Избирательные споры. 2

Введение

       Проблема  избирательных споров является  хотя и сравнительно новой  для Российской Федерации, но  чрезвычайно актуальной. Обусловлено  это, прежде всего, тем, что  именно в избирательных спорах  объективируются многочисленные  разногласия по поводу осуществления  электоральных прав российских  граждан, а их разрешение выступает  в качестве одного из основных  средств защиты конституционного  права граждан избирать и быть  избранными в органы государственной  власти и местного самоуправления.

       В последнее  время избирательное право и  избирательный процесс все чаще  стали выступать объектом исследования  юридической науки. 

Е.П. Ищенко¹ и многие другие авторы понимают под термином «избирательный спор» обжалование нарушений избирательных прав граждан». С.Д. Князев² определяет избирательный спор как «существующий механизм юридической защиты избирательных прав российских граждан, который в значительной степени снимает остроту проблемы, касающейся разрешения избирательных споров как особой категории дел и процессуальных действий» и характеризует его как «универсальное средство защиты». По мнению М. К. Треушникова тема «защиты избирательных прав» является практически новой и «позволяет выявить наиболее уязвимые места избирательного процесса и его правового регулирования»³.

       Избирательный  спор – объект исследования  данной работы, предмет исследования  – понятие и виды избирательных  споров.

       Исследование  избирательных споров является целью данной работы. Для этого были поставлены следующие задачи: определить понятие избирательных споров, провести классификацию избирательных споров, а также рассмотреть способы решения избирательных споров.

       Действующее  федеральное законодательство и  законодательство субъектов Российской  Федерации не оперирует категорией  «избирательные споры», а использует  термин «обжалование нарушений  избирательных прав граждан». Поскольку  любой избирательный спор так  или иначе затрагивает избирательные  права граждан и других участников  электоральных правоотношений, правовое  регулирование порядка рассмотрения  данного вида споров через  институт обжалования в избирательном  праве представляется не только  допустимым, но и вполне оправданным.  Конституция⁴ закрепляет важные демократические начала, гарантирующие гражданам судебную защиту их прав и свобод.

       Федеральный  закон «Об основных гарантиях  избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отводит вопросам обжалования нарушений избирательных прав специальную главу, регулирующую также и ответственность за нарушение законодательства о выборах. Рассмотрение избирательных споров осуществляется по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главами 23, 26 Гражданского процессуального кодекса РФ и другими федеральными законами.

1. Понятие избирательных  споров

     В ходе избирательных процессов довольно часто возникают ситуации, связанные с различного рода ограничениями избирательных возможностей граждан. Сами эти ситуации (явления) получили название избирательных споров, избирательных конфликтов. В отечественной юридической литературе широко распространено мнение о том, что спор - такое состояние субъективного права, которое наступает в результате его (права) нарушения

Вследствие этого довольно часто избирательные споры определяются как разногласия, расхождения, возникающие в связи с нарушениями избирательных прав граждан при проведении избирательных кампаний по выборам органов государственной власти и местного самоуправления, а также референдумов, которые разрешаются в административном или судебном порядке

Анализируя вышеприведенное понятие, не представляется возможным согласиться с трактовкой избирательного спора как результата правонарушения. Любые обстоятельства, свидетельствующие о нарушении или оспаривании избирательных прав, еще не говорят о наличии избирательного спора. Факты нарушения или оспаривания избирательных прав граждан являются необходимыми предпосылками возникновения избирательного спора.

Конфликт может возникнуть не только тогда, когда заявитель претендует на какое-либо право вследствие умысла или заблуждения, но и при неопределенности, неизвестности существования правоотношения между сторонами

Некоторые ученые связывают избирательные споры не с правонарушением (реальным или мнимым), а с неправильным применением избирательного законодательства.

Электоральные споры часто определяются как конфликты по поводу применения избирательного законодательства, возникающие при назначении, подготовке, проведении и установлении результатов выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также в период между выборами, которые разрешаются избирательными комиссиями разных уровней (их должностными лицами), либо в судебном порядке

Субъекты правоприменительной деятельности принимают юридически значимые решения, определяющие юридические обстоятельства дела, и оформляют их правовым актом - актом применения права. Поэтому далеко не каждый субъект, реализующий избирательное право, осуществляет его применение. Но каждый субъект осуществляет деятельность, направленную на установление содержания норм избирательного права, то есть его толкование.

Юридическому понятию "спор" не следует придавать узкое значение, сводящееся к ситуации, когда один что-либо утверждает, а другой отрицает, то есть когда стороны находятся в словесном (устном или письменном) состязании, отстаивая свою правоту, свои доводы по поводу осуществления прав и исполнения обязанностей. Ответная сторона может не отрицать требований заявителя, но, несмотря на это, не исполнять своих обязанностей, тем самым препятствовать ему в реализации его права. Тот, кто не исполняет обязанности, тем самым вступает в спор против права. Спорность права выражается в невозможности его осуществления управомоченным лицом, а не в тех или иных объяснениях обязанного лица по поводу заявленного требования.

Избирательные правовые отношения представляют собой юридическую связь между субъектами, основанную на нормах избирательного прав.

Они, во-первых, фиксируют круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих норм избирательного законодательства; во-вторых, закрепляют конкретное поведение, которому должны или могут следовать участники избирательной кампании; в-третьих, являются условием для возможного приведения в действие специальных юридических средств обеспечения избирательных прав граждан и корреспондирующих им обязанностей иных участников избирательного процесса.

Спорное избирательное правоотношение является одним из возможных вариантов развития регулятивного избирательного правоотношения, является его особым состоянием.

Избирательный спор - это особое избирательное правоотношение, в рамках которого становится неопределенным содержание конкретных субъективных избирательных прав и обязанностей либо спорным становится сам факт их существования, возникающее между субъектами избирательного права, в результате обращения в суд или в избирательную комиссию ввиду наличия взаимоисключающего интереса по поводу реализации или применения норм избирательного права. Восприятие избирательного спора как правоотношения особого рода (спорного избирательного правоотношения) позволяет разграничить избирательные споры с некоторыми схожими правовыми явлениями, например с референдумными или гражданско-правовыми спорами⁵.

2. Виды избирательных  споров

       Избирательные  споры можно классифицировать  по нескольким основаниям. Это  может быть уровень проводимых  выборов, предмет спора, оспаривающая  сторона, причина возникновения,  время подачи и другое. Большое  разнообразие возникающих во  время  выборов конфликтных  ситуаций делает затруднительным  перечисление всех оснований  их возникновения.

       При  классификации по первому из  названных можно выделить федеральный,  региональный, муниципальный и локальный уровни проведения выборов⁶.

       На федеральном  уровне – это избирательные  споры, связанные с выборами  Президента Российской Федерации,  или избирательные споры, связанные  с выборами депутатом Государственной  Думы Федерального собрания Российской  Федерации.

       Избирательные  споры регионального уровня связаны  с выборами главы исполнительной  власти субъекта РФ, а также  с выборами депутатов законодательного  органа субъекта РФ.

       На муниципальном  уровне выделяют избирательные  споры, связанные с выборами  должностных лиц органов местного  самоуправления, и избирательные  споры, связанные с выборами  исполнительных органов  территориального  общественного самоуправления.

       Избирательные  споры, связанные с выборами  представительных органов местного  самоуправления,  и избирательные  споры, связанные с выборами  представительных органов территориального  общественного самоуправления, возникают  на локальном уровне.

       Каждый  уровень выборов имеет некоторые  специфические особенности избирательных  споров. Кроме того, следует отметить, что на каждом из названных  уровней могут  проводиться  основные (очередные или внеочередные), дополнительные, повторные, повторные дополнительные выборы, также придающие возникающим избирательным спорам определенную специфику.

       Если  классифицировать наиболее характерные  предметы возникавших избирательных  споров, то результатом явится  следующая схема⁷:

Избирательные споры могут  возникнуть между органами государственной  и муниципальной власти, их должностными лицами и гражданами; между органами государственной и муниципальной  власти, их должностными лицами и избирательными комиссиями; между избирательными комиссиями и гражданами; между избирательными комиссиями; между гражданами.

       Оспаривающей  стороной могут быть нормотворческие  участники избирательного процесса, его инициаторы, организаторы, а  также избиратели, кандидаты на  выборные должности, их представители,  наблюдатели и т.д. Ими могут  быть политические партии и  общественные движения, их региональные  отделения, избирательные объединения  и  избирательные блоки, инициативные  группы, органы и должностные  лица государственной власти  и местного самоуправления.

       Правом  обжалования решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные  права граждан, обладают также  избирательные комиссии всех  уровней, начиная с участковых  и заканчивая Центральной избирательной  комиссией Российской Федерации.

       Чаще  других оспаривающей стороной  в избирательном споре становятся  граждане, которые по той или  иной причине не зарегистрированы  в качестве кандидатов, а также  кандидаты, проигравшие на выборах.  В зависимости от уровня выборов  и предмета спора заинтересованная  сторона обычно сама определяет, куда ей обратиться для его  разрешения.

       Если  взять в качестве основного  предмета избирательных споров  время возникновения избирательного  спора, то можно выделить те  споры, которые возникают до  начала избирательной кампании (агитация  за того или иного претендента  на выборную должность, за политическую  партию или общественное движение  до назначения даты выборов), во  время избирательной кампании (основная  масса конфликтных ситуаций) и  в послевыборный период (оспаривание  правомерности получения мандата  выборного должностного лица  и т.п.).

       Особо  следует выделить жалобы, поступающие  в день голосования, поскольку  их рассмотрение осложнено очень  жесткими временными параметрами,  исчисляемыми буквально в часах  и минутах.

       Избирательные  споры можно классифицировать  следующим образом:

       по степени  сложности - 1) возникающие по жалобам,  не требующим дополнительных  проверочных действий; 2) возникающие  по жалобам, требующим дополнительной  проверки. Последние, в свою очередь,  можно подразделить на: а) требующие  проверки с выездом на место  нарушения избирательных прав  граждан; б) не требующие выезда; в) требующие подключения к  проверке компетентных (как правило,  правоохранительных) органов; г)  проверяемые силами членов избирательной  комиссии соответствующего уровня  либо объединенными усилиями  вышестоящей и нижестоящей избирательных  комиссий;

       по характеру  нарушенных избирательных прав  - 1) споры о защите пассивного  избирательного права; 2) споры о  защите активного избирательного  права (например, невключение в  списки избирателей, отказ в  выдаче избирательного бюллетеня  по надуманным основаниям);

       по значимости  для избирательного процесса  - споры, разрешение которых устраняет  незначительные нарушения законодательства  о выборах (большинство жалоб); споры, разрешение которых существенно  влияет на ход и результаты  избирательного процесса (отказ  в регистрации кандидата или  списка кандидатов, снятие их  с регистрации и т.п.).

       Избирательные  споры можно также классифицировать  как споры: 1) разрешаемые в упрощенном  порядке (членом или должностным  лицом избирательной комиссии); 2) требующие предварительного разбирательства  на заседании рабочей группы; 3) требующие  коллегиального разрешения  всем составом избирательной  комиссии. Эта классификация нуждается  в дополнительном пояснении. Поскольку  первоисточниками избирательных  споров являются жалобы, то первой  категории споров соответствуют  те, которые полностью не обоснованы, то есть требования заявителя  не соответствуют избирательному законодательству либо в них поднимаются вопросы, не входящие в компетенцию избирательных комиссий (такие жалобы следует направлять в соответствующие органы).

       Второй  категории споров соответствуют  жалобы, частично обоснованные. И  только третья категория избирательных  споров возникает вследствие  поступления жалоб на действительные  и, как правило, серьезные нарушения  избирательных прав граждан.

       Нельзя  не отметить, что нарушения избирательного  законодательства год от года  становятся все более изощренными,  а потому разрешение возникающих  избирательных споров постоянно  усложняется, как, впрочем, и  само избирательное законодательство. На выискивание различных "лазеек" в действующем законодательстве  о выборах, разработку и реализацию  правонарушающих избирательных  технологий нацелена целая инфраструктура: политтехнологи, имиджмейкеры, политконсультанты,  работающие в независимых институтах, центрах, фирмах, фондах.

       Черные, или "грязные", PR-технологии  становятся обыденным явлением  даже на выборах муниципального  уровня. В качестве одного из  приемов таких технологий можно  выделить "поточные" жалобы, когда  в избирательную комиссию поступают  сотни жалоб по самым разным, зачастую незначительным, поводам.  Цель таких жалоб  - не защита  нарушенных избирательных прав, а дестабилизация и даже парализация  работы избирательной комиссии, а также наиболее опасного  конкурента в предвыборной гонке.

       Цель  здесь очевидна  - помешать эффективной  правоприменительной деятельности  избирательных комиссий.

       Помимо  первичных, можно выделить также  жалобы повторные, когда заявитель  сообщает о тех же нарушениях, недовольный полученным ответом,  и "серийные", когда заявитель  рассылает такие жалобы сразу  в несколько инстанций, откуда  они потом обычно поступают  для рассмотрения в избирательную  комиссию.

       Изложенный  перечень признаков и оснований,  по которым можно классифицировать  избирательные споры, является  далеко не исчерпывающим - возникающие  во время выборов конфликтные  ситуации настолько разнообразны, что трудно перечислить все  основания из возникновения. Сложность  проведения классификации избирательных  споров позволяет сделать вывод  о том, что избирательные споры  многогранны и затрагивают большой  круг субъектов, но во всех  случаях разрешения правового  конфликта из избирательных правоотношений  предметом защиты будут политические  права избирать и быть избранными  и участвовать в проведении  референдума граждан Российской  Федерации.

3. Рассмотрение избирательных споров

Заявитель может выбирать как судебный, так и несудебный способ разрешения избирательного спора, он также может использовать их одновременно, т.е. обратиться с тождественными по содержанию жалобами в вышестоящую избирательную комиссию и в суд. В этом случае возникает проблема конкурирующей компетенции, решаемая согласно Федеральному закону в пользу суда. Однако на практике данные положения законодательства могут породить существенные трудности. Федеральный закон не определяет, какие жалобы могут быть признаны "аналогичными" по содержанию, что может привести к различному толкованию данной нормы правоприменителями и, соответственно, затруднить восстановление нарушенных прав⁸.

Развитие современного российского избирательного права демонстрирует тенденцию, при которой каждый последующий федеральный закон, устанавливающий основные гарантии избирательных прав граждан России, является менее абстрактным и более конкретным по сравнению с его предшественником. Вместе с тем отмечается, что действующие основополагающие нормативные правовые акты в этой сфере содержат значительный объем оценочных понятий, порождающих множество правовых споров, затрудняющих процесс правоприменения. Среди причин следует назвать дефекты избирательного законодательства - нормативные излишества и пробелы, отсутствие понятийной определенности, наличие коллизий, в том числе противоречий Конституции РФ, соответствие международно-правовым актам и другим правовым актам большей юридической силы и другие. Много таких споров связано с оценочными понятиями, относящимися к выявлению действительной воли избирателей, что непосредственно влияет на легитимность процесса формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В соответствии с п. 3 ст. 20 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательные комиссии призваны обеспечивать реализацию и защиту избирательных прав граждан Российской Федерации. При этом, исходя из конституционного принципа равенства защите со стороны избирательных комиссий подлежат избирательные права всех граждан - субъектов избирательного процесса, реализующих как активное избирательное право (избиратели), так и пассивное избирательное право (кандидаты).

Между тем, как показывает практика, избирательные комиссии далеко не всегда стремятся к выполнению этой своей обязанности, по крайней мере, по отношению к кандидатам.

Однако, избирательные комиссии часто забывают о своем главном предназначении. И совершенно неудивительно, что при таком подходе избирательных комиссий к вопросу о защите избирательных прав кандидатов последние все чаще стараются подавать жалобы сразу непосредственно в суд, выражая тем самым недоверие избирательным комиссиям и считая досудебное разрешение избирательных споров, по сути, пустой тратой времени.

Правонарушающие действия могут быть обжалованы в установленном порядке. В частности, согласно ст. 1 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ст. 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд.

Приоритет судебной защиты избирательных правоотношений подчеркивается и специальным указанием Федерального закона об основных гарантиях на то, что суды обязаны организовывать свою работу (в том числе и в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение избирательных споров. Кроме того, следует иметь в виду, что только в судебном порядке могут быть отменены решения избирательной комиссии о результатах выборов. Иными словами, юридически значимые последствия всей совокупности избирательных правоотношений могут быть пересмотрены только на основании судебного решения.

В то же время нынешний законодательный порядок возбуждения дела об административном правонарушении не позволяет гражданам напрямую обращаться в суд с заявлениями о привлечении виновных лиц к административной ответственности. Такое право предоставлено только прокурору и членам избирательной комиссии, уполномоченным на это комиссией.

Фактически судебные органы выступают в качестве универсального гаранта избирательных прав граждан применительно к любому уровню выборов в Российской Федерации, вправе рассматривать любые избирательные споры с участием граждан, избирательных комиссий и других субъектов. При этом судебные органы наделены правом не только реагировать по инициативе иных участников избирательных правоотношений на нарушения законодательства о выборах, но и в прямо предусмотренных нормами избирательного права случаях назначать выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений (блоков), органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора⁹.

Законодателем предусмотрено, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в суд. Это указывает нам, что порядок обжалования может быть как административным, т.е. через соответствующую систему избирательных комиссий, систему исполнительных органов государственной власти, структуру органов местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, структуру общественного объединения, так и в судебном порядке.

Процедура обжалования подразумевает собой непосредственно подачу жалобы в соответствующую избирательную комиссию, комиссию референдума, орган государственной власти, местного самоуправления, орган общественного объединения, политической партии или подачу заявления о нарушении избирательных прав в соответствующий суд общей юрисдикции.

Обжалуются правовые акты или акты, имеющие правовое значение, к которым можно отнести:

правовой акт органа публичной власти (органа государственной власти, государственного органа, органа местного самоуправления, избирательной комиссии, комиссии референдума);

распорядительный правовой акт должностного лица органа публичной власти;

документ, в котором выражено коллегиальное мнение соответствующего органа общественного объединения или политической партии.

В свою очередь действие как объект обжалования представляет собой формы активного поведения уполномоченного органа (должностного лица), выразившегося в совершении одного или нескольких правозначимых действий (операций). Бездействие как объект обжалования (в том числе уклонение от принятия решения) - это оспариваемая заявителем форма пассивного поведения, когда уполномоченным органом (должностным лицом) не выполнена предписанная законом обязанность совершить определенное действие, совокупность действий, принять решение в полном объеме и в установленный срок.

В рамках системы обжалования предусмотрена определенная иерархия. Так, решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии РФ обжалуются в Верховный Суд РФ, избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ - верховные суды республик, краевые, областные уды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, а иных комиссий - в районные суды. Решения судов обязательны для исполнения соответствующими комиссиями.

Решения избирательных комиссий, комиссий референдума об итогах голосования, о результатах выборов и референдумов обжалуются в суды соответствующего уровня. В тех случаях, когда допущенные нарушения могли повлиять на результаты выборов или референдума, суд соответствующего уровня рассматривает не только решение комиссии, организующей выборы, референдум (если обжалуется решение указанной комиссии), но и решения нижестоящих комиссий, принимавших участие в проведении данных выборов, референдума. В случае если заявителем формально оспаривается законность действий и решений комиссии, организующей выборы (референдум), в части признания результатов выборов (референдума) недействительными, а по существу оспаривается законность действий и решений участковых и территориальных избирательных комиссий (в части признания результатов (итогов) голосования на соответствующих избирательных участках (участках референдума) недействительными), то заявление такого рода подлежит подаче в районный суд.

Суд может отменить решение соответствующей комиссии о регистрации кандидата (списка кандидатов), об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), об итогах голосования, о результатах выборов, референдума или иное решение комиссии (об основаниях отмены решения о регистрации кандидата (списка кандидатов), об итогах голосования, о результатах выборов, референдума). Основаниями для отмены иных решений комиссии могут быть и нарушения законодательства о выборах и референдумах процедурного характера, например: принятие комиссией решения при отсутствии необходимого кворума; принятие решения не на правомочном заседании комиссии, а путем заочного согласования проекта решения с членами комиссии; принятие решения с превышением полномочий комиссии; оформление решения, которое фактически не рассматривалось на заседании комиссии или было принято в другой редакции.

Решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы непосредственно в вышестоящую комиссию, которая обязана, не направляя жалобу в нижестоящую комиссию, за исключением случая, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом рассмотрения нижестоящей комиссии, рассмотреть жалобу и вынести одно из следующих решений: