеспечить поддержку ими планов, программ или конкретных мероприятий органов местного самоуправления.               

Пунктом 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.                 

Наделение полномочиями может осуществляться двумя способами:

1) Передача - способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления.    

2) Делегирование - предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.                                       

Рассматривая вопросы наделения  органов местного самоуправления государственными полномочиями надо иметь ввиду ряд  положений:

1) В соответствии с Конституцией Российской Федерации наделение полномочиями производиться только законом. Но так как определение правового статуса местного самоуправления находиться в совместном ведении Российской федерации и ее субъектов, передача полномочий осуществляется законом или актами субъектов Российской Федерации, обладающими соответствующей юридической силой.

2) Объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик. Не случайно в Конституции Российской Федерации говорится об отдельных государственных полномочиях, хотя критерии оценки этого найти крайне сложно.

3) Наделение полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное  для российской практики условие, гарантирующее само выполнение полномочий и продолжение осуществления местным самоуправлением присущих ему главных функций.

4) Государство оставляет за собой право контроля за реализацией этих полномочий. Такой контроль по общему правилу означает возможность соответствующих органов: давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и по мотивам их целесообразности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.

5) Государственное влияние не сводиться только к контролю. Оно функционирует в соответствии с требованиями законности, в режиме общего правопорядка.           

Исполнительным органом местного самоуправления в муниципальном  образовании является администрация  муниципального образования.              

Глава администрации муниципального образования является высшим должностным  лицом исполнительного органа местного самоуправления и руководит деятельностью  администрации на принципах единоначалия в пределах полномочий, определенных уставом муниципального образования, а также делегированных муниципальным собранием. Глава администрации входит в состав депутатов муниципального собрания и может председательствовать на его заседаниях, а также быть избранным на должность председателя муниципального собрания (в этом случае глава администрации муниципального образования называется главой муниципального образования).

Глава 2.  ОСНОВЫ  МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

           2.1 Правовые, территориальные, организационные основы

местного самоуправления

Термин «основы местного самоуправления» является новым для российского государствоведения. Это понятие введено в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления. Основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со стороны органов государственной власти, создать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне.

Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ, федеральных законах, законах субъектов РФ, иных нормативных актах. Основы местного самоуправления определяются как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, федеральных законах и закрепляющих наиболее важные, общие для всех субъектов РФ, муниципальных образований территориальные, правовые, финансово-экономические основы деятельности населения по решению задач местного значения. Однако здесь следует обратить на следующие аспекты.

Во-первых, в данном определении предполагается, что принципы могут быть установлены только на федеральном уровне. Это вытекает из статьи 72 Конституции РФ, в соответствии с которой вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению федерации и субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, основы местного самоуправления могут определяться только законами.

Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения как института в общей системе управления.

Но главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления.

Это означает, что нормативные  правовые и иные акты, принимаемые  Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами должны соответствовать Конституции Российской Федерации и действующим Федеральным законам.

Такое же соотношение  закона и подзаконного акта должно соблюдаться и в субъектах  Российской Федерации.⁵

Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов  Российской Федерации не должны противоречить  Конституции Российской Федерации, федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в  системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления  и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.

Теперь о территориальной  основе местного самоуправления.

В п.1 ст.131 Конституции РФ говорится о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, то есть вводится как основной поселенческий принцип территориальной организации самоуправления. Хотя он не исключает осуществления самоуправления в границах иных территорий.

131-й Федеральный закон  ввел такие территориальные понятия  для всей Российской Федерации,  как городские, сельские поселения,  муниципальные районы, городские  округа, внутригородские территории городов федерального значения. Для каждого из них определен свой круг вопросов местного значения.

Говоря о правовой основе местного самоуправления, следует  отметить, что в соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления. То есть закрепляется две основные группы форм реализации народом своего суверенного полновластия: формы непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластия через системы органов власти. В последнем случае речь идет о системе органов государственной власти и системе органов местного самоуправления.⁶

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» уточняет положения Конституции РФ.

Так, в соответствии с  частью 1 статьи 3 Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

В отдельную группу форм ряд авторов выделяет территориальное общественное самоуправление. Хотя эти органы представляют собой фактически опосредованное участие населения, более правильным представляется подход, в соответствии с которым территориальное общественное самоуправление рассматривается как одна из форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении.

Совокупность организационных  форм осуществления местного самоуправления в рамках муниципального образования  образует систему местного самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

           2.2 Финансовые  основы местного самоуправления

Как бы целесообразно ни были определены сущностные принципы формирования и  развития местного самоуправления, развернуты организационно-управленческие структуры  органов местного самоуправления, без  достаточных материально-финансовых ресурсов территориального сообщества не сможет эффективно функционировать механизм местного самоуправления.

Финансово-экономической основой  местного самоуправления служит муниципальная  собственность как экономическая  база местного самоуправления, а также  местный бюджет и внебюджетные средства.

Муниципальная собственность  не является разновидностью государственной, но эти две формы однотипны  по своему содержанию и целевому назначению. Обе они являются публичными формами  собственности.

Правовое регулирование  муниципальной собственности в РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а также нормативными актами субъектов РФ.

Для развития современной  России особое значение местного самоуправления связано с тем, что оно является одной из основ конституционного строя России, а органы местного самоуправления – органами публичной  власти. В этой связи принятие 131-го Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» преследовало цель повышения эффективности местных органов власти, а также решение задачи более четкого разграничения полномочий между существующими уровнями власти. Гражданам должно быть понятно, за что отвечает президент и федеральная власть, за что региональная власть и за что отвечает местное самоуправление. На мой взгляд, замечательная цель.

Вместе с тем видно, что, несмотря на дополнительно принимаемые новые законы и пакеты нормативных актов в целях реализации главного для муниципалов закона, не позволяют говорить о качественном его исполнении. Главной причиной по-прежнему остается необеспеченность органов местного самоуправления финансово-бюджетными средствами для исполнения возложенных полномочий.

Так, основной целью деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов по удовлетворению бытовых, социальных, образовательных, медицинских и иных жизненных  потребностей населения муниципальных  образований. Для этого в распоряжение муниципальных образований передаются финансовые и местные ресурсы, за счет которых местные органы публичной власти организуют предоставление населению соответствующих услуг и товаров. Однако уровень финансовой сбалансированности не позволяет сегодня определиться с качественным показателем услуг.⁷

Реализация полномочий органов местного самоуправления также  зависит от того, насколько эффектно используются имеющиеся в распоряжении ресурсы. Для этого органы местного самоуправления должны обеспечить комплексное  развитие основных отраслей муниципального хозяйства, частного сектора производства и потребления, а также социальной сферы. Для выполнения приоритетных задач и направлений социально-экономического развития муниципальных образований необходимо формирование и исполнение соответствующих муниципальных планов и программ. На их основе должны осуществляться расходы из местных бюджетов и вся экономическая деятельность местных органов власти. Однако возникает вопрос: как это осуществить в рамках постоянно меняющегося федерального и регионального законодательства?