Источники административного права

Содержание

1.Введение. 2

2.Понятие и признаки источников административного права. 4

2.1 Понятие источников административного права. 4

2.2 Признаки источников административного права 7

3.Виды источников административного права. 10

4.Понятие и задачи муниципальной службы. 16

4.1 Понятие муниципальной службы. 16

4.2 Задачи муниципальной службы. 20

5.Принципы муниципальной службы. 21

6.Заключение. 24

7. Список используемой литературы. 25

1.Введение.

Административное  право, отрасль права, представляющая собой совокупность юридических  норм, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся при осуществлении  исполнительно-распорядительной деятельности, то есть в процессе государственного управления.

Юридическая наука рассматривает источники административного права в неразрывном единстве с содержанием правовых норм. Выражение юридических норм в обычае, прецеденте, в судебной практике имеет не всегда определенный характер. Эти нормы складываются постепенно, по мере повторения частных случаев, применения определенного правила поведения. Поэтому юридические нормы не могут в этих формах воплотить в себе общего и достаточно определенного выражения.

Источники административного  права – это внешняя форма  выражения административно-правовой нормы.

Среди современных  источников права нормативный акт  занимает ведущее место. Он объединяет все общеобязательные правила, которые  создаются и охраняются государством. К нормативно-правовым актам относят  конституции, законы, нормативные решения. В отличие от других источников права  нормативные акты наиболее полно  и своевременно отражают потребности  общества, обеспечивая правовое регулирование  его жизни.

Данные  нормы отличаются от норм других отраслей права тем, что предметом их регулирования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере управленческой, исполнительной деятельности государства. Помимо общественных отношений в сфере исполнительной деятельности государства нормы административного права регулируют отношения, возникающие в связи с разрешением органами представительной власти, суда, прокуратуры и самоуправления (муниципальными) вопросов государственной и муниципальной службы, а также внутриорганизационных вопросов управленческого характера. Административно-правовые нормы регулируют также общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением общественными и иными негосударственными объединениями переданных в их ведение функций органов государственного управления.

         Понятие  «муниципальной  службы» сравнительно  новое для   нашего

законодательства. Понятие, виды, содержание  муниципальной  службы  напрямую связанны   с   пониманием   и   законодательным    установлением    местного самоуправления и системы его органов.

Муниципальная   служба   является    сложным    социально-правовым институтом.  Этот  институт  представляет  собой  систему   правовых   норм,

регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты,  стимулирование, ответственность служащих,  порядок  возникновения  и  прекращения  служебных отношений.

2.Понятие и признаки источников административного права.

2.1 Понятие источников  административного права.

Под формами (источниками) административного права понимаются способы закрепления и выражения правовых норм. «Источники права»— специальный правовой термин, который употребляется для обозначения внешних форм выражения юридических норм.

В соответствии с «узким», «нормативным» подходом к пониманию права нормы права  содержатся в нормативных актах. Однако юридическая история общества дает и иные примеры способов объективации правовых норм. Последние могут содержаться  в договорах, вырабатываться в процессе судебной практики, складываться исторически, а не устанавливаться государством. Договор, судебный прецедент, правовой обычай будут в данном случае выступать  в качестве источников права.

Наряду  с понятием «источник права» в  теоретической науке как равнозначное используется и понятие «форма права», под которой имеются в виду способ выражения, внешнего оформления правовых норм, формы их существования.

Термин  «источник» в юридической науке  употребляется в разных значениях. Как об источнике права в материальном смысле говорят о социальной жизни, об общественных отношениях вообще: ведь именно развитие последних и порождает  потребность в их правовом регулировании, в издании правовых норм. С социологических  позиций источник права - «культура, которая в процессе селективной  эволюции вбирает в себя социальный опыт и выражается в общеобязательных правилах поведения.»¹ В идеологическом смысле под источником права понимают юридические концепции, идеи, т. е. правосознание, которое также выступает в качестве весьма значимого фактора правообразования.

Под источником административного права можно понимать формы «административного правообразования» и внешнего структурного выражения административно-правовых норм. Также источники административного права – это внешние формы выражения административно-правовых норм.

Существует  множество разнообразных определений  источников административного права, но существенных различий между ними нет.

Источник  административного права - это совокупность юридических средств закрепления  норм административного права, позволяющих  адресатам этих норм реально пользоваться их предписаниями, в том числе  и знакомиться с их реальным содержанием. Фактически источниками административного  права выступают различные нормативные  акты, содержащие нормы административного  права.

 Все  исследователи проблем источников  административного права в один  голос отмечают следующую важную  особенность - многочисленность  и разрозненность нормативно-правового  материала, содержащего административно-правовые  нормы. Если источники других  отраслей российского законодательства  можно реально сгруппировать  и хотя бы перечислить в  рамках учебного курса, то система  административно-правовых актов  остается загадкой не только  для студентов, но и для преподавателей, для ученых-правоведов, поскольку  объема одного учебного пособия  или монографии не хватит для  того, чтобы просто в строчку  написать названия всех источников  норм административного права  Российской Федерации.

Кроме того, в системе источников административного  права наблюдаются такие нормативно-правовые акты, которые содержат нормы нескольких отраслей права (например, гражданского и административного, как в Законе РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей").

 Причиной  такого видимого многообразия  источников отрасли служит многогранность  его предмета и универсальный  характер метода правового регулирования.  Действительно, государственно-управленческое  воздействие имеет место практически  во всех сферах жизнедеятельности  общества, а императивный характер правового воздействия задействован повсеместно, за исключением тех определенных областей и сфер, где действуют другие принципы правового регулирования (как, например, в конституционном, трудовом или гражданском праве).

 Еще  одна выделяемая многими особенность  источников административного права  - это преобладание в их числе  подзаконных нормативно-правовых  актов. Потребности регламентации  управленческой деятельности государства,  основанные на общих принципах  законности в государственном  управлении, порождают необходимость  легального разъяснения, детализации  тех или иных административно-правовых  норм, содержащихся в международных  соглашениях, конституции, федеральных  и федеральных конституционных  законах. Кроме того, нормативно-правовые  акты Правительства РФ или  Президента РФ в каком-то смысле  могут являться и актами управления (например, когда Правительство РФ  своим постановлением устанавливает  тарифы на продукцию естественных  монополий или квоты в сфере  внешнеэкономической деятельности).

 Именно  в связи с этой особенностью  административное законодательство  характеризуется чрезвычайно обширным  кругом подзаконных источников, часть из которых содержит  обще регулятивные нормы административного права в той или иной сфере, утверждая правила, регламенты, положения и т.д., а часть - нормы права, предназначенные для регулирования какой-либо определенной "частной" ситуации на основе более общих норм, утвержденных актом более высокой юридической силы.

2.2 Признаки источников  административного права

Источник  права характеризуется следующими признаками:

• он состоит из правовых норм. Во всех источниках права содержится набор определенных правил поведения в той или иной сфере общественных отношений, регулируемых правом.
• правовые нормы в источниках права имеют соответствующие формы выражения и закрепления. Выразить правовую норму можно в виде предписания, адресованного конкретному лицу, имеющего общеобязательное значения, либо иным способом. Правовые нормы находят закрепление либо в четко структурированной форме, то есть в документах, имеющих деление на разделы, главы, статьи, параграфы и т.д., либо в форме неформализованного отчета о решении того или иного спора, либо в иной форме.
• влияние государства на формирование круга источников права. Государство и его органы могут самостоятельно разрабатывать те или иные источники права и вводить их в действие (например, нормативные правовые акты), могут их санкционировать (например, правовой обычай и другие).
• обязательность исполнения. Беспрекословное осуществление правовых предписаний всеми субъектами права обусловлена их защитой со стороны государства и возможностью применения мер государственного принуждения к нарушителю содержащихся в них правовых норм.
• формально-определенный характер выражения и закрепления. Этот признак указывает, во-первых, на четкость и определенность формулировок субъективных прав и юридических обязанностей, санкций за их нарушение, во-вторых, на документальный характер закрепления в источниках правил поведения субъектов.
• доступность источников. Здесь имеется ввиду, во-первых, свободный доступ всех субъектов права к получению информации о содержании источника, основанному на определенном порядке его обнародования, официального опубликования и, во-вторых, доступный, понятный язык изложения источников права.

«Нормы  права не возникают самопроизвольно, они вырабатываются, формулируются  в результате сознательно-волевой  деятельности людей на основе существующего  в данном обществе уровня юридического сознания»². Анализируя крупный и значимый для своего времени нормативный акт (например, Русскую правду), в науке истории государства и права иногда говорят о его источниках, то есть о том, откуда появились, каким образом были выработаны составляющие данный документ нормы права. В этом плане среди источников (нормативного акта, а не права) обычно указываются предшествующие нормативные акты, судебная практика, обычаи. Источником права именовалось и основание обязательности правовой нормы - государственная воля. Но чаще всего в формально-юридическом значении под источником права понимают внешнюю форму существования правовых норм.

Это далеко не единственные варианты понимания  категории «источник права». Она  применяется в юридической науке  достаточно давно, еще Тит Ливии  в своей Римской истории назвал Законы XII таблиц «источником всего  публичного и частного права» в том  смысле, что эти законы представляли собой основу, на базе которой сложилось  и развилось современное ему  римское право.³

Как зарубежной, так и отечественной юриспруденции  известны различные варианты трактовок  источников права. Иногда отмечается, что принятое здесь усложнение проблемы не всегда оправдано.⁴ В свое время по этому поводу известный ученый-юрист начала XX века Л.И. Петражицкий писал: «Если бы зоологи стали называть собак, кошек и т. д. «источниками животных» и спорить по этому поводу, что такое источники животных, в каком отношении они находятся к животным, представляют ли они формы создания животных, или основания их существования, или признаки их животной природы и т. д., то это представляло бы явления мысли, совершенно однородные с теми, которые имеются в теперешнем правоведении в области учения о так называемых источниках права.».⁵

Источниками права являются официальные государственные  документы, в которых закрепляются юридические нормы. Например, закон, указ президента, постановление правительства, решение местного органа самоуправления. В указанных актах содержатся правила поведения, исходящие от соответствующих органов государства. Будучи закрепленными в правовых нормах, эти правила приобретают  общеобязательное значение.

3.Виды источников административного  права.

Источник административного  права - это акт, содержащий норму  административного права. В нормотворческой  практике встречается достаточно большое  количество видов таких актов. Исходя из того, что ключевой признак источника  норм отрасли - это включение в  состав официального документа, именуемого актом, нормы административного  права, мы можем сделать на первый взгляд бесспорный вывод о том, что  источниками административного  права могут быть различные виды нормативно-правовых актов. По юридической  силе и принявшему их субъекту такие  акты подразделяются на следующие виды:

1. Конституция Российской  Федерации, а также конституции  и уставы субъектов Российской  Федерации. Конституция РФ - базовый  источник норм всего российского  права, в ней находят отражение  принципы формирования всей правовой  системы Российской Федерации,  и абсолютно каждая отрасль  причисляет этот документ к  числу своих источников. Административное  право, как одна из старейших  и обширнейших отраслей права  также черпает нормы в Основном  законе. Примерами административно-правовых  норм в Конституции РФ являются  нормы статей 2, 10, 11, 15, 32, 33, 38-46, 53, 56, 59, определяющие основы государственного  строя и основные права и  обязанности граждан, реализуемые  в сфере государственного управления; 71, 72, 76-78, закрепляющие особенности  организации государственного управления  в условиях федеративного государственного  устройства нашей страны; глава  6, устанавливающая основы правового  статуса Правительства РФ, и многие  другие нормы, закрепляющие принципы  государственного управления. Конституции  республик и уставы (основные  законы) других субъектов России  также являются источниками административного  права.

2. Общепризнанные принципы  и нормы международного права  и международные договоры Российской  Федерации. Данный вид актов  включается в систему источников  норм административного права  в соответствии с положениями  ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, где закреплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Примерами международных договоров, содержащих нормы административного права, являются: Соглашение между Правительством РФ и Правительством Австралии об избежание двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы, ратифицированное Федеральным законом от 6 декабря 2003 г. N 156-ФЗ; Договор между Российской Федерацией и Федеративной республикой Бразилией о выдаче, ратифицированный Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 99-ФЗ; Соглашение о создании Межгосударственного экономического комитета Экономического союза, ратифицированное 8 июля 1996 г. N 90-ФЗ и т.д.

3. Законы (федеральные конституционные,  федеральные, основы законодательства, действующие законы РФ и РСФСР,  СССР), а также законы субъектов  Российской Федерации. Специалистами  отмечается современная тенденция  к постепенному увеличению числа  источников законодательного уровня  в системе источников административного  права. То, что ранее регулировалось  на уровне указов Президента  РФ или постановлений Правительства  РФ, теперь находит отражение  в актах более высокой юридической  силы.

4. Указы Президента РФ  и нормативно-правовые акты глав  субъектов Российской Федерации.  Как уже было отмечено выше, законодательная деятельность Федерального  Собрания РФ не всегда поспевает  за потребностями в правовом  регулировании бурно развивающегося  общественного организма. В этой  связи Президент РФ как Глава  государства берет на себя  функции законодателя, временно  «закрывая брешь» правового вакуума в части определенной группы отношений. Вследствие этого указы Президента РФ занимают особое место в системе нормативно-правовых актов, поскольку имеют промежуточный статус между актами законодательного и подзаконного уровня правового регулирования. Однако не следует забывать, что в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, т.е. в соответствии с буквой Конституции РФ указ Президента РФ не может носит ограничительного характера.

5. Постановления Правительства  РФ и нормативно-правовые акты  правительств (администраций) субъектов  Российской Федерации. Правительство  РФ ведет наиболее активную  правотворческую деятельность в  области административно-правового  нормотворчества. Большинство законов,  регулирующих вопросы административного  права, имеют отсылочные нормы  на постановления Правительства  РФ, которыми утверждаются те  или иные конкретизирующие, поясняющие  нормы. Так, согласно п. 3 ст. 25 Федерального  закона от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» типовые правила доверительного управления ипотечным покрытием утверждаются Правительством РФ. Постановлениями Правительства РФ утверждены многочисленные инструкции, правила, разъяснения, рекомендации, уставы, порядки и т.д., в том числе и многие положения о федеральных органах исполнительной власти.

 Постановления Правительства  РФ в соответствии со ст. 115 Конституции РФ обязательны к  исполнению в Российской Федерации.  Однако в случае их противоречия  Конституции РФ, федеральным законам  и указам Президента РФ они  могут отменяться Президентом  РФ.

 Источниками административного  права могут быть нормативно-правовые  акты администраций (правительств) различных субъектов Российской  Федерации.

6. Нормативно-правовые  акты федеральных и региональных  органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, которым переданы отдельные государственно-властные  полномочия, и других уполномоченных государством органов и организаций. Данная группа источников административного права наиболее численно обширна. Основным видом нормативно-правового акта, принимаемого на уровне органов исполнительной власти, является приказ, содержащий нормы административного права. Кроме того, это могут быть принимаемые в качестве самостоятельного нормативно-правового акта положение или инструкция (такие акты принимает в основном Центральный банк РФ). В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" все нормативно-правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

Помимо вышеуказанных  к источникам административного  права относят и некоторые  другие виды правовых актов. Так, Д.Н. Бахрах⁶ в зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы административного права, делит все источники административного права на несколько групп:

I. акты, принятые на основе  референдумов и акты законодательных  органов (куда, помимо прочего  отнесены декларации, положения,  акты об амнистии и другие  акты палат Федерального собрания  РФ);

II. акты Президента Российской  Федерации (в том числе и  распоряжения, как известно, не носящие  нормативного характера);

III. акты государственной администрации (включая акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, а также ненормативные акты Правительства РФ - распоряжения);

IV. акты муниципальных органов;

V. публичные договоры (международные  договоры, федеративные договоры, административные договоры, соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России либо администрациями субъектов Федерации);

VI. акты правосудия (а  именно: акты судов, которые могут  признать не соответствующими  закону или решениям вышестоящих  органов подзаконные акты вплоть  до постановлений Правительства  России, а также постановления  Конституционного Суда РФ и  конституционных (уставных) судов  субъектов Федерации);

VII. административные обыкновения  (под которыми понимаются, прежде  всего, правила деятельности в  отдельных государственных организациях, т.е. локальные нормы).

Все источники административного права могут быть классифицированы на две группы: нормативно-правовые акты (законы, указы, постановления, инструкции, договоры) и иные источники ненормативного характера (правовые обычаи, судебные прецеденты и решения). В данном случае нормативность выступает критерием разграничения юридических актов и означает лишь то, что юридические документы содержат нормы права, общие правила поведения, установленные государством.⁷

Ю.А. Тихомиров⁸, выделяя две подгруппы источников административного права, причисляет к первой из них так называемые «собственные источники административного права»:

• административно-правовые идеи и концепции;
• правовые акты органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и ведомственные акты;
• правовые акты государственных акционерных обществ, корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-управленческих объединений;
• акты государственных унитарных предприятий, учреждений и организаций;
• управленческие соглашения.

 Вторую подсистему  источников, по мнению Ю.А. Тихомирова, составляют:

• нормы Конституции РФ, конституции республик, уставы областей и иных субъектов РФ;
• законы РФ и ее субъектов;
• указы Президента РФ и акты президентов, глав республик;
• решения судебных органов (Конституционного Суда применительно к спорам о компетенции, Высшего Арбитражного Суда - к спорам административного характера, в будущем - решения органов административной юстиции).

4.Понятие и задачи муниципальной службы.

4.1 Понятие  муниципальной службы.

Понятие «служба» имеет несколько значений: это и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение, и самостоятельное ведомство. Выполнение функций местного самоуправления обеспечивается деятельностью различных лиц, в том числе профессионально занимающихся муниципальным управлением. Служба является видом общественно – полезной деятельности и состоит в исполнении полномочий по должности.

Муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)⁹. Понятие муниципальной службы устанавливается и через понятие «должность муниципальной службы». Должность муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования  или лица, замещающего муниципальную должность.

Муниципальной службе присущи отличительные черты и признаки, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия. Рассмотрим их.

1. Прежде всего следует отметить, что муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная - формы публичной власти. У них единый источник - власть народа. Государственные и муниципальные служащие участвуют в осуществлении функций государственных и муниципальных органов, в сфере публичной власти.

2. Муниципальная служба имеет свои специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится, во-первых, обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Самостоятельность - одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как формы организации и осуществления власти. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством¹⁰. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления.

Муниципальное законодательство конституирует муниципальную службу как институт, призванный обеспечивать осуществление полномочий органов местного самоуправления, управления муниципальным имуществом, включая средства местного бюджета, и организацию предоставления муниципальных услуг.

Как профессиональная деятельность, муниципальная служба является оплачиваемой и финансируемой из местного бюджета. Обеспечение прав и гарантий муниципальных служащих осуществляется муниципальным образованием за счет ресурсов местного самоуправления. Муниципальное образование для реализации возложенных на него публичных функций принимает на работу (нанимает) граждан, имеющих соответствующее профессиональное образование. При этом муниципальный служащий наделяется определенным кругом служебных обязанностей в соответствии с занимаемой им должностью, то есть фактически выполняет в этом органе соответствующую трудовую функцию, которая согласно ст.15 Трудового Кодекса РФ определяется как работа по определенной специальности, квалификации или должности. Выполнение регулярной оплачиваемой работы физическим лицом предполагает наличие трудовых отношений.

Муниципальная служба является особым видом трудовой деятельности. Специфичность ее проявляется в том, что муниципальный служащий имеет двойной отраслевой статус. С одной стороны, он выступает как обычный гражданин, поступающий на службу и выполняющий за вознаграждение свою трудовую функцию. С другой стороны, занимая должность муниципальной службы, он участвует в осуществлении функций местного самоуправления,  и поэтому действует как агент публичной власти, способный повлиять на издаваемые властные обязательные решения. Соответственно, статус муниципального служащего как работника определяется нормами трудового права, а его статус как агента публичной власти обуславливается частью публичного права – муниципальным правом. Данная точка зрения нашла свое отражение в Конвенции 1978г. о трудовых отношениях на государственной службе¹¹, принятой Генеральной конференцией Международной организации труда 27.06.1978 г. Статья 9 Конвенции предусматривает, что государственные служащие пользуются, как и другие трудящиеся, гражданскими и политическими правами, но при единственном условии: соблюдении обязательств, вытекающих из их статусов и характера выполняемых ими функций.

Осуществление муниципальной службы существенно влияет на права граждан. Исходя из этого, возникают особенности правового регулирования данной деятельности – усиление влияния федерального законодательства, введение ряда ограничений и обязанностей для муниципальных служащих, обеспечивающих реализацию прав граждан, дополнительные требования к правовому регулированию муниципальной службы и деятельности каждого конкретного муниципального служащего, связанные с его работой в интересах населения муниципального образования, включение этических норм в правовые акты по муниципальной службе.