История российской прокуратуры

     Содержание: 

Введение……………………………………………………………………….3

  1.Причины возникновения надзорных органов в России . Фискалат и основные характерные черты его деятельности ………………………...4

1.1.Причины  возникновения надзорных  органов в России  ……………4

1.2.Фискалат  и основные характерные  черты его деятельности………6

 2.Изменение структуры и состава надзорных органов органов на протяжении 1722 – 1917 годов………………………………………………9

 2.1.Создание прокуратуры при Петре I …………………………………...9

 2.2. Преобразования прокуратуры в период c 1725 – по 1855 гг……....13

2.3. Реформа прокуратуры  при Александре  II …………………………..17

 2.4. Прокуратура в России 1881-1917гг………………………………….23

3. Основные направления  деятельности прокуратуры  в системе орган

ов  государственной  власти…………………………………………………25

Заключение…………………………………………………………………....33

Литература…………………………………………………………………….36

Введение 

     «Сей  чин яко око Наше

     и стряпчiй о делахъ

     государственныхъ»

     Петр  Великий 

     Широко  известной фразой российский император  Петр I довольно образно и точно  охарактеризовал сущность вводимой в России Указом от 12 января 1722 г. должности  генерал-прокурора, назначив на этот пост своего сподвижника и любимца  Павла Ивановича Ягужинского. Эта  фраза стала «крылатой» на многие годы, подчеркивая не только значение органов прокуратуры в государстве  и обществе, но и тот бесспорный факт, что она всегда оставалась «державным» оружием власти в стране. 289-летний путь «исканий и бурь», пройденный прокуратурой как органом надзора за законностью в России, со всей очевидностью свидетельствует о жизненной важности и необходимости осмысления нашего исторического прошлого, собственных ошибок и обретений.

     Изучение  истории создания и развития какого-либо государственного органа помогает лучше  понять историческое предназначение этого  органа, его место в системе  иных государственных органов, историческую необходимость выполнения функций, возложенных на этот орган, принять  меры законодательного и организационного характера, направленные на повышение  эффективности деятельности этого  органа в современных условиях. Сказанное  в полной мере относится и к  органам прокуратуры, деятельность которых никогда, ни в одном государстве  не оценивалась однозначно. Вырабатывались различные концепции прокурорского  надзора, многие положения которых  не находили применения в практике, и, наоборот, практика выдвигала определенные требования к органам прокуратуры, которые не находили закрепления в законах о прокуратуре и научного обоснования в теории прокурорского надзора.

Целью данной работы является  показать путь становления прокуратуры как надзорного органа в России ,показать отличия фискалата от прокуратуры ; разобраться в процессе изменения и развития именно структуры органов прокурорского надзора ,их состава, основных направлений деятельности ; выделить «узловые моменты» в развитии системы прокурорского надзора и уделить основное внимание именно им: создание прокуратуры при Петре I, преобразования 1775 года, создание министерств, реформа прокуратуры при Александре II . Основным методом является : анализ нормативно-правовой базы и изучение учебно-монографической литературы .

1.Причины возникновения надзорных органов в России . Фискалат и основные характерные черты его деятельности . 

         1. 1.Причины возникновения надзорных органов в России .  

     В начале XVIII столетия в России происходят серьёзные изменения в системе управления государством. Реформа государственных институтов в то время была объективно обусловлена острой необходимостью наведения хотя бы элементарного порядка в делах государственных учреждений, искоренения волокиты, казнокрадства, неприкрытого мздоимства, стяжательства государственных чиновников. Настоящей бедой государственного управления становится бюрократизм. Эти негативные явления распространились на всю территорию России, на все уровни государственного управления. Историки отмечают, что даже ближайшим сподвижникам Петра I Александру Меншикову и генералиссимусу Алексею Шеину не была чужда жажда наживы. Меншиков растрачивал средства государственной казны на личные нужды, а Шеин за определённую мзду производил в звания полковников и генералов.¹

     Предпринимая  попытку навести в стране порядок, Пётр I изменяет все основные государственные структуры, обновляет законодательство. Боярская Дума заменяется Правительствующим Сенатом, который становится высшим управленческим и судебным органом.

     Так великий реформатор России начала XVIII в. царь Пётр Алексеевич, искавший пути и средства ускорения преобразований, пришёл к решению создать особый надзорный орган, способный «уничтожить  или ослабить зло, проистекавшее  из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония»².

     С этой целью указом от 5 марта 1711 г. была учреждена должность генерал-фискала, который должен был «тайно проведывать, доносить и обличать». Модель такой  должности и службы была заимствована в Швеции. Однако вскоре сам Пётр I был вынужден признать, что чин  фискала «тяжёл и ненавидим»³. В результате дальнейших поисков и сопоставлений 12 января 1722 г. в России был основан государственно-правовой институт прокуратуры во главе с назначаемым Государем генерал-прокурором и его помощником обер-прокурором. Как следует из Указа, генерал-прокурор является «оком государевым». Ему предписывалось строго следить за тем, «чтобы не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись».

     Прокуроры стали занимать важное место в  государственной службе. Активно  складывался прокурорский корпус, которому царь Пётр старался дать «большую силу и авторитет». Прокуроров по предложению  генерал-губернаторов избирал Сенат. Они осуществляли контроль за деятельностью  центральных и местных учреждений, докладывали генерал-губернаторам о выявленных недостатках. Обнаружив нарушение, прокурор сначала устно предлагал устранить его, а при неподчинении мог принести письменный протест в орган нарушивший закон, а далее – в соответствующую коллегию или Сенат. Принесение протеста на незаконный акт приостанавливало его действие. Создавая прокуратуру, Пётр I в ее организации и функциях ориентировался в большей степени на положения аналогичного органа во Франции, хотя были учтены и особенности российской действительности (исторически свойственный русскому народу правовой нигилизм, разгул корыстных злоупотреблений государственных чиновников, гипертрофированные размеры чиновничьего аппарата).

     Причины, по которым Пётр I избрал для России модель надзорного органа, схожего  с французским образцом, само его  наименование «прокуратура», остаются предметом дискуссий среди ученых⁴. Вместе с тем резонно предположение, что на Петра I большое впечатление произвёл французский королевский прокурор во время посещения Петром I Парижского парламента в 1717 г. После смерти Петра I прокуратура и прокурорский надзор пережили несколько «взлётов и падений». Значение прокуратуры в обществе менялось полярно: то она становилась малозаметной структурой в государственном устройстве страны, то снова занимала подобающее положение в государстве.

  1.2.Фискалат  и основные характерные  черты его деятельности.

  В эпоху перемен и глобальных реформ, когда происходит слом старой системы  управления, кардинально меняются нормы  не только в политической и общественной, но и в частной сфере, особенно обостряется вопрос соблюдения законности, как органами власти, так и гражданами государства. А в начале XVIII в. в условиях безудержной широкомасштабной законотворческой деятельности Петра I кризис законности достиг своего пика.

  Образование прокуратуры в эпоху Петра I явилось  органической частью реформирования системы  государственного управления, в которой ведущую роль играло создание Правительствующего Сената и коллегий (будущих министерств). Новые органы власти и осуществляющие ее должностные лица во многом впитали в себя худшие черты своих предшественников, в частности: нерадение и беспорядок в делах; волокиту в решении вопросов; казнокрадство и стяжательство в любых формах.

  Петр I считал необходимым принятие решительных  мер по борьбе с этим злом, ставшим  существенным тормозом в его реформаторской деятельности. В связи с этим он ужесточает ответственность за злоупотребления чиновников, своими указами стремится регламентировать должностные обязанности и права служилых лиц. Но в результате приходит к выводу о необходимости создания специального аппарата, который бы следил за исполнением законов и выявлял их злостных нарушителей.

Указом Петра I от 2 марта 1711 года в России для возбуждения  дел "гласа о себе неимущих" учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы "над  всеми делами тайно надсматривать  и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего". В задачу фискалов также входило "обличение преступлений, направленных против указов, обнаружение взяточничества и всяких нарушений казенных интересов, преследование преступлений, по которым  нет челобитчиков, и донесение  о медленности в производстве дел в присутственных местах". За образец этой службы Петр I взял государственные органы Германии. В 1713 г. в России вводится должность Генерал-фискала. Полномочия фискалов, процессуальные средства их деятельности были определены в Указе от 17 марта 1714 года "О фискалах и о их должности и действии"⁵. В Указе получила четкое разграничение компетенция обер-фискалов, провинциал-фискалов, городских и низших (рядовых) фискалов. Фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. К тому же фискалы всех рангов не получали материального обеспечения от казны, существовали за счет "собственных кормовых", а это вело к поборам, взяточничеству и иным злоупотреблениям. В результате за взяточничество был казнен обер-фискал Нестеров⁶

       Подчинение фискалата Юстиц-коллегии знаменует начало новых форм надзора, в том числе надзора за самим Сенатом. Для этих целей в 1715 г. была введена должность генерал-ревизора (для надзора за исполнением указов Сената). Дежурившие в Сенате гвардейские офицеры унаследовали некоторые функции сенатского обер-секретаря: надзор за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом и право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.

    Фискальная служба являлась сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности. К тому же, фискалы всех рангов не получали материального обеспечения от казны, существовали за счет "собственных кормовых", а это вело к поборам, взяточничеству и иным злоупотреблениям. Позже Петр I убедился в неэффективности института фискалата.

  В литературе фискалы рассматривались  в качестве предшественников прокуроров, а фискалат – как прообраз прокуратуры. Вряд ли такая точка зрения может быть признана правильной, хотя создание фискальной службы и определило общие предпосылки образования прокуратуры. Фискалат принципиально отличался от прокурорского надзора. Во-первых, задачи фискальной службы состояли в уголовном преследовании расхитителей казны, взяточников, чиновников-вымогателей, а прокуратура изначально создавалась для осуществления, говоря современным языком, общего надзора; во-вторых, деятельность фискалов была тайной, а прокуроры действовали гласно; в-третьих, фискалат при Петре I и его преемниках какое-то время существовал наряду с прокуратурой.⁷

Итак, появлению  прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной  власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь  Сената, дежурные гвардейские офицеры  в Сенате, не считая того, что надзорные  функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат.

2.Изменение  структуры и состава  надзорных органов органов на протяжении 1722 – 1917 годов.

                       2.1.Создание прокуратуры при Петре I .

            Основателем прокуратуры как органа надзора за соблюдением законности в России является Петр I, который проводил активное реформирование всей структуры государственного управления, целенаправленную деятельность по созданию единого централизованного государства.

     В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, ранее не существовавший в России, - прокуратуру. 13 января 1722 г. Петр I издал Указ "Об установлении должности прокуроров в надворных судах". Им подчинялись фискалы, упраздненные лишь в 1729 г. Цель, поставленная перед прокуратурой, - проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер.По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь - за Сенатом. В Именном Высочайшем Указе Петра I Правительствующему Сенату отмечалось: "Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору". Спустя несколько дней были введены должности прокуроров и при надворных судах. Вслед за этим 27 апреля 1722 г. Петр I издал Указ "О должности Генерал-прокурора". Указ устанавливал основные обязанности и полномочия Генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры. Прокуроры были учреждены в каждой коллегии, а также на периферии.

     Прокуратура была учреждена тремя петровскими  указами: "Быть при Сенате Генерал-прокурору  и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору" от 12 января 1722 года; "Об установлении должности прокуроров в надворных  судах и в пределах компетенции  надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей" от 18 января 1722 года; "О должности  Генерал-прокурора" от 27 апреля 1722 года. Последний указ поставил прокурора  над Сенатом и в прямое подчинение императору. "Генерал-прокурор должен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах: истинно, ревностно  и порядочно без потеряния  времени по регламентам и указам отправлял", "также должны накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал"⁸.

     Так возникла надзорная функция прокуратуры, которая многие годы доминировала в  ее деятельности. Появилась и функция  надзора за судом, которая затем  получила дальнейшее развитие. Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что  прокурор не пользовался решающим голосом  ни по одному административному вопросу: средства прокурора носили чисто  надзорный характер, и основным среди  них являлась так называемая протестанция, т.е. принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган. Генерал-прокурор непосредственно  надзирал за тем, чтобы высший государственный  орган - Сенат рассматривал все относящиеся  к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом  и императорскими указами.⁹ Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору.

     Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государственных органов  и структур. Так, она вела наблюдение за интересами казны, вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных  под стражей. Прокуратура с момента  ее создания и до судебных реформ Александра II была преимущественно органом  общего (административного) надзора, а  судебная, обвинительная или исковая  деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции  надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике.

     Петр I полагал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан. Создавая прокуратуру, возлагая на генерал-прокурора  надзор за соблюдением интересов  государства и исполнением законов, Петр I уже 17 апреля 1722 г. издал Указ "О хранении прав гражданских". Защищая и охраняя права гражданские, царь, наряду с другими задачами, возложил решение этой проблемы на прокуратуру как орган надзора.

     По  мнению историков, в России институт надзора включал в себя элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Из Франции была заимствована главная  функция - надзор за точным исполнением  закона тем органом, при котором  находится прокурор.¹⁰ По своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому омбудсмену, основной задачей которого была защита прав и свобод населения от нарушений со стороны властей. Однако высказывалось и иное мнение о причинах возникновения прокуратуры. Предополагалось, что это было одно из проявлений борьбы двух начал в государственном строительстве Петра I - коллегиальности и единоначалия. Н.В. Муравьев усматривал причины учреждения прокуратуры главным образом в недостатках фискальной формы надзора. Причина возникновения и развития органов надзора вообще и прокуратуры, в частности, в период петровских реформ виделась историкам и в крайнем упадке нравственности в обществе.

     Никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот период не определялось: велено было избирать "их из всяких чина", но "лучших". Прокуроры назначались на должности  Сенатом по предложению генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли  быть наказаны только Сенатом. Сам же генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственность только перед  императором.

         Надзор прокуратуры, а также средства реагирования прокуроров заключались в следующем. Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот орган, который нарушил закон и от которого зависело принять его или же остаться при своем мнении. При этом руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось.

     Непосредственное  уголовное преследование прокуратурой не осуществлялось; прокуроры наблюдали  только за ходом расследования дела и имели "попечение" об арестантских делах.

     В круг ведения прокуроров входил также  надзор за фискалами, которые доносили обо всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам.

Таким образом, по мнению историков, прокуратура создавалась  в России как орган императорской  власти, осуществляющий от ее имени  и по ее поручению повсеместный и  постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных  учреждений .

2.2. Преобразования прокуратуры в период c 1725 – по 1855 гг.

     Во  время правления Екатерины I власть постепенно сосредоточилась в руках  аристократии, что не могло не сказаться  на положении генерал-прокурора, а  затем и всей прокуратуры. При  Екатерине I отмечается значительный отход  от установленного Петром I порядка  осуществления высшего надзора  прокуратуры за соблюдением законов  в государстве; сужается государственное  значение прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора. Во главе правительства  был установлен Верховный тайный совет, а затем Кабинет, что привело  к существенному ограничению  полномочий Сената. В некоторых сферах деятельности государственных органов  вновь возрождается фискальная служба.

     В октябре 1730 г. императорским указом восстанавливалась должность генерал-прокурора  и прокуроров в коллегиях и  надворных судах.

Вторично прокуратура  была отменена в регентство Анны Леопольдовны. 15 декабря 1740 г. был издан «Указ об утверждении обер-прокуроров в Сенате и Святейшем Синоде», которым упразднялась должность генерал-прокурора, а обер-прокурор оставлен без подчиненных¹¹.

                  И только при Екатерине II роль прокурора вновь стала возрастать. С разделением Сената на департаменты генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII в., продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции¹². Перед прокуратурой ставились задачи защиты государства и справедливости, в том числе и защиты интересов подданных российского государства.

     В документе под названием "Учреждение для управления губерний Российской империи" от 7 ноября 1775 г., предусматривалась  специальная глава "О прокурорской и стряпческой должности", в  которой устанавливались широкие  полномочия прокуроров по общему и  судебному надзору, а также надзору  за местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности. В статье 404 "Учреждения..." было сказано: "Вообще губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интереса императорского величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки"¹³. Согласно указанному акту прокуроры осуществляли:

     1) охранение общего благоустройства  в губернии;

     2) надзор по казенному управлению;

     3) надзор по суду и расправе.

     Следовательно, у прокуроров сохранялась общенадзорная  функция и вводилась функция  надзора за судами.

     При Павле I генерал-прокурор был одновременно министром юстиции, министром финансов и министром внутренних дел. Потом  он стал только министром юстиции, т.е. принадлежал к исполнительной власти, хотя и надзирал за судом.

     Таким образом, в отдельные периоды  российской истории генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, внутренних дел. Особенно наглядно это  проявилось во времена царствований Екатерины II и Павла I. Начиная же с 1802 г., генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции.

     Во  время царствования Александра I (1801-1825 гг.) деятельность органов прокуратуры  была существенно усилена. Согласно циркулярному ордеру от 22 сентября 1802 г. были расширены полномочия губернских прокуроров: им были прибавлены "подробные  ведомости по делам о должностных  и общеуголовных преступлениях", а в ведомостях о "колодниках" должны были уточняться сведения о  режиме их содержания и состоянии  тюрем. Ордер впервые возлагал на прокуроров надзор за следствием как  особую сферу контроля. В надзоре  по делам гражданским главное  внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности  и пресечении волокиты.¹⁴

     Итак, оценивая роль дореформенной (до судебной реформы 1864 г.) прокуратуры, следует  отметить, что она, как и большинство  государственных органов царской  России, находилась в сложном положении. Система надзора в России в первой половине ХIХ в. сохраняла лишь относительное единство. Наряду с генерал-прокурором высший надзор осуществлял Сенат, а на местах - губернаторы. Обер-прокуратура, осуществлявшая надзор за решением дел в Сенате, была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением генерал-прокурору. Не было и единого законодательного акта о прокурорском надзоре. По мнению историков, беспомощность прокуратуры и низкий уровень законности в тот период были обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института. Во-первых, прокурорский надзор был подчинен исполнительной власти в лице одного из министров. Во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому времени столь обширны и неопределенны, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это привело к тому, что прокуратура, как и общество в целом, потребовала серьезных преобразований.

     В 1862 г., еще до судебной реформы, Государственный  совет Российской империи принял Основные положения о прокуратуре, в которых определялись государственное  назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было сформулировано назначение прокуратуры - наблюдение за точным и единообразным исполнением  законов в Российской империи. Основные положения о прокуратуре устанавливали  принципы организации и деятельности прокуратуры, являвшиеся незыблемыми  на протяжении всего периода существования  Российской империи. К их числу были отнесены единство и строжайшая централизация  органов прокурорского надзора, осуществление прокурорами возложенных  на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры, осуществление "верховного" надзора в империи  генерал-прокурором, который одновременно являлся министром юстиции, строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от местных  влияний при принятии ими любого решения. 

     2.3. Реформа прокуратуры  при Александре  II . 

     Ситуация  в корне изменилась в результате судебной реформы 1864 г. В середине ХIХ  в. правительство России осознало, что  существующая судебная система себя изжила и становится тормозом общественного  развития. В конце 40-х гг. начинается усиленная разработка нового процессуального  законодательства, однако только после  крестьянской реформы 1861 г. эта работа активизировалась. В ходе преобразований произошло коренное изменение судоустройства, процессуального и отчасти материального  права Российской империи. Важнейшими чертами реформы, в частности, были: отделение судебной власти от исполнительной и законодательной; лишение прокуратуры  надзорных полномочий; возложение на прокуроров лишь обязанности уголовного преследования путем руководства  дознанием и поддержания государственного обвинения в судах; учреждение прокуратуры  при судах (окружных судах, судебных палатах и Сенате, который стал только судебным органом); соединение в одном лице функций генерал-прокурора  и министра юстиции, свидетельствовавшее  о принадлежности прокуратуры к  исполнительной власти; устранение прокурорского  надзора за судами и судебными  следователями¹⁵ . Был введен принцип независимости судей. Реформа установила единую подсудность новому суду всех сословий по уголовным и гражданским делам. Реформа устанавливала и новые принципы процесса: гласность, состязательность, устность. Изменения в процессуальном праве и судоустройстве потребовали учреждения нового для России института - адвокатуры (присяжных поверенных).