Избирательный процесс и проблемы реализации избирательных прав граждан при выборах

   Введение

   Понятие и система принципов российского  избирательного права. Принципы права  обладают универсальностью, высшей императивностью (обязательностью), общезначимостью. Они образуют определенную систему, для которой характерно наличие особых связей, отражающих роль и значение отдельных правовых начал для формирования и развития российского права, составляющих его отраслей и институтов.

   Принципы  избирательного права представляют собой основополагающие начала, являющиеся фундаментом правового регулирования  избирательных отношений.

   Принципы  избирательного права составляют его  главное содержание. Они обеспечивают механизм правового регулирования, служат критерием законности и правомерности  действий граждан, их избирательных  объединений, (системы) избирательных  комиссий, органов государственной  власти и органов местного самоуправления, судов общей юрисдикции.

   Примечательно, что принципы Конституции РФ, определяющие федеративный характер государственности, с одной стороны, формируют конституционные  основы федерализма и его конституционно-правовую модель, а с другой, они непосредственно  взаимосвязаны с принципами, устанавливающими общее нормативно-учредительное  определение форм и механизма  народовластия в контексте конституционного положения о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной  частью ее правовой системы. Данное требование в значительной мере присуще (корреспондирует) принципам избирательного права.

   Принципы  избирательного права очерчивают основополагающие параметры, в рамках которых складывается правовой механизм регулирования избирательных  отношений. Кроме того, эти принципы определяют направление развития избирательного права в качестве подотрасли конституционного права.

   Развитие  современного избирательного права  в условиях углубления и расширения демократических начал в организации и проведении выборов делает весьма актуальной задачу формирования универсального стандарта (критериев) системы (перечня) политико-правовых и организационно-технологических принципов ротации и передачи публичной власти по итогам избирательных кампаний.

   Поэтому рассмотрение системы принципов  является одной из базовых характеристик  избирательного права Российской Федерации.

   Отметим, что реформирование российского  избирательного права началось в 1993 году, с момента принятия новой  Конституции Российской Федерации. Именно, Основной закон создал базу и условия, во-первых, для динамичного  развертывания избирательного законодательства, нормы которого обеспечивают избирательные  права граждан России, их избирательных  объединений, во-вторых, для становления  российского избирательного права  в качестве самостоятельной подотрасли конституционного права России, очертил направление развития нынешнего динамично развивающегося избирательного права.

   В этой связи принципы, на которых  основывается конституционная регламентация, не только определяют параметры всего  законодательного регулирования, но и  призваны служить критерием оценки действующего законодательства2.

   К сожалению, отсутствие в Основном законе главы об избирательной системе  не способствовало обозначению предельно  четких ориентиров избирательной реформы, приоритетным направлением которой  являлось воссоздание на новых принципах  избирательного права Российской Федерации3. Поэтому конституционное закрепление  принципов избирательного права  было минимизировано в ныне действующей  Конституции России. 

   Определяющее  значение для избирательного права  Российской Федерации приобрел Федеральный  закон «Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации», принятый Государственной  Думой Федерального Собрания Российской Федерации 19 сентября 1997 г. (в редакции Федерального закона от 30 марта 1999 г.4).

   Напомним, что начавшаяся с принятия Основного  закона реформа российского избирательного права была призвана обеспечить и  гарантировать демократический  и легитимный процесс свободного, равноправного волеизъявления граждан  при формировании представительных и исполнительных органов государственной  власти и органов местного самоуправления, способствовать построению единой и  согласованной, оптимально сбалансированной и непротиворечивой избирательной  системы, отражающей федеральную природу  государства и гарантирующей  стабильность и преемственность  в деятельности выборных органов  государственной и муниципальной  власти5. Поэтому вопрос о принципах  избирательного права не может быть сведен только к субъективному праву  граждан на участие в выборах  и гарантиям его реализации.

   Под принципами российского избирательного права следует понимать общепризнанные, базовые, универсальные начала (стандарты), отражающие демократическую природу  выборов как конституционной  основы народовластия, определяющие фундамент  правового регулирования избирательных  прав, согласованную систему гарантий, процедур, обеспечивающих императивное, честное (нефальсифицированное) проведение различных видов выборов.

Глава 1 -  Участие граждан в выборах способы и гарантии реализации конституционных прав граждан 

   В Российской Федерации, реализацию и защиту избирательных прав российских гражданне выработана единая классификация принципов избирательного права.

   Так, для советского периода развития избирательной системы характерным  было отождествление принципов избирательного права применительно к условиям реализации гражданами субъективного  права избирать и быть избранными в органы государственной власти. В качестве принципов рассматривалось  исключительно участие граждан  в выборах на основе общего прямого  равного избирательного права при  тайном голосовании¹.

   Тем не менее, в Российской Федерации  наметилась тенденция расширительного  понимания принципов избирательного права, включения в их систему  не только концептуальных условий участия  граждан в выборах, но и фундаментальных  начал избирательного процесса, отражающих демократическую природу выборов  как политического института  народовластия и обеспечивающих свободное и открытое участие  граждан в формировании представительных основ публичной власти.

   Сегодня обязательные, периодичные, своевременные (своевременно назначенные), свободные, альтернативные (состязательные), подлинные  выборы - единственный законный способ делегирования власти народом, а  также оптимальное средство формирования института представительной демократии, который является неразрывной составной  частью современной конституционно-правовой модели российской государственности.

   На  основании изложенного предлагается следующая классификация принципов  российского избирательного права, которая основана на их целевом предназначении в организационно-правовом механизме регулирования избирательных отношений, а также непосредственной взаимосвязи, зависимости и дополнения одних принципов другими. По этому критерию принципы избирательного права следует систематизировать по трем основным группам. Это, во-первых, принципы организации и проведения выборов; во-вторых, принципы участия граждан России в выборах; в-третьих, принципы, дополняющие (сопутствующие) две предыдущие группы.

   Первую  группу принципов образуют исходные (базовые) начала правового обеспечения  избирательных отношений, связанные  с обязательностью, периодичностью, своевременностью назначения, свободой, альтернативностью, (конкурентностью) состязательностью выборов, допустимостью различных избирательных систем, независимостью органов (избирательных комиссий), обеспечивающих проведение выборов, подлинностью (несфальсифицированностью) выборов, федеративной основой российского избирательного права, разграничением полномочий между субъектами избирательного процесса, запретом одновременного проведения выборов и референдума Российской Федерации.

   Ко  второй группе принципов участия  граждан России в выборах следует  отнести: всеобщее, равное, прямое избирательное  право, а также добровольность реализации субъективных избирательных прав на основе личного и тайного голосования.

   К третьей группе принципов избирательного права относятся: гласность, открытость, территориальная основа выборов, ответственность  за нарушение избирательных прав граждан Российской Федерации.

   Взаимосвязь каждого принципа системы избирательного права друг с другом осуществляется также, как и взаимосвязь множества различных по форме и объему сообщающихся сосудов. 

   1.1. Принципы организации и проведения  выборов в Российской Федерации.

     Развитие современного российского  избирательного законодательства, практика его применения, перспективы  развития на рубеже XXI века, базируется  на нормах Конституции России, Федерального закона «Об основных  гарантиях избирательных прав  и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации», а также иных законах о выборах.  Это позволяет сделать вывод,  что в основу организации и  проведения всех уровней федерального, регионального и муниципального  выборов положены следующие базовые  (стандарты) начала:

   Обязательность  выборов. Этот принцип характеризуется тем, что выборы являются обязательным (императивным) и единственным законным (легитимным) способом формирования избираемых гражданами России представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления². Любые иные варианты завладения выборными полномочиями противоречат Основному закону и действующему федеральному законодательству и не могут квалифицироваться иначе как нарушение основ конституционного строя Российского государства.

   Обязательность  выборов означает, что компетентные государственные и муниципальные  органы не вправе уклоняться от принятия решения об их и проведении в установленные  законодательством сроки, отменять назначенные выборы или переносить их.

   Практика  показывает, что обязательность назначения выборов не всегда надежно была подкреплена  соответствующими юридическими гарантиями, и в особенности на уровне ряда субъектов Российской Федерации. Это  нередко приводило к тому, что  уклонение от назначения выборов  в установленные сроки стало  нередким явлением в отдельных регионах. Так, из-за несовершенства регионального избирательного законодательства в вопросах назначения выборов по состоянию на январь 1997 года в 42 субъектах Российской Федерации не были в установленные сроки проведены выборы законодательных (представительных) органов государственной власти8.

   Для оптимального решения этого существенного  вопроса был определен в Федеральном  законе «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» механизм назначения региональных выборов. Согласно ему выборы в обязательном порядке  проводятся в сроки, установленные  Конституцией России, федеральными законами, конституциями и законами субъектов  Российской Федерации и являющиеся обязательными на всей их территории (ст. 9).

   В случае, если уполномоченный на то орган не назначит выборы в сроки, установленные уставами и законами субъектов Российской Федерации, они назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий выборного органа (ст. 10 названного Закона).

   В случае, если выборы не будут назначены соответствующей избирательной комиссией или избирательная комиссия отсутствует, тогда выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора должны назначаться соответствующим судом общей юрисдикции, а проведение их возлагается на избирательную комиссию, формируемую Центральной избирательной комиссией Российской Федерации³.

   Кроме того, законодатель счел важным дополнить  принцип обязательности выборов  рядом гарантий. Так, положениями пункта 2 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»9 было закреплено, что «органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантии периодического проведения указанных выборов.

   Предусмотренные федеральным законодательством  судебные гарантии обязательности назначения выборов исключают любые возможности  для уклонения от решения вопроса  о дате их проведения⁴.

   Реализация  избирательными комиссиями права назначения и проведения выборов способствует обязательному проведению избирательных  кампаний, а также созданию дополнительных гарантий их организации и проведения.

   Несомненно, Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и  права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» существенно  расширил возможности избирательных  комиссий в вопросах назначения выборов, распространив их также на проведение досрочных выборов.

   Для решения этого вопроса в Федеральном  законе «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» (в  редакции Федерального закона от 30 марта 1999 г.) предусмотрено, что в случае досрочного прекращения полномочий органа или депутатов выборы должны быть назначены не позднее чем  через 14 дней со дня такого прекращения  полномочий.

   В целях практического применения принципа обязательности выборов важное значение имеет вопрос о возможности сочетания различных видов избирательных кампаний как друг с другом, так и с референдумом. Отметим, что принцип обязательности выборов тесно соприкасается с принципом запрета одновременного проведения выборов с проведением референдума Российской Федерации. Установление законодателем данного принципа не случайно. Тем не менее, данный принцип избирательного права не исключает возможность сочетания выборов любого уровня как с референдумом субъекта Российской Федерации, так и местным референдумом⁵.

   Тем не менее, позиция федерального законодательства по вопросу о совмещении различных  видов выборов прямо не обозначена. Это порождает ситуацию, когда  в зависимости от тех или иных политических условий, данный законодательный  пробел восполняется при проведении избирательных кампаний взаимоисключающими друг друга способами10.

   Как правило, объединение избирательных  кампаний вносит ощутимый позитивный эффект благодаря экономии финансовых, организационных (административных) информационных, материальных и иных ресурсов, вовлекаемых  в орбиту избирательного процесса.

   В частности, практика организации региональных и муниципальных выборов свидетельствует, что в целом ряде субъектов  Федерации их совместное проведение стимулируется региональными законами при наличии определенных гарантий. Так, в соответствии с Законом Омской области от 18 ноября 1997 г. «О выборах в органы местного самоуправления Омской области» в случае, если выборы в орган местного самоуправления приходятся на срок, близкий к дате проведения выборов в федеральные либо областные органы государственной власти, органы местного самоуправления, выборы в соответствующий орган местного самоуправления могут быть совмещены с этими выборами.

   С принципом обязательности выборов  также тесно взаимосвязан принцип  подлинности (несфальсифицированности) выборов.

   В этой связи можно констатировать, что принцип обязательности выборов  находится во взаимодействии с другими  обозначенными принципами российского  избирательного права.

   В соответствии с Федеральным законом  «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» и законодательством субъектов Российской Федерации официально установленные соответствующими избирательными комиссиями итоги выборов и принятые на основании их решения обязательны для исполнения государственными органами власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

   Вместе  с тем, практике уже известны попытки  ревизии со стороны отдельных  государственных органов и их должностных лиц решений избирательных  комиссий об установлении результатов  выборов.

   Такая ситуация сложилась в Корякском  автономном округе, где губернатор, проиграв на выборах ноября 1996 г. двадцать процентов голосов избирателей независимому конкуренту, отменил свое же постановление о проведении выборов от 12 сентября 1996 г. Аналогичным образом развивалась ситуация и в Магаданской области, где действующий губернатор на выборах потерпел поражение, но потребовал признать результаты голосования недействительными, ссылаясь на «противоречивость» законодательства о выборах⁶.

   Периодичность выборов. Данный принцип непосредственно  связан с временными рамками полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления и означает, что очередные выборы должны проводиться через определенные интервалы времени. При этом промежутки между выборами напрямую зависят от предусмотренных законодательством сроков полномочий соответствующих органов, которые в оптимальном варианте должны быть такими, чтобы, с одной стороны, обеспечивать стабильность работы выборных органов и должностных лиц, а, с другой, - гарантировать их сменяемость и предотвращать неоправданно длительное обладание выборными полномочиями одних и тех же лиц⁷.

   Принцип периодичности проведения выборов  является одним из необходимых и  обязательных условий их демократичности  и законности. В нормах международного права закреплено, что проводимые через различные промежутки времени  свободные выборы относятся к  числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, равных и неотъемлемых прав всех людей.

   Периодичность выборов является одновременно и  важной гарантией, препятствующей нелегитимному  продлению срока обладания властными  полномочиями на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

   Поэтому в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и  права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» (ст. 8) прямо зафиксировано, что максимальный срок полномочий выборных региональных и муниципальных органов устанавливается  законами субъектов Российской Федерации, но не должен превышать пяти лет. Эта  норма совместно с указанием  законодательства на фиксированные  сроки назначения как очередных, так и внеочередных выборов способствует созданию надлежащего правового  обеспечения периодичности выборов.

   Вместе  с тем, не учитывая принцип федеративной основы избирательного права, поступательно  восполняя недостатки федерального законодательства в этом аспекте, нельзя лишать субъекты Российской Федерации  определенной самостоятельности в  регулировании, в том числе, временных  параметров деятельности выборных институтов публичной власти.

   Свобода выборов. Значение этого принципа организации  и проведения избирательных кампаний является универсальным. Поэтому Конституция Российской Федерации прямо закрепляет данный принцип на уровне Основного закона. Свобода выборов означает, что при их организации и проведении абсолютно исключается какое-либо принуждение относительно как участия в выборах, так и непосредственно голосования⁸.

   Реализация  принципа свободы выборов устанавливает, что при определении их результатов  не следует принимать во внимание, какой процент избирателей проголосовал. Если хотя бы один избиратель проголосовал, то выборы состоялись. Реализация принципа свободы выборов и определению  результатов голосования закреплена в законодательстве ряда субъектов  Российской Федерации. Так, в Хабаровском  крае, в Ленинградской и Волгоградской  областях предусматривается, что выборы признаются состоявшимися независимо от числа избирателей, принявших  в них участие.

   Однако  в большинстве субъектов Российской Федерации законодательство ориентировано  на установление обязательного критерия явки избирателей на голосование  в силу того, что в Федеральном  законе «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» предусматривается необходимость определения минимального порога явки избирателей на всех видах выборов, проводимых в Российской Федерации.

   Альтернативность  выборов. Этот принцип закреплен в ст. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии с этой статьей в случае, если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов останется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий.

   Вместе  с тем, в порядке исключения закон  допускает проведение голосования  по одной кандидатуре на выборах  депутатов органов местного самоуправления, а также предусматривает такую возможность при повторном голосовании на федеральных и региональных выборах.

   Такой подход к правовому регулированию  выдвижения и регистрации кандидатов призван обеспечить благоприятные  предпосылки для реальной состязательности граждан на выборах.

   Введение  в современную модель российской избирательной системы принципа альтернативности (состязательности) способствовало нарастанию демократических  процессов, отвечало зарождению действительного  гражданского общества, послужило катализатором  развития российского парламентаризма14. Благодаря состязательности альтернативных кандидатов и партийных списков  волеизъявление избирателей - граждан  России - приобретает наиболее объективное  выражение, учитывающее реальный характер соотношения различных сил в  общественно-политической жизни страны.

   К сожалению, Федеральный закон «Об  основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» не содержит исчерпывающего ответа на вопрос, можно  ли и при каких условиях проводить выборы на безальтернативной основе, тем самым допускается голосование в условиях отсутствия в избирательных бюллетенях альтернативных кандидатур как на общих выборах, так и при повторном голосовании не только на муниципальном, но и на федеральном и региональном уровнях⁹.

   В частности, безальтернативная основа выборов установлена и признается законодательством отдельных субъектов  Российской Федерации (Республики Кабардино-Балкария, Калмыкия, Татарстан, Курганская, Ленинградская  области и др.).

   Тем не менее, заслуживает внимания закрепление  в Уставе Читинской области альтернативной основы выборов как обязательного условия правомерности их организации и проведения.

   Допустимость  различных избирательных систем. Основной закон и федеральное  законодательство не содержат ограничений  в использовании при проведении федеральных, региональных и местных  выборов различных избирательных  систем.

   Законодательством признается правомерной организация  выборов на основе и мажоритарной, и пропорциональной избирательных  систем, их модификации (мажоритарно-пропорциональной) либо иных их вариантов. Вместе с тем, в зависимости от мнения законодателя как на федеральном, так и региональном уровнях вполне могут применяться различные варианты и пропорциональной, и мажоритарной систем. Регламентация конкретных условий организации и проведения выборов в соответствии с требованиями норм Конституции Российской Федерации остается непосредственно за Федеральным Собранием и представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

   Наиболее  распространенными из избирательных  систем являются мажоритарная, пропорциональная, смешанная, преференциальная, система  отдельно (единственно) передаваемого  голоса, избирательная система перебаллотировочного голосования. Как правило, на выбор той или иной избирательной системы оказывают влияние характер, социально-экономическое развитие определенной страны, конституционные принципы организации структуры и полномочий представительных органов власти, национальные, исторические и местные особенности, которые, в свою очередь, могут придавать избранной системе (системам) особую специфику.

   Российское  избирательное законодательство закрепляет проведение выборов федерального парламента на основе смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы и допускает использование различных видов избирательных систем как на региональном, так и муниципальном уровнях¹⁰.

   Высказываются мнения об отказе от пропорциональной составляющей избирательной системы  при выборах федерального парламента либо максимального ограничения  масштабов ее использования.