Источники муниципального права

Кафедра служебного и трудового права

КУРСОВАЯ  РАБОТА

по  дисциплине: «Муниципальное право России»

на  тему: «Источники муниципального права»

    Содержание

Введение………………………………………………………………………...…..3

1. Правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления……....5

    1.1. Конституционное разграничение правотворческих полномочий……5

    1.2. Полномочия федеральных и региональных органов власти…………..9

    1.3. Полномочия муниципальных образований …………………………..10

2. Законодательство о местном самоуправлении: понятие и структура……....12

    2.1. Иерархическая (вертикальная) структура………………………….…12

    2.2. Отраслевая (горизонтальная) и федеративная структуры……..……13

    2.3. Комплексная структура законодательства……………………….…...13

    2.4. Статусная структура законодательства………………………………..14

    2.5. Внутреннее структурирование муниципального законодательства..16

3. Отдельные источники муниципального права……………………….……..18

    3.1. Конституция РФ…………………………………………………..….....18

    3.2. Международные договоры РФ…………………………………...…….19

    3.3. Законодательные источники…………………………………...…........23

    3.4. Подзаконные источники………………………………………...…..….25

    3.5. Муниципальные правовые акты………………………………….…....26

    3.6. Договорные источники…………………………………………..…….27

    3.7. Судебные источники………………………………………………........29

4. Систематизация законодательства о местном самоуправлении………..…..32

    4.1. Перспективы кодификации муниципального законодательства..….32

    4.2. Совершенствование классификатора правовых актов……………..33

    4.3. Разграничение компетенции РФ и ее субъектов………………..……36

Заключение……………………………………………………………………..….38

Библиографический список …………………………………………………..….40 
 

    Введение

    Тема  моей курсовой работы – «Источники муниципального права». Источниками в любой отрасли права называют правовые акты, в которых находят свое внешнее содержание нормы отрасли права. По – этому цель данной работы – показать, какие есть источники муниципального права и какое место они занимают в муниципально – правовых отношениях.

    Под правовыми основами местного самоуправления понимается нормативная база, которую  составляют международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, Закон о местном самоуправлении 2003 года, другие федеральные законы; конституции, уставы, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. 

    На  первое место ставятся нормативные  правовые акты, принимаемые на федеральном  уровне. Это, прежде всего Конституция Российской федерации — главный источник муниципального права. Конституция Российской Федерации содержит нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления. 

    Важнейшим источником муниципального права является Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 6 октября 2003 года № 131- ФЗ. В нем содержатся нормы, раскрывающие содержание основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений. Нормы данного Закона устанавливают полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, а также перечень вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований. Нормами Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закреплены основы деятельности местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, государственные гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. 

    Источниками муниципального права являются указы Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства РФ. Указ Президента РФ от 29 июня 1999г. № 856 «О Геральдическом совете при Президенте РФ» ( с изм. от 25 июня, 26 августа 2004 г.), Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004г. № 903 « Об утверждении Правил разграничения обязательств муниципальных образований и составление передаточного ( разделительного) акта». 

    Нормы муниципального права содержатся также  в других федеральных законах, затрагивающих  вопросы местного самоуправления. 

    Целью данной работы является изучение источников муниципального права. 

    В задачи данной курсовой работы входит: 

    1.Дать  общую характеристику источников  муниципального права. 

    2.Определить  место и роль муниципальных  правовых актов в системе 

    источников  российского права  
 
 
 

    1. Правотворческие  полномочия в сфере  местного самоуправления 

    Правотворческие полномочия - это нормативно установленные  полномочия государства, его субъектов и муниципальных образований, их органов, должностных лиц, корпуса голосующих на референдуме, иных субъектов по принятию правовых актов (нормативных или индивидуальных). Данные полномочия составляют часть компетенции соответствующих субъектов наряду с организационными, распорядительными, контрольными, другими полномочиями.

    Наделение муниципального образования правотворческими полномочиями предполагает закрепление за ним с той или иной степенью детализации вопросов местного самоуправления, по которым он может принимать правовые акты, указание на вид правовых актов, которые он вправе (или обязан) принимать. Кроме того, необходимо установить порядок принятия правовых актов, а также место этих актов в общей иерархии издаваемых в стране правовых актов. 

    1.1 Конституционное разграничение правотворческих полномочий.  

    Конституция РФ закрепляет правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления за Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. Она  соотносит компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, выделяя  сферу исключительных полномочий Российской Федерации (ст. 71), сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72), сферу собственных полномочий субъектов (ст. 73). Местное самоуправление включается в сферу совместного ведения (п. "н" ч. 1 ст. 72).¹ К сфере совместного ведения отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, логичен вывод о том, что на местное самоуправление распространяются законодательные правила о порядке осуществления правового регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

    Данный вывод требует уточнения. Дело в том, что местное самоуправление, как это было показано выше, объединяет разнородные общественные отношения, регулируемые нормами различных отраслей права. Поэтому важно еще учесть соотношение правотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов в рамках данных отраслей права и законодательства. Приняв во внимание это обстоятельство, выясняется, что многие вопросы организации и деятельности местного самоуправления выпадают из сферы совместного ведения, составляя исключительное ведение Российской Федерации. ²

    В сферу исключительного ведения  Российской Федерации входит регулирование  основных финансово-экономических отношений в муниципальных образованиях. Согласно п. п. "ж", "о" ст. 71 Конституции РФ к сфере исключительных полномочий Российской Федерации относится и установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, гражданское законодательство.

    Гражданское законодательство определяет участие  муниципальных образований, их органов  в гражданском обороте, их статус как субъектов гражданского права, правовое положение муниципального имущества, порядок его приватизации, порядок создания и правовой статус муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений (гл. гл. 4, 5, 19, ст. ст. 212, 215 ГК РФ). В исключительном ведении Российской Федерации также находятся: определение порядка размещения муниципальных заказов, заключения муниципальных контрактов (ст. 72 БК РФ); определение порядка проведения муниципальных лотерей, выпуск муниципальных займов, статус муниципальных ценных бумаг (ст. ст. 96, 100, 114, 156 БК РФ, ст. ст. 2 - 5, 7 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. "О рынке ценных бумаг"³, ст. 1063 ГК РФ); правовое регулирование местных налогов и сборов (ст. ст. 12, 15, 53 и др. НК РФ); установление минимальных социальных стандартов (ст. ст. 7, 65, 141, 142 БК РФ); регулирование внешнеэкономических связей муниципальных образований (ст. 11 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности"⁴).

    Законодательством Российской Федерации регулируются права и свободы человека и гражданина в сфере местного самоуправления (п. "в" ст. 71, п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В исключительном ведении Российской Федерации находится судебная защита местного самоуправления (п. п. "в", "о" ст. 71), вопросы обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан")⁵, конституционная, уголовная, гражданская ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

    Лишь  Российская Федерация вправе вводить правовые ограничения в сфере местного самоуправления (ст. ст. 55, 133 Конституции РФ). В сфере ее исключительного ведения находятся вопросы правового регулирования особенностей местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, приграничных территориях (Закон РФ от 15 апреля 1993 г. "О статусе столицы Российской Федерации"⁶, Закон РФ от 14 июля 1992 г. "О закрытом административно-территориальном образовании"⁷ и др.).

    В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции  РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные  конституционные законы и федеральные  законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Это справедливо и для вопросов местного самоуправления, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации. Федеральные конституционные законы, федеральные законы могут предусматривать возможность принятия в сфере исключительного ведения Российской Федерации подзаконных актов органов государственной власти РФ, законов субъектов РФ, правовых актов органов государственной власти субъектов, органов местного самоуправления. Причем принимаемые в этой сфере законы и другие акты субъектов РФ, акты муниципальных образований должны соответствовать не только законам федерального уровня, но и подзаконным актам органов государственной власти РФ, принятым на основе и в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами.

    Значительная  часть вопросов организации и деятельности местного самоуправления относится к сфере совместного ведения. Необходимо заметить, что не только пункт "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ очерчивает вопросы местного самоуправления, относящиеся к сфере совместного ведения. На это нацелены и другие пункты указанной статьи. Например, п. "в" относит к сфере совместного ведения вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, в том числе теми, что находятся в муниципальной собственности. Таким образом, регулирование вопросов собственности на землю, другие природные ресурсы (содержание права собственности, субъекты и объекты права собственности, общий порядок осуществления правомочий собственников) - исключительно федеральное полномочие. Определение же порядка владения, пользования, распоряжения конкретными земельными участками, участками недр и т.д. (регулирование управленческих отношений) входит в сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно п. "ж" к сфере совместного ведения относится координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита. Он распространяет свое действие и на соответствующие отношения с участием органов местного самоуправления. Аналогичную муниципальную составляющую имеют и другие пункты ч. 1 ст. 72. 

2. Полномочия  федеральных и  региональных органов  власти.

    Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ закрепляет федеральные и региональные правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления (ст. ст. 5, 6).

    К полномочиям федеральных органов  власти относятся: определение общих  принципов организации местного самоуправления; правовое регулирование  по предметам ведения Российской Федерации и в пределах ее полномочий по предметам совместного ведения прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном законом.

    К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относятся: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных Законом от 6 октября 2003 г.; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ. 

    1.3. Полномочия муниципальных образований. 

    Правотворческими полномочиями в сфере местного самоуправления обладают и муниципальные образования в лице местного населения или органов местного самоуправления. На основе и в соответствии с федеральными и региональными законами они устанавливают для себя конкретную модель местного самоуправления.

    Правотворческие полномочия муниципальных образований  распространяются на установление их границ и состава территории, собственной  компетенции, форм, порядка и гарантий непосредственного участия населения  в решении вопросов местного значения; структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, наименования и полномочий выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, срока полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, видов, порядка принятия и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов, статуса и социальных гарантий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, оснований и порядка прекращения их полномочий, гарантий прав должностных лиц местного самоуправления, условий и порядка организации муниципальной службы, экономической и финансовой основы местного самоуправления, исторических, национальных и иных особенностей организации местного самоуправления.

    К числу правотворческих полномочий муниципальных образований относятся  также утверждение местных бюджетов и отчетов об их исполнении, установление местных налогов и сборов, регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, разграничение полномочий разных органов местного самоуправления и др., а также вопросы, не исключенные из ведения муниципальных образований и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. 
 
 

2. Законодательство  о местном самоуправлении:

понятие и структура

    Законодательство - совокупность связанных между собой  законов, иных нормативных правовых актов, нормативных договоров (международных  и внутригосударственных), правовых позиций конституционных (уставных) судов. Связи между составляющими законодательство актами сложны и многообразны. С их учетом в законодательстве выделяют ряд его внутренних структур, в частности, иерархическую (вертикальную), отраслевую (горизонтальную), федеративную, комплексную и статусную.⁸ 

    2.1. Иерархическая (вертикальная) структура.

    В ней правовые акты размещаются в  зависимости от их юридической силы. Наивысшей юридической силой  обладает Конституция РФ. За ней  идут законы РФ о поправках к Конституции РФ, международные (межгосударственные) договоры РФ. Далее, по принципу убывания юридической силы, следуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы РФ, РСФСР, законы Союза ССР, подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти, конституции, уставы субъектов Федерации, законы субъектов Федерации, подзаконные акты исполнительных органов власти субъектов РФ, уставы муниципальных образований, акты органов местного самоуправления.

    Правовые  позиции конституционных (уставных) судов по своей юридической силе, видимо, должны приравниваться к нормам конституций, уставов, смысл которых в них раскрывается. Действующее законодательство пока не содержит четких критериев определения юридической силы публичных нормативных договоров, заключаемых органами государственной власти от своего имени как на международной арене, так и внутри страны. Этот вывод не распространяется на договоры между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации. Они должны утверждаться федеральными законами и имеют силу последних. Кроме того, необходимо иметь в виду, что разной юридической силой могут обладать и акты одного вида. Например, ГК РФ имеет статус федерального закона, однако применительно к гражданско-правовым отношениям он обладает большей юридической силой, чем иные федеральные законы. Разной юридической силой могут обладать нормы одного и того же акта. Так, нормы гл. 1 Конституции Российской Федерации обладают большей юридической силой, чем нормы иных ее глав. 

    2.2. Отраслевая (горизонтальная) и федеративная структуры. 

    В отраслевой структуре правовые акты объединяются в зависимости от особенностей предмета и метода правового регулирования.

    Федеративная  структура отражает форму государственного устройства страны и делит между собой акты разных уровней власти (федеральные акты, акты субъектов Федерации, муниципальные акты). Именно федеративная структура отражает разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. 

    2.3. Комплексная структура законодательства.

    Главный критерий ее формирования - наличие  разнородных, но единых предметов правового  регулирования, требующих целостного воздействия на них актов разной юридической силы, разных отраслей законодательства, разных уровней власти. В комплексной структуре законодательства выделяют, например, природоохранительное, транспортное законодательство, законодательство о молодежи, ветеранах, женщинах.

    Классификатор правовых актов (утвержден Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г.⁹) отражает по преимуществу отраслевую и комплексную структуру законодательства. Его рубрики выделяются на основе особенностей отдельных сфер жизни (хозяйственная деятельность, образование, наука, здравоохранение, оборона), средств регулирования (информация, финансы, индивидуальные правовые акты), объектов правового регулирования (природные ресурсы), правовых режимов (гражданское, административное, уголовное право). 

    2.4. Статусная структура законодательства. 

    Наряду  с иерархической, отраслевой, федеративной, комплексной структурами необходимо выделить статусную структуру. Она строится на обособлении нормативных правовых актов (их структурных фрагментов), нацеленных на закрепление статуса отдельных субъектов права. Статусное членение не предполагает разделение всего массива актов национального законодательства на отдельные группы без остатка, когда конкретный нормативный правовой акт входит только в какую-то одну группу. Оно дополняет иные способы структурирования, позволяющие решить эту задачу. Статусная структура акцентирует внимание на правовом положении разных субъектов права.

    Именно  в рамках статусной структуры  законодательства выделяется законодательство о местном самоуправлении (муниципальное  законодательство).

    Муниципальное законодательство не вписывается в федеративную структуру законодательства, поскольку включает множество видов актов, исходящих от разных правотворческих органов. Нормативные акты в сфере местного самоуправления вправе принимать и Российская Федерация, и ее субъекты, и муниципальные образования. Акты муниципального законодательства не вписываются в иерархическую структуру в качестве какого-то одного ее звена, поскольку разнородны по своей юридической силе. Муниципальное законодательство затруднительно рассматривать и как элемент отраслевой структуры законодательства. Оно призвано обеспечить самостоятельный публично-правовой статус местных сообществ жителей во всех сферах их жизнедеятельности. Следовательно, муниципальное законодательство должно вбирать в себя акты большинства традиционно выделяемых отраслей российского законодательства.

    Одни  из указанных актов посвящены  статусу территориальных образований. Это, например, Федеральный закон  от 6 октября 2003 г., законы субъектов  РФ о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований. Большинство других актов определяют положение муниципальных образований одновременно с регулированием иных вопросов (гражданское, земельное, природоохранное, административное законодательство). Их включение в муниципальное законодательство является функциональным, а не абсолютным. Статусную структуру права реально представить как совокупность норм разных отраслей права, определяющих правовое положение конкретных субъектов, в частности, муниципальных образований и их внутренних субъектов (жителей, органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления и др.). ¹⁰ Такой подход влечет соответствующее статусное деление совокупности нормативных правовых актов. Исходя из этого муниципальное законодательство следовало бы оценить как определенный срез всего российского законодательства в плоскости закрепления правового положения муниципальных образований (всех вместе, их групп, отдельных муниципальных образований), а также внутренних субъектов муниципальных образований (органы местного самоуправления, население, муниципальные предприятия, учреждения, организации).

    Муниципальное законодательство можно было бы рассматривать  в качестве элемента комплексной  структуры законодательства, если бы не разнородность регулируемых им отношений и не значительное число федеральных и региональных законодательных актов, выступающих системообразующими для статуса муниципальных образований. Муниципальное законодательство вбирает нормы большинства отраслей российского права. 

    2.5. Внутреннее структурирование муниципального законодательства. 

    Его целесообразно проводить с учетом критериев всех вышеназванных структур законодательства. Муниципальное законодательство основано на началах иерархии, отраслевой дифференциации, разделения правотворческих полномочий между разными органами. Так, отраслевая и комплексная структуры способны показать, в каких сферах и какими правовыми возможностями обладают те или иные субъекты муниципального правотворчества. Полномочия муниципальных образований, их органов местного самоуправления содержат многие рубрики Классификатора правовых актов, имеющие отраслевую или комплексную природу. Это рубрики о муниципальной собственности, приватизации муниципального имущества, включении муниципальных образований в гражданский оборот, муниципальном жилищном фонде, его приватизации, коммунальном хозяйстве, регулировании труда (службы) муниципальных служащих, местных бюджетах, налогах и сборах, городском транспорте. В ряде рубрик выделены акты, закрепляющие компетенцию органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности (земельные отношения, использование и охрана недр, вод, атмосферного воздуха, животного мира и др.).