Исследование новых правовых форм бюджетных учреждений и особенности их финансирования (автономные, бюджетные, казенные учреждения)

Министерство образования и науки РФ

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования

«Нижегородский государственный университет им. Н. И. Лобачевского»

Дзержинский филиал

Направление подготовки  «Экономика»

Курсовая работа

по дисциплине Государственные и муниципальные финансы

Исследование новых правовых форм бюджетных учреждений и особенности их финансирования (автономные, бюджетные, казенные учреждения)

Выполнила: студентка 3 курса очной формы обучения (гр. 3-Б13 ЭК(1)/18)

Жирнова Владислава Сергеевна

_________________

Проверил:

д.э.н., проф. Яшина Н. И.

__________________

Дзержинск

2014

Содержание

Введение……………………………………………………………………3

Глава 1. Теоретические основы финансовой деятельности бюджетных учреждений…………………………………………………………………5

1. Понятие и виды учреждений как субъектов финансового права…………………………………………………………………..
2. Финансово-правовые основы деятельности государственных, муниципальных  учреждений ……………………………..………
3. Сравнительная характеристика казенного, бюджетного и автономного учреждений……………………………………………

Глава 2. Особенности организации учёта и финансового обеспечения казенных, бюджетных и автономных учреждений  …………………….

1. Основные изменения правового положения государственных учреждений……………………………………………………………..
2. Особенности финансового обеспечения и налогооблажения государственных (муниципальных) учреждений…………………….
3. Особенности финансового обеспечения казённых учреждений …
4. Особенности финансового обеспечения бюджетных учреждений..
5. Особенности финансового обеспечения автономных учреждений.

Глава 3. Итоги изменения правового положения бюджетных учреждений…………………………………………………………………

Заключение…………………………………………………………………

Список используемой литературы………………………………………..

Приложения…………………………………………………………………

ВВЕДЕНИЕ

Просматривая множество тем и статей по дисциплине Государственные и муниципальные финансы для выбора темы курсовой работы, меня заинтересовал вопрос об изменении правовых форм государственных учреждений, а именно о подписанном Федеральном законе от 08.05.2010 года. Мне кажется, что в современных условиях это достаточно интересный и актуальный вопрос, тем более что в нашем обществе сейчас всё чаще можно услышать высказывания по поводу не целесообразности проведенных изменений.

Итак, президентом РФ Д. Медведевым 08.05.2010 года был подписан Федеральный закон № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», которым были внесены революционные изменения, направленные на оптимизацию сети государственных и муниципальных учреждений. Поправки коснулись около 40 законодательных актов, регулирующих правоотношения в бюджетной и банковской сфере, в образовании, деятельность автономных и некоммерческих организаций, вопросы налогообложения и учета.

Основными целями изменений оказались: снижение темпов роста расходов бюджетов, создание условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими дополнительных источников финансирования за счет осуществления коммерческой деятельности.

При этом закон № 83-ФЗ вступил в силу с 1 января 2011 года, за исключением некоторых его положений, для которых были предусмотрены иные сроки введения в действие.

Для проведения реформы бюджетной системы с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года был установлен переходный период. Порядок применения действующих в настоящее время в бюджетной сфере нормативных документов, а также многочисленные мероприятия, которые планировалось провести в ходе этого периода, обозначены в статье 33 Закона № 83-ФЗ.

Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с финансово-правовым регулированием деятельности бюджетных учреждений в бюджетно-налоговой сфере. Данные отношения весьма многогранны и поэтому нуждаются в комплексном изучении.

Предметом исследования выступают нормативные правовые акты различных отраслей законодательства, в том числе финансового, административного, гражданского, которые регулируют отношения с участием бюджетных учреждений, их права и обязанности, обусловленные общим финансово-правовым статусом.

В теории вопроса об изменениях в правовых формах государственных учреждений сохраняется множество дискуссионных вопросов, а также нерешенных проблем, так как процесс революционных изменений в России, как и в любой другой стране, затрагивает все сферы деятельности общества в большей или меньшей степени и выступает как элемент экономической и политической стабильности страны. Поэтому решение этих проблем путем анализа и сопоставления с моральными проблемами, касающимися публичной сферы жизни, её ценностями, помогут определить, а что получит страна и конкретно каждый человек через некий промежуток времени.

В своей работе я попробую обозначить основные черты и подвести итоги процесса преобразования правовых форм государственных (муниципальных) учреждений в нашей стране.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ БЮДЖЕНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

1. Понятие и виды учреждений как субъектов финансового права

Идея учреждения как юридического лица возникла в период обособления христианского (церковного) имущества с появлением первых христианских общин в Риме, в то время  как  римскому праву еще не было известно понятие юридического лица. Позже не создали такое понятие как «учреждения» и средневековые юристы, которые изучали, пропагандировали и применяли римское право. Лишь немецким цивилистам удалось разработать и впервые использовать понятие «учреждение».

Учреждение - не имеющая членства организация, созданная и финансируемая собственником в качестве субъекта ограниченного вещного права под его дополнительную ответственность для осуществления управленческих, социально-культурных и иных некоммерческих функций.1

В российском праве (как дореволюционном, так и советском) понятие «учреждение» существовало, хотя обозначало разные юридические конструкции. Рассматривая историю формирования учреждения в качестве разновидности юридического лица, советский и российский юрист, специалист по гражданскому праву С.Н. Братусь писал: «Учреждение выросло из корпорации; в процессе своего развития оно переросло в корпоративную форму». Далее он обращал внимание на то, что «... в условиях буржуазного общества субъектами права собственности могут быть либо физические лица, либо организованные их объединения, либо государство в целом (казна), причем во всех этих случаях речь идет о различных модификациях права частной собственности; необходимо признать собственником имущества, предназначенного для удовлетворения общественно полезной цели, именно учреждение как таковое...». В 1954 году С.Н. Братусь, говоря о советских учреждениях как структурном виде юридического лица, писал, что это, во-первых, государственные органы как бюджетные, так и действующие на основе хозяйственного расчета; во-вторых, это созданные кооперативными и общественными организациями предприятия и учреждения, являющиеся юридическими лицами. При этом союзы лиц, то есть кооперативные и общественные организации, не частные объединения лиц, а социалистические организации.

Учреждение как субъект права является хозяйствующим субъектом и в соответствии с Общероссийским классификатором выступает в качестве самостоятельной организационно-правовой формы. Сам термин «учреждение» в праве имеет общее и специальное значение. В общем значении он используется как родовая характеристика в классификационном делении всех организационно-правовых форм юридических лиц на корпорации и учреждения. Советский и российский учёный-правовед, специалист в области гражданского права Е.А. Суханов понимает под учреждениями - организации, не имеющие членства, которые могут иметь одного или более учредителей.

На сегодняшний день учреждения являются одним из традиционных участников отечественного имущественного оборота. Большинство учреждений, в том числе существующие на данный момент, являются государственными и муниципальными, хотя есть и учреждения, созданные частными собственниками.

 Учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.2

Из приведенного понятия видно, что в отличие от иных видов некоммерческих организаций учреждение:

1. Может быть создано как публично-правовыми образованиями, так и любыми юридическими лицами и гражданами;
2. Не обладает правом собственности на принадлежащее ему имущество.

Но, правоспособность учреждения, как любой другой некоммерческой организации, ограничена целью реализации функций лишь некоммерческого характера, среди которых могут быть не только управленческие, социально-культурные, но и образовательные, спортивные и иные. Не случайно учреждения широко распространены в сфере образования: в их числе школы и высшие учебные заведения.

Создавая учреждения, собственник преследует, как правило, цель обслуживания собственных потребностей. Так, выполняя функции в сфере образования, государство учреждает и финансирует школы, вузы, а в сфере исполнения наказания – колонии и изоляторы. В сфере обороны – это воинские части.

Стоит отметить, что до вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях» строгой классификации учреждений законодательство не предлагало, но теперь же в статье 123 ГК РФ указывается, что учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение). В свою очередь государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным, автономным или казенным учреждением. Таким образом, выделяют: виды учреждений:

1. Частные;
2. Государственные;
3. Муниципальные.

Государственные (муниципальные) учреждении делятся на: бюджетные, автономные и казенные.

Также учреждения разделяют по целям деятельности:

• Органы управления;
• Благотворительные учреждения;
• Образовательные учреждения;
• Учреждения культуры (по видам деятельности подразделяются на музеи, библиотеки, театры и т.п.);
• Медицинские учреждения;
• Научные учреждения;
• Социальные учреждения.

Этот перечень не является исчерпывающим в современном мире, так как могут создаваться учреждения и с иными целями деятельности.

2. Финансово-правовые основы деятельности учреждений и особенности их выбора

Основой нового закона является выделение трех типов учреждений. В соответствии с Федеральным законом № 83-ФЗ типами государственных, муниципальных учреждений признаются: автономные, бюджетные, казенные.3

При этом все три формы - это государственные учреждения, а значит и форма собственности у них - государственная (федеральная, региональная) или муниципальная.

Данные формы различаются между собой лишь по степени независимости от государства и степени финансово-хозяйственной самостоятельности.

Бюджетное учреждение – это "некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах".4

Имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Собственником имущества бюджетного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.  
    Земельный участок, необходимый для выполнения бюджетным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.  

Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, культурные ценности, природные ресурсы (за исключением земельных участков), ограниченные для использования в гражданском обороте или изъятые из гражданского оборота, закрепляются за бюджетным учреждением на условиях и в порядке, которые определяются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. 

Право оперативного управления бюджетного учреждения на объекты культурного наследия религиозного назначения, в том числе ограниченные для использования в гражданском обороте или изъятые из гражданского оборота, переданные в безвозмездное пользование религиозным организациям (а также при передаче таких объектов в безвозмездное пользование религиозным организациям), прекращается по основаниям, предусмотренным федеральным законом. 

 Бюджетное учреждение  без согласия собственника не  вправе распоряжаться особо ценным  движимым имуществом, закрепленным  за ним собственником или приобретенным  бюджетным учреждением за счет  средств, выделенных ему собственником  на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. 

Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом. 

Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. 

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. 

Автономное учреждение – это "некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами".5

Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (учредителем), является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. 

Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана указанная организация. 

Надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами. 

Учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами. 

В случае, когда учредителем автономной некоммерческой организации является Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, порядок участия их представителей в органах управления автономной некоммерческой организации устанавливается Правительством Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Казенное учреждение – это "государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы".

Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Также оно не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются. Казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц.

1.3. Сравнительная характеристика казенного, бюджетного и автономного учреждений

После вступления в действие Закона № 83-ФЗ бюджетные учреждения отличаются друг от друга своим правовым статусом, то есть теми возможностями, которые получает их администрация для осуществления своей деятельности. Если говорить кратко, то казенное учреждение теперь максимально ограничено в проявлении какой-либо инициативы, однако оно получает финансовые гарантии от учредителя. Бюджетное и автономное учреждения теперь имеют больше возможностей для осуществления самостоятельной деятельности, однако на них ложится и больший груз ответственности, поскольку учредитель не предоставляет им финансовых гарантий.

Образовательные учреждения, которые уже перешли в статус автономных, после вступление в силу Закона № 83-ФЗ практически не заметили перемен. Бюджетные учреждения, которые стали казенными, получают теперь еще больше ограничений на осуществление деятельности, приносящей доход, но в целом они работают как и прежде. Принципиальные изменения произошли только в деятельности бюджетных учреждений.

Различия между учреждениями новых типов можно представить в виде таблицы: (Приложение 1)

При анализе данных следует обратить внимание на следующие моменты:

Казенное учреждение может быть создано не только для оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ, но и для исполнения государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления.

В то же время бюджетное и автономное учреждения создаются исключительно с целью выполнения работ либо оказания услуг. В определениях бюджетного и автономного учреждений про возможность исполнения ими государственных (муниципальных) функций не упоминается. Таким образом, если на учреждение планируется возложить не только выполнение работ или оказание услуг, но и исполнение государственных (муниципальных) функций, тип такого учреждения должен быть казенным.

Все три типа учреждений создаются в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или местного самоуправления. Если соответствующего полномочия у органа государственной власти или местного самоуправления нет, создание учреждения невозможно.

В деятельности казенного учреждения даже не упоминается про сферы, в которых оно может быть создано, то есть оно изначально может действовать в любых сферах. Бюджетное же учреждение создается в определенных сферах, перечисленных в Законе № 83-ФЗ. Необходимо отметить, что речь идет о неограниченном перечне. Однако перечисление задает примерное направление для понимания того, в каких сферах должно работать бюджетное учреждение. Если их проанализировать, то можно сделать вывод, что это основные сферы, в которых государство финансирует оказание услуг, выполнение работ для населения.

Что касается автономного учреждения, то оно может быть создано только в строго ограниченных случаях. Изначально, при принятии Закона № 174-ФЗ, перечень сфер, в которых допускалось создание автономных учреждений, был ограничен. Позднее в закон внесли изменения, и перечень стал открытым. Данное решение привело к появлению большого числа автономных учреждений, которые фактически являлись коммерческими юридическими лицами. Цель их создания заключалась в том, чтобы обойти нормы законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

На данный момент разрешается создавать автономное учреждение в сферах, перечисленных в Законе от № 174-ФЗ, а также в иных случаях, но только если эти случаи прямо определены на уровне федерального закона. Таким образом, если та отрасль, которая не была прямо упомянута, внесет норму о возможности создания автономного учреждения в свой отраслевой закон, автономные учреждения в этой сфере смогут существовать, если же нет, то создать их будет нельзя, а уже созданные надо будет реорганизовать или ликвидировать.

Бюджетное или казенное: существенная разница в полномочиях по распоряжению внебюджетными доходами. Необходимо иметь в виду, что у казенного учреждения «своего» ничего нет, его доход – это доход бюджета соответствующего уровня.

Например, спецшкола - интернат. Возможность «зарабатывать» минимальна, следовательно, казалось бы, учреждение должно стать казенным, так как именно эта форма больше всего подходит спец. учреждению. В то же время, учреждение получает большую спонсорскую помощь. В случае регистрации как казенное учреждение - все внебюджетные средства поступят в доход соответствующего бюджета, а не учреждения, что вряд ли может быть приемлемым.

Бюджетное или автономное: типы учреждений очень схожи, но возможностей у автономного больше и что самое, на наш взгляд существенное, они могут заключать договора, минуя процедуру конкурсных закупок, что сильно упростит жизнь.

Кроме того, для автономных учреждений на федеральном уровне имеется достаточно обширная и проработанная нормативно-правовая база, которая может быть легко транслирована на уровень субъекта. С учетом имеющегося у федерального центра мнения о целесообразности расширения данного типа учреждений представляется, что перевод бюджетных учреждений в автономные выгоден и самим учреждениям, и органам управления.

Таким образом, при выборе типа учреждения необходимо иметь в виду следующее:

· разную степень финансово-хозяйственной самостоятельности;

· разную степень ответственности руководителя учреждений;

· разную возможность использования заработанных учреждением денег.

Глава 2. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ УЧЁТА И ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ КАЗЁННЫХ, БЮДЖЕТНЫХ И АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

2.1.Основные изменения правового положения государственных учреждений

 В настоящее время и на протяжении последних лет в бюджетной сфере РФ продолжается масштабное реформирование, которое нацелено на повышение эффективности её функционирования.

Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее – Закон № 83-ФЗ) была предусмотрена реорганизация в течение двух лет бюджетной сферы страны. Данным законом были внесены революционные изменения, направленные на оптимизацию сети государственных и муниципальных учреждений, а именно: предполагалось изменение статуса государственных учреждений, а также принципа их финансирования. Взамен сметного финансирования бюджетным и автономным учреждениям были предоставлены субсидии на оказание государственных (муниципальных) услуг, что, в свою очередь, потребовало совершенствования практики формирования государственных заданий.

Новые принципы финансового обеспечения были направлены на:

• создание условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников;
• повышение эффективности и открытости  деятельности внебюджетных источников.

Реформа правового положения государственных (муниципальных) учреждений ставила целью решить две основные задачи: 

1. Изменить правовое положение существующих бюджетных учреждений в сфере науки, образования, здравоохранения и культуры, способных функционировать на основе рыночных принципов.
2. Создать новый тип государственных (муниципальных) учреждений – казенное учреждение путем преобразования существующих бюджетных учреждений в отдельных сферах деятельности, таких как национальная оборона, обеспечение безопасности государства, психиатрическая помощь населению и других.

Казенные учреждения реализуют отдельные полномочия государства, и введение рыночных принципов оказания государственных услуг в этих учреждениях нецелесообразно. Ещё в бюджетном послании президента РФ Федеральному Собранию от 25 мая 2009 года «О бюджетной политике в 2010-2012 гг.» была поставлена задача совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений с целью повышения эффективности использования ресурсов в государственном секторе экономики.

При этом все государственные и муниципальные учреждения были поделены на три типа: автономные, бюджетные и казенные. Нынешнее бюджетное учреждение в рамках нового правового регулирования типов учреждений стало казенным учреждением с небольшими модификациями.

Таким образом, выделяют основные изменения в статусе бюджетных учреждений:

• расширение объема прав и повышение самостоятельности бюджетных учреждений;
• изменение механизмов финансового обеспечения – переход с бюджетной сметы на субсидии по государственному заданию;
• полученные доходы не являются доходами бюджета и остаются в распоряжении учреждения и должны направляться на достижение целей ради которых учреждение создано;
• расширение самостоятельности по использованию средств, полученных из бюджета;
• отмена субсидиарной ответственности государственности государства по обязательствам бюджетного учреждения;
• расширение прав по распоряжению движимым имуществом (за исключением особо ценного движимого имущества);
• заключение гражданско-правовых договоров, приобретение прав и обязанностей от своего имени.