История Российского федерализма

Содержание

Введение……………………………………………………………………......3

Глава 1. Сущность и история развития федеративного устройства в РФ……………………………………………………………..7

1.1.История развития  федерализма в России……………………………..7

1.2.Понятие и принципы  федеративного устройства России……………9

Глава 2. Современное  состояние федерализма в России...19

2.1. Особенности современного  российского федерализма……………19

2.2.Перспективы федерализма в России………………………………...25

Заключение…………………………………………………………………30

Библиографический список……...……………………………..…...32

                                          Введение

Актуальность. Россия в  начале XXI века переживает сложный переходный период в своем экономическом и политическом развитии. Стране приходится одновременно решать ряд серьезных социально-политических и экономических проблем, охватывающих существенные аспекты общественного, государственного и федеративного устройства России. Нерешенность указанных проблем федерализма России определяет актуальность темы исследования.

Любая федерация обладает своеобразными чертами, что отражает специфику исторического развития, традиций, культуры народа, социально-этнического состава общества и т.д. Но при всех различиях и особенностях есть признаки, общие для федераций. Одним из них является разграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации.

Формально-юридически наша страна обладает основными признаками федеративного государства. Вместе с тем сложившиеся в ней федеративные структуры имеют ряд особенностей, превращающих российский федерализм в весьма специфическое явление.

90-е годы ознаменовались  формированием новых федеративных  отношений  в   России. Выход  из  острого  политического государственного  кризиса в  известной  степени  определился подписанием Федеративного Договора, который предотвратил развал России по примеру Советского Союза. В последующем Федеративный Договор стал составной частью новой Конституции, которая провозгласила федерализм в качестве одного из основополагающих принципов государственного устройства, принцип разграничения полномочий между федеральным центром н субъектами Федерации, а также равноправие субъектов Федерации во отношениях с федеральной властью, что явилось важным шагом по пути продвижения к реальному федерализму. Потребовался сложный, длительный  процесс,  чтобы  субъекты  Федерации  получили юридически равные права. Но говорить о фактическом равенстве субъектов Федерации еще рано, так как прежде всего не завершено формирование политико-правовых основ разграничения полномочий. Конституция России 1993 г. характеризует ее государственный строй как федерацию. Однако справедливо отмечается в литературе, что «любая конституция, принятая в переходный период, имеет преимущественно рескриптивный характер. Она не фиксирует наличное государственное устройство, а описывает его желаемое (должное) состояние. Конституция закрепляет только общие принципы федеративного устройства, оставляя «на потом» и их доктринальную конкретизацию, и выработку механизмов их реализации».

Требует своего решения и проблема выравнивания уровней социально-экономического   развития   регионов   в   Российской Федерации. Разница в уровне обеспеченность стандартами социальных благ между субъектами Федерации сильно различается, что крайне опасно для федеративного государства. Однако имеющиеся в конституциях республик и уставах других субъектов Федерации несоответствия важным положениям федеральной Конституции достаточно остро ставят вопрос о гарантиях равноправия всех субъектов Российской Федерации, образованных по национальному или территориальному признакам. В решении этой проблемы сталкиваются два подхода: в республиках считают правомерным существование неравноправного конституционного статуса других субъектов Федерации, а в краях и областях ставят вопрос о выравнивании их статуса с республиками.

Сегодня из 89 субъектов  Федерации только 10 обеспечивают более  половины поступлений в доходную часть федерального бюджета. В то же время многие территории не только не в состоянии перечислять сколько-нибудь значительные суммы в федеральный бюджет, но и сами оказываются во все большей зависимости от финансовой поддержки центра. В связи с этим должны быть разработаны научно-обоснованные программы преодоления этих противоречий, прежде всего путем устранения различий в социально-экономическом развитии территорий.

Президентская власть пытается осуществить централизацию, корни  и оправдание которой – в генетике российского пространства власти. В  этом смысле создание семи федеральных  округов, выведенных непосредственно на Москву, и связанные с этим эрозия прав субъектов федерации и неизбежная девальвация их значения – оправданы. Но само по себе создание федеральных округов отражает лишь интерес власти, но не интерес государства и тем более не интерес общества.

Мировая практика регулирования федеративных отношений не дает стандартных решений, однозначно применимых для России. Тем более что Россия является страной с большим числом субъектов Федерации; их статус, природно-климатические условия, структура экономики настолько разнообразны, что аналогов в мире не существует.

Разработанность. Политико-экономические  аспекты, вопросы управления и самоуправления, то есть взаимоотношения между федеральными органами власти и субъектами Федерации  фактически выпадали из поля зрения исследователей.

Так, в конце XIX начале XX века внимание обществоведов и  государствоведов привлекала проблема применимости федеративной модели к  устройству Российского государства  в целом. С началом демократических  преобразований российское общество получило возможность не формально, а по сути рассматривать и внедрять в государственное строительство идеи федерализма. В связи с этим, заметное место в публикациях ученых, политиков, публицистов занимают политико-правовые вопросы  федерализма, вопросы преемственности в развитии российского федерализма, этапы становления и его перспективы.

Повышенный интерес  к проблеме федерализма не является случайным, так как уже давно  федерализм превращается в важнейшую  составную часть мировой политической жизни. Тем не менее, указанная проблема относится к числу наименее разработанных в России. До последнего времени имеющиеся по этой проблеме публикации по преимуществу рассматривали отдельные вопросы отношений власти по вертикали и управления "федеральный центр - субъекты Федерации - местное самоуправление". И лишь за редким исключением к России подходили как к объекту управления, имеющему федеративную природу. В любом случае знаний, полученных в результате исследований, недостаточно, и это должно стимулировать поиски.

Объект курсовой работы – Россия.

Целью данной работы является рассмотрение федерального устройства РФ.

Для выполнения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

- рассмотреть историю развития федерализма в России;

- раскрыть принципы федеративного устройства России;

- выявить особенности  современного российского федерализма;

- охарактеризовать перспективы федерализма в России.

Глава 1. Сущность и история развития федеративного устройства в РФ

1.1.История развития  федерализма в России

Сегодня нередки споры об исторических корнях российского федерализма. Иной раз их усматривают уже в процессе объединения княжеств, земель, царств и ханств в далеких столетиях, когда складывалось государство Российское. Этот процесс шел разными путями, охватывая добровольные союзы и спасительные присоединения, но не исключая и завоевательные походы. Со временем Россия превратилась в государство, спаянное воедино не только общностью исторического пути народов, но и общими интересами — экономическими, социальными, культурными, политическими. Однако Россия — и это хотелось бы подчеркнуть — создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Чем более крепла царская власть, тем четче идеи единой и неделимой России принимали государственные формы.

Федерализм в официальных кругах царской России никогда не поддерживался и не признавался. Разумеется, система управления страной не могла не отражать особенности положения ряда регионов. Эта система отнюдь не была столь примитивной, как ее не раз изображали в недалеком прошлом. Элементы автономии можно было найти в Финляндии и в Польше. Наместник царя на Кавказе по положению был в своем регионе выше российских министров и имел право не допускать исполнения их решений в своем регионе. Российская империя умела включать в осуществление власти национальные "верхи"¹.

Известный российский правовед профессор Н. М. Коркунов писал уже  в канун первой мировой войны: "Россия могла быть только единым государством. Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии". И это было сказано не случайно. Основные законы царской России провозглашали, что во всем ее пространстве власть принадлежала государю. В верховном управлении его власть действовала непосредственно, а "в делах же управления подчиненного", как говорилось в то время, определенная степень власти могла вверяться государем местам и лицам, действовавшим, однако, его именем и по его повелению. Конституционный манифест 17 октября 1905 г., от которого либеральные круги России могли ожидать более серьезных реформ, внес в государственное устройство России мало нового.

Федерализм вначале  не признавался и большевистской партией. Считалось, что он ослабляет  необходимое единство экономических  связей и вообще является негодным типом для одного государства. В  принципе партия выдвигала лозунги самоопределения наций, входящих в состав государства, но не шла дальше требований широкого областного самоуправления, особенно для местностей, отличавшихся национальным составом населения. Предпочтение явно отдавалось крупному централизованному государству.

Ленин и его сторонники позднее пересмотрели свое отношение  к федерализму. Решающую роль играло возрастание национального фактора  в борьбе за политическую власть. Еще  накануне первой мировой войны большевистская партия провозгласила, что право наций на самоопределение охватывает их право на отделение и образование самостоятельного государства. Вместе с тем сразу же была сделана оговорка о том, что решение вопроса об отделении непозволительно смешивать с вопросом о его целесообразности. Примечательно, что в первых актах победившей советской власти вопрос о государственном устройстве практически не затрагивался.

Обстановка, создавшаяся  на территории царской России, однако, потребовала радикальных решений: центральная власть вынуждена была бороться за свое выживание, а усиление сепаратизма и национализма вело к тому, что от бывшей "единой и неделимой" отпадали все новые регионы. Окончательно вышли из состава России Польша и Финляндия, приобретали государственную самостоятельность Литва, Латвия и Эстония, реальной становилась возможность отделения Украины и Белоруссии, не говоря уже о Грузии, Армении и Азербайджане. В этих условиях лозунги федерализма стали спасительными для сохранения крупного государства.

Российский федерализм характерен тем, что республики, входящие в состав Федерации, заявили о своем суверенитете. Это принципиальное положение признано в Федеративном Договоре 1992 года, декларировано в конституциях республик, других принципиальных документах. Так, в Договоре о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан (3 августа 1994 г.) в первой же статье записано: "Республика Башкортостан — суверенное государство в составе Российской Федерации"².

В России, таким образом, сложилась ситуация, характерная  сочетанием двух суверенитетов в  рамках одного государства. Это сочетание  проявляется в том, что суверенитет  федеративного государства охватывает, покрывает собой суверенитет входящих в него республик, тоже объявивших о своем суверенитете. Иной раз такой подход напоминает известную русскую матрешку, внутри которой помещается еще несколько матрешек меньшего размера. Сам по себе такой подход вполне приемлем при условии, что им не нарушаются исторически сложившееся государственное единство народов Российской Федерации, целостность ее территорий.

1.2.Понятие и принципы  федеративного устройства России

Федерация — одна из разновидностей государственного устройства (другой его вид — унитарное государство). Государственное устройство является в свою очередь элементом формы государства (наряду с формой правления и политическим режимом). Государственное устройство характеризует строение государства, его структуру (в национально-территориальном аспекте).

Федеративное устройство Российского государства — это  его национально-территориальная  организация, структура. Федеративное устройство характеризует состав, правовое положение составных частей —  субъектов федерации, их взаимоотношения с государством в целом.

По своему устройству Российская Федерация — суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько видов: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Федеративное устройство Российского государства, его состав закреплены Конституцией РФ³.

Федеративное устройство России базируется на принципах, закрепленных Конституцией РФ (ст. 5, ч. 3) в числе  основ конституционного строя.

1. Первым Конституция  РФ называет государственную  целостность, которая лежит в  основе устройства Российской  Федерации. Государственная целостность  означает, что Российская Федерация  — цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное, государство, включающее другие государства и государственные образования. Они не имеют права выхода из состава Федерации, что соответствует международным стандартам и мировому опыту федеративного строительства. Целостность — естественная черта независимых государств.

Современная Российская Федерация — государственное  по своей природе объединение  всех субъектов федерации, а не аморфный, слабый их союз, не конфедерация. Российское государство возникло и развивалось  как единое централизованное, имеет  многовековую историю. В течение длительного периода оно было многонациональным. Автономные образования в составе Российской Федерации (тогда РСФСР) в основном создавались центральной властью, высшими органами государства. РФ возникла не как договорная федерация, не в результате объединения своих субъектов. Напротив, они были образованы ею самой в составе единого государства⁴.

В преамбуле нынешней Конституции РФ подчеркивается, что  многонациональный народ Российской Федерации сохраняет исторически  сложившееся государственное единство. Российская Федерация имеет все признаки государства, выступает субъектом международного права. Она имеет общую, единую территорию, охватывающую территории всех субъектов, осуществляет, будучи суверенным государством, территориальное верховенство, обеспечивает свою неприкосновенность. В Российской Федерации единая правовая система, в ней гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение людей, товаров, услуг и финансовых средств; она сама устанавливает правовые основы единого рынка. В Конституции РФ предусмотрены гарантии государственной целостности РФ. Большую роль здесь играет Президент РФ, на которого возложена обязанность принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

2. Единство системы  государственной власти тесно  связано с государственной целостностью  и ею обусловлено. Целостная,  хотя и федеративная, государственная  организация предполагает единую  систему власти. Она проявляется  в суверенитете РФ, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции и законов. Структура государственной власти многосложна. Субъекты федерации пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной власти. Вне пределов компетенции Российской Федерации эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Однако они должны признавать конституционное разграничение компетенции между ними и федерацией в целом, верховенство федеральных конституций и законов и исполнять их⁵.

Система государственных  органов субъектов федерации  устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации  представительных и исполнительных органов государственной власти, в согласии с федеральным законом. Это направлено на обеспечение единства системы органов Российского государства в целом. Особенно большое значение для единства системы государственной власти имеет то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти во всей стране в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Для реализации компетенции Российской Федерации (а значит, единого государственного руководства в этих пределах на территории всей страны) федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Серьезная гарантия единства системы государственной власти, прав федерации состоит в том, что Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти се субъектов — еще один принцип федеративного устройства России. Конституция РФ определяет:

перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями;

предметы совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения;

Конституция РФ закрепляет полноту  власти субъектов федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и  вне пределов полномочий федерации  по второй группе вопросов — предметам  совместного ведения⁶.

Таким образом. Оставшейся компетенцией обладают субъекты федерации. Этот "остаток" федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизируется в полной мере.

В пределах своей компетенции и  федерация и субъекты федерации  принимают правовые акты, решают вопросы государственной и общественной жизни. По предметам ведения Российской Федерации (первая группа вопросов) принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (вторая группа вопросов) издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты федерации принимают уже свои законы и иные нормативные акты.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации  не могут противоречить федеральным законам, регулирующим первые две группы вопросов. В случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта федерации, принятым по вопросам, находящимся вне ведения Российской Федерации и ее совместного с субъектами ведения, действует нормативный правовой акт субъекта федерации. Таким образом, предметы ведения, полномочия самой федерации и ее субъектов строго разграничены, и эти границы не должны ими нарушаться.

Споры о компетенции между государственными органами Российской Федерации и  органами государственной власти ее субъектов разрешаются Конституционным  Судом РФ. Он же разрешает дела о конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, а также нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и ее совместному с субъектами ведению.

Последнее означает, что нормативные  акты субъектов, изданные вне этих двух групп вопросов, не рассматриваются  с точки зрения их соответствия Конституции  РФ Конституционным Судом РФ, так  как они вне пределов компетенции федерации.

Разграничение предметов ведения  и полномочий между федеральными органами государственной власти и  органами государственной власти осуществляется не только Конституцией, но и Федеративным договором (который посвящен именно этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эти договоры не должны противоречить Конституции РФ, а в случае их несоответствия ей, действуют конституционные нормы.

4. В числе принципов федеративного  устройства России — принципы  равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации. Значение их подчеркнуто в преамбуле Конституции РФ. Россия является многонациональным государством, и ее федеративное устройство это отражает. Мировой опыт федерального строительства свидетельствует, что в некоторых случаях федеративная форма государственного устройства может быть обусловлена многонациональным составом населения и служит государственно-правовой формой, помогающей разрешать национальный вопрос (например, бывшие СССР, Чехо-Словакия).

Однако многие федерации построены не по национальному принципу (например, США, Швейцария, Германия). Российская федерация (а также бывший СССР) рассматривались как государственно-правовые формы разрешения национального вопроса, как федерации, построенные по национально-территориальному принципу.

Многочисленные национальные государства  и национально-государственные образования  в Российской Федерации рассматривались  как разнообразные формы национальной государственности, как формы осуществления  права наций на самоопределение, воплощения суверенитета наций.

В настоящее время РФ включает субъекты федерации, образованные по национальному (национально-территориальному) принципу (республики, автономная область, автономные округа) и по территориальному (края, области, города Москва и Санкт-Петербург). При этом население республик, автономных образований имеет многонациональный характер; в краях, областях, двух крупнейших российских городах также живут представители многих наций и народностей (хотя в них, в основном, сосредоточено русское население). В современном федеративном устройстве России получает развитие территориальный (региональный) принцип. Указанные два принципа организации субъектов федерации (национально-территориальный и территориальный) — также существенные характеристики федеративного устройства России.

Равноправие народов проявляется  в равных правах на национальное развитие, развитие национальной культуры, языка, на пользование им. Государство гарантирует  всем народам нашей страны право  на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Оно гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от расы, национальности, языка. Каждый человек имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка обучения, воспитания, творчества. Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории остается русский язык, но республики вправе устанавливать свои государственные языки. Они употребляются наряду с русским языком в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик.

Что касается права наций на самоопределение, то оно закреплено в современном  международном праве, в официальных  актах Российской Федерации. Самоопределение  наций может осуществляться в  различных национально-государственных и национально-культурных формах. Способами реализации права наций на самоопределение могут быть: создание суверенного, независимого государства, свободное присоединение к независимому государству, объединение с другим государством, установление любого другого политического статуса. Таким образом, суверенитет нации может проявляться в создании разных форм государственности, но не всегда — суверенного государства; она может изменить форму своего государственного существования, жить в многонациональном государстве⁷.

Право наций на самоопределение  не предполагает, что во всех случаях  оно произойдет в виде независимого государства. Современное международное  право, признавая право наций  на самоопределение, требует, однако, соблюдения территориальной целостности независимых государств. Зарубежные конституции так же, как и Конституция Российской Федерации, не предусматривают право на отделение, выход из состава федераций, обеспечивая их территориальную целостность, не допуская расчленения независимых государств.

Федеративное устройство России отражает ее многонациональный состав. Она  имеет в своем составе много  национальных государств и национально-государственных  образований, в том числе 21 республику, автономную область, 10 автономных округов. Некоторые автономные образования создавались как форма национальной государственности не только одной нации (а, например, двух и более).

Формами самоопределения многих народов, народностей выступают республики, автономные образования в составе  Российской Федерации — се субъекты, организованные на основе национально-территориального принципа. Все народы, народности, этнические группы могут осуществлять право на самоопределение в области культуры, образования, развивая национальную культуру, свои языки, организуя обучение на них.

Народы, народности, проживающие в  России, в том числе самый большой  по численности — русский народ, исторически самоопределились в  одном крупном многонациональном  федеративном государстве — Российской Федерации. Не случайно в преамбуле Основного Закона РФ, закрепляющего статус России как цельного федеративного государства (его многонациональный характер, устройство, состав), подчеркивается, что Конституция принимается исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. Таким образом. Российская Федерация — это государственная форма самоопределения всего многонационального народа России и, вместе с тем, всех входящих в него народов, народностей.

5. Равноправие субъектов  Российской Федерации — принцип федеративного устройства, впервые получивший закрепление в нынешней Конституции РФ. Она специально подчеркивает его важное проявление — равноправие всех субъектов между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это равноправие прежде всего проявляется:

в равенстве их прав и  обязанностей как субъектов федерации;

в конституционно установленных  равных пределах компетенции субъектов  всех видов, в одинаковой степени  ограниченной компетенцией самой Российской Федерации;

в равном представительстве всех субъектов в Совете Федерации.

Нынешняя Конституция  РФ, закрепив принцип равноправия  субъектов, внесла и некоторые другие новшества, утверждающие его. В Федеративном договоре и в тексте прежнего Основного  Закона имелись различия в компетенции субъектов, в частности, там предоставлялись большие права республикам; теперь это устранено.

В то же время имеются  различия в государственной организации  субъектов федерации. Среди них  есть республики, обладающие признаками государства и государственно-территориальные образования, не имеющие, например, своих конституций, гражданства, высших органов государства, что, однако, не влияет на их равное положение в федерации. Естественны и фактические различия между субъектами в экономическом потенциале, численности населения, размерах территории, географическом положении и т.д⁸.

Глава 2. Современное  состояние федерализма в России

2.1. Особенности современного  российского федерализма

Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать  аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Ассиметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны. В этой связи ссылки на международный опыт, примеры других государств, а тем более аргументы в пользу использования зарубежного опыта, - очень условно. Как правило, они используются российскими политиками и учеными для подкрепления идеологической позиции. Например, “развитие принципов федерализма, является укреплением принципов демократии”. В международной практике, однако, происходит наоборот.