Источники муниципального права. 4

Тема 4

Источники муниципального права

ОГЛАВЛЕНИЕ

С.

Введение…………………………………………………………………………...3

Глава 1. Особенности муниципального права и виды его источников……..…5

1.1.Особенности муниципального права……………………………………..…5

1.2.Понятие  источников  муниципального права………………………………7

1.3.Обзор источников муниципального права………………………………….8

Глава 2. Общая характеристика источников муниципального права………..15

2.1.Источники муниципального права на федеральном уровне……………...15

2.2. Источники муниципального права на региональном уровне……………20

2.3.Источники муниципального права на уровне муниципальных образований………………………………………………………………………22

2.4. Иные источники муниципального  права………………………………….27

Заключение……………………………………………………………………….36

Библиографический список……………………………………………………..39

Введение

В условиях продолжающегося в Российской Федерации процесса дальнейшего развития и совершенствования правовых основ организации публичной власти важным его элементом должно стать внедрение самоуправленческих начал. Местное самоуправление является логическим выражением объективно развивающегося в России и необратимого процесса демократизации.

Закрепление Конституцией РФ местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя и элемента системы публичной власти обязывает государство создать все необходимые политические, экономические, социальные, финансовые, правовые, организационные условия и предпосылки для его развития.

Особую значимость проблемы местного самоуправления приобретают в связи с необходимостью реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Реализация положений Закона об общих принципах организации местного самоуправления потребует не только принятия на федеральном, региональном и местном уровнях ряда новых нормативных правовых актов и внесения принципиальных изменений в уже действующие, но и проведения большого количества различного рода мероприятий, связанных с существенными изменениями территориального устройства большинства субъектов РФ, организацией и проведением местных референдумов и муниципальных выборов, формированием органов местного самоуправления, подготовкой муниципальных служащих, определением доходных и расходных источников местных бюджетов и т. д.

Цель написания  данной работы заключается в рассмотрении источников муниципального права.

Тема курсовой работы звучит актуально и подразумевает глубокий уровень исследования т.к. источники муниципального права, на сегодняшний день относятся к числу категорий, требующих углубленной разработки.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере регулирования муниципального права как отрасли права Российской Федерации.

Предмет исследования – нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в сфере муниципального права.

Исходя из приведенных аргументов актуальности и темы работы, цель исследования - изучение  и анализ предмета и источников муниципального права РФ.

Для раскрытия темы необходимо решить ряд задач:

1. Рассмотреть особенности муниципального права как отрасли права.
2. Выявить проблему определения критериев источников муниципального права в Российской Федерации.
3. Исследовать виды источников муниципального права РФ и привести их характеристику.

Методологическую основу исследования составили:

• Формально-юридический метод, с помощью которого вычленялись понятия, выяснялась их сущность, признаки, а также отличие одних суждений от других.
• Структурно-функциональный метод с помощью которого определялась структура работы, а также излагались результаты исследования в рамках используемых методов
• Использование таких логических приёмов как анализ, синтез, дедукция и индукция. 

Работа состоит из введения, двух глав, заключения, глоссария, списка литературы и приложения.

Глава 1. Особенности муниципального права и виды его источников

1.1.Особенности  муниципального права

К концу 90-х годов в системе российского права обособилась новая отрасль - муниципальное право. 

Согласно наиболее распространенному в теории права мнению ученых отрасли права должны обладать собственными, присущими только им предметом и методом правового регулирования, позволяющими разграничить конкретные отрасли. В учебной литературе отрасль характеризуется в виде совокупности норм, регулирующих определенную группу общественных отношений.

Предпосылками обособления новой отрасли - муниципального права, явились по мнению И.В.Выдрина и А.Н. Кокотова:

1) сложившаяся устойчивая  и многослойная группа отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления;

2) количественное и качественное  наращивание системы правовых  норм, регламентирующих местное самоуправление. В названной новой отрасли употребляется термин «муниципальный». Слово это происходит от латинского «municipium». В республиканскую эпоху римской истории так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления [11]. 

Профессор Л.А.Велихов в работе «Основы городского хозяйства» (1928 г.) так объясняет значение термина «муниципалитет»: «Munis» по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а «capio», «recipio» - беру, прилагаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными делами, называется муниципалитетом…».

В современном словаре иностранных слов муниципалитет - орган местного самоуправления, а также здание, занимаемое им. Второе значение этого термина: низшая административно-территориальная единица в Австралии, Венесуэле и ряде других государств. 
В современном законодательстве термины «муниципальный», «местный» употребляются как равнозначные применительно к самоуправленческим отношениям. Таким образом, муниципальное право можно охарактеризовать как право местного самоуправления. Причем, термины «муниципальный», «муниципалитет» применимы в нашей стране как к городскому самоуправлению и его органам, так и к самоуправлению, осуществляемому в сельских поселениях и на других территориях [20].

Муниципальное право - комплексная отрасль права.  
Муниципальное право не является профилирующей (основной) самостоятельной отраслью права, поскольку у него отсутствует собственный основной метод регулирования. Согласно утвердившейся в юридической литературе позиции, муниципальное право представляет собой комплексное правовое образование [7]

По мнению И.В.Выдрина и А.Н.Кокотова комплексность муниципального права обусловлена во-первых, тем, что его предмет образуют комплексные общественные отношения различных сфер - финансов, налогов, землепользование и др., а во-вторых, двойственной природой муниципальных правовых норм. Своеобразие норм выражается в том, что они как бы распределены «по двум адресам». С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового), а с другой - входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль права [11]. 
Подводя итог сказанному, можно привести определение муниципального права, данное О.Е.Кутафиным и В.И.Фадеевым: «Муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль российского права, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления» [13].

1.2.Понятие  источников  муниципального права

Понятие источник муниципального права основывается на общем понятии источника права, определяемом как форма выражения права. Нормы муниципального права, как и иные правовые нормы, устанавливаются, изменяются, а также отменяются в определенных формах, которые придают содержащимся в них положениям и правилам официальное общеобязательное значение. Таким образом, источники муниципального права - это исходящие от государства или официально признаваемые им формы выражения и закрепления норм муниципального права, придания им общеобязательного характера.

Источникам муниципального права присуще те же признаки, что и источникам права вообще. Это, во-первых, нормативный характер содержащихся в них предписаний и, во-вторых, обязательность для исполнения, которая обеспечивается средствами государственного воздействия [8].

Своеобразие источников муниципального права проявляется, прежде всего, в том, что они связаны с организацией и функционированием местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти на местном (муниципальном) уровне, посредством которой население самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения с учетом исторических и иных местных традиций.

Источники муниципального права устанавливают государственные и международные гарантии осуществления местного самоуправления, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. Ими определяется правотворческая деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, а также населения, от которых исходят муниципальные правовые акты.

Источники муниципального права характеризуются множественностью, которой присуща определенная иерархия. Это обусловлено, в частности, тем, что нормы муниципального права содержатся в правовых актах, принимаемых на различных уровнях публичной власти в государстве, обладающих разной юридической силой  [15].

1.3.Обзор источников  муниципального права

Можно выделить четыре группы источников муниципального права с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений.

К нормативно - правовым актам первого уровня относятся общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, например Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10.85 г., ратифицированная Федеральным Законом РФ от 11.04.98 г. № 55-ФЗ.

Ко второму уровню относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это, прежде всего Конституция РФ - главный источник муниципального права. В ней содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления.

Конституционные нормы обладают верховенством и высшей юридической силой в отношении всех иных законодательных актов. При этом Конституция Российской Федерации не только представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих наиболее важные общественные отношения, но и является императивом, стоящим над государством и законом и защищающим «справедливый порядок государства.

Закрепленное в Конституции Российской Федерации положение о высшей юридической силе и прямом действии основного закона Российского государства означает, что все конституционные нормы, в том числе и по вопросам организации местного самоуправления, имеют верховенство над законами и подзаконными актами, в силу чего суды при разбирательстве конфетных судебных дел по искам о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации [6].

Значение Конституции как источника муниципального права состоит в том, что она:

- придает институту местного  самоуправления статус одной  из основ конституционного строя, закрепляя постулат о том, что  органы местного самоуправления  являются формой осуществления  народом своей власти, формой  реализации его суверенитета. Таким  образом, определена природа и «естественный» характер местного самоуправления в нашем государстве;

- выделяет два основополагающих  принципа местного самоуправления: самостоятельность в пределах  своих полномочий и «невключенность» в систему органов государственной власти;

- очерчивает рамки компетенции  местного самоуправления, закрепляя  перечень основных вопросов местного  значения;

- определяет основные  гарантии местного самоуправления.

К следующему подуровню относятся федеральные законы, содержащие нормы муниципального права. Значение этого подуровня состоит в следующем:

- детализирует, конкретизирует  положения, содержащиеся в Конституции  РФ;

- определяет понятие и  принципы местного самоуправления  в РФ, предметы ведения РФ, субъектов  федерации и органов местного  самоуправления в сфере организации  и осуществления местного самоуправления  в РФ, территориальные и финансово-экономические  основы местного самоуправления, гарантии осуществления местного  самоуправления и ответственность  органов и должностных лиц  местного самоуправления, регулирует  прочие вопросы;

- создает возможность  для дальнейшего правового регулирования  указанных отношений на региональном  уровне [11].

К третьему подуровню относятся иные федеральные нормативно-правовые акты. Источниками муниципального права являются указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, содержащие муниципально-правовые нормы.

Нормы муниципального права могут содержаться в нормативных правовых актах других федеральных органов исполнительной власти. В качестве примера можно привести Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Минфина России от 11 декабря 2002 г., которыми руководствуются муниципальные образования при составлении и исполнении своих бюджетов.

Особым видом источников муниципального права являются решения Конституционного Суда РФ (например, постановление от 30 мая 1996 г. № 13-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

Третий уровень источников составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации: конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме и др. Кроме того, в эту группу входят акты высших должностных лиц субъектов (президентов, губернаторов и др.), постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы муниципального права [17].

Данные источники:

- применительно к специфике  конкретного региона развивают  и дополняют соответствующие  положения Конституции и федерального  законодательства;

- создают возможность  для дальнейшего правового регулирования  отношений местного самоуправления  на локальном уровне.

Источниками четвертого уровня выступают так называемые муниципальные правовые акты. Муниципальный правовой акт - письменный документ, принятый населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, обязательный для исполнения всеми субъектами права на территории муниципального образования, устанавливающий либо изменяющий общеобязательные правила или имеющий индивидуальный характер.

Для комплексной характеристики муниципальных правовых актов существенное значение имеет их классификация по следующим основаниям: характеру правовых предписаний, содержащихся в муниципальных правовых актах; отраслевой принадлежности; содержанию (тематическому признаку); признаку первичности правового регулирования; функциональному назначению; наименованию; форме нормотворчества; инициатору принятия; предметам ведения; порядку принятия; действию во времени, в пространстве и по кругу лиц [19].

Речь идет о нормативных установлениях, регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления и исходящих от самого населения муниципальных образований и органов местного самоуправления. Сюда входят муниципальные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления:

- уставы муниципальных  образований;

- общеобязательные правила  по предметам ведения муниципального  образования;

- решения, принимаемые непосредственно  населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан;

- решения представительных  органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления  и распоряжения муниципальной  собственностью,

- решения, принимаемые исполнительными  органами местного самоуправления;

- решения, принимаемые выборными  должностными лицами местного  самоуправления.

Важнейшим такого рода актом является устав муниципального образования, являющийся по сути малой конституцией сообщества граждан, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается либо представительным органом местного самоуправления, либо населением непосредственно [12].

Устав муниципального образования принимается в обязательном порядке и подлежит государственной регистрации. Он должен соответствовать Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъектов Российской Федерации. В случае противоречия положений устава муниципального образования положениям указанных нормативно-правовых актов в его регистрации может быть отказано.

Источники муниципального права можно также классифицировать и по другим основаниям: по юридической силе (уровень юридической силы правового акта, являющегося источником муниципального права, зависит от вида акта, его места в системе правовых актов государства и других факторов); по предметам ведения местного самоуправления, которые в этих источниках затрагиваются (по этому основанию они могут подразделяться на акты, касающиеся управления муниципальной собственностью, местными финансами, определяющие порядок принятия и изменения уставов муниципальных образований и т. д.); по кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает население муниципального образования, и акты, которые принимают органы местного самоуправления; акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований и т. д.) и др.

Муниципальное право в качестве своего источника признает также обычай. Это обусловлено, прежде всего, тем, что организация и деятельность местного самоуправления осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций, представляющих собой разновидность обычаев [8].

Признание обычая как традиционно сложившегося и широко применяемого правила поведения содержит Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ», который предусматривает, что общины и иные формы общественного самоуправления создаются в целях защиты исконной среды обитания, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры и что органы местного самоуправления обеспечивают права малочисленных народов на защиту исконной среды их обитания, традиционного образа жизни и хозяйствования.

Особое место среди источников муниципального права занимают договоры, которые могут заключать между собой муниципальные образования, а также муниципальные образования и другие субъекты права.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», расширил практику договорных отношений в системе местного самоуправления. Так, договоры и соглашения могут заключаться органами местного самоуправления в целях развития межмуниципального сотрудничества, а также международных и внешнеэкономических связей. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, могут заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий [15].

Глава 2. Общая характеристика источников муниципального права

2.1.Источники муниципального права на федеральном уровне

Источники муниципального права в Российской Федерации разделяются на три уровня, основной из которых – федеральный уровень, т.е. данные источники принимаются Федеральными органами законодательной власти. Первое место здесь занимает Конституция.

Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации закреплены в Конституции РФ. Ее принятие в 1993 г. положило начало новому периоду развития местного самоуправления в Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России. Ч. 2 ст. 3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что местное самоуправление является одним из предусмотренных Конституцией РФ способов реализации публичной власти в Российской Федерации.

Конституция РФ закрепляет общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии осуществления местного самоуправления [6]. Основополагающие нормы о независимости местного самоуправления содержатся в ст. 12 Конституции РФ.

Гл. 8 Конституции РФ полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации. В ней устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия его органов.

В ст. 130 Конституции РФ констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В ст. 131 фиксируются гарантии территориального верховенства (самостоятельности) местного самоуправления [1]. К их числу Конституция относит основной круг территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление (городские, сельские поселения); запреты на изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, без учета мнения населения соответствующих территорий.

В ст. 132 определяется круг вопросов местного значения (предметы ведения местного самоуправления), в решении которых органы местного самоуправления самостоятельны: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка; решение иных вопросов местного значения.

В ст. 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах.

После Конституции, второе место занимают Федеральные законы Российской Федерации, в которых содержатся нормы, регулирующие местное самоуправление.

Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, является Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131 (ред. от 25.12.2012). 

Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят в состав территорий муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т.е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление.

Особенность Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. заключается и в том, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Такое нововведение является положительным фактором. Оно призвано исправить существующую в настоящее время ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.

Важным является также то, что различные муниципальные образования будут иметь разные доходные источники, определяемые в зависимости от их потребностей. Это полностью соответствует принципу проводимой административной реформы: «деньги следуют за полномочиями» [8].

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. также предусматривает особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях.

Существенным изменениям подверглись и организационные основы местного самоуправления. Если Федеральным законом о местном самоуправлении 1995 г. допускалось существование десятков возможных схем организации муниципальной власти, то ныне действующий закон ограничивает возможности муниципальных образований в данной сфере. Так, например, закон подробно регулирует систему органов местного самоуправления, вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации.

В связи с этим можно отметить, что Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. фактически не соответствует названию «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку закрепляет не «общие принципы», а по сути, все вопросы организации местного самоуправления.

Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве. В первую очередь это касается главы, определяющей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Следует иметь в виду, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни содержатся во многих отраслевых законодательных актах, в том числе и кодифицированного характера. Так, полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в ЗК РФ [2], полномочия в сфере образования — в Законе РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1  (в ред. от 10.07.2012 N 111-ФЗ,); в сфере гражданской обороны — в Федеральном Законе «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ (ред. от 23.12.2010); в сфере охраны атмосферного воздуха  — в Федеральном Законе «Об охране атмосферного воздуха» от 21 ноября 2011 г. N 331-ФЗ и т.д.