Избирательный процесс в РФ

Введение

      Человечество  на протяжении всего времени своего существования стремилось добиться максимальной гармонии и наивысшего уровня справедливости. Принцип справедливости очень ярко проявляется в политической сфере. Наиболее важным институтом из этой сферы можно считать институт выборов. Как известно, неотъемлемой частью выборов является, избирательны процесс, который устанавливает сроки проведения выборов, порядок выдвижения кандидатов на участие в выборах и т.д. Но поскольку, общество еще далеко от идеала, то в избирательном процессе существуют нарушения, за которые следует ответственность. Это и есть правовое регулирование данного процесса, т.е. воздействие права на общественные отношения при помощи системы специальных юридических средств.

      Актуальность  выбранной темы обусловлена тем, что каждый индивид, наделенный активным или пассивным правом, должен разбираться, что представляет собой избирательный процесс и как право воздействует на него, т.е. разбираться в правовом регулировании избирательного процесса. Не зная этого, потенциальный избиратель или кандидат может подвергнуться обману или, сам того не ведая, совершить нарушения порядка проведения выборов.

      Целью данной работы является раскрытие понятия  избирательного процесса и его правовое регулирование, а для того, чтобы лучше это усвоить необходимо,  рассмотреть изменения в избирательном процессе.

      В задачи работы входит:

1. Изучить научную литературу, рассматривающую понятие избирательного процесса и его правовое регулирование;
2. Рассмотреть изменения в избирательном процессе;
3. Провести анализ и структурирование полученных знаний.
4. На основе проведенной работы сделать соответствующие выводы.

Работа  состоит из введения, девяти глав и заключения.

     В первой главе дается понятие о  том, что такое избирательный процесс.

     Во  второй главе рассмотрены основные изменения в правовом регулировании избирательного процесса.

     В третьей главе рассматривается правовое регулирование избирательного процесса при выборах Президента Российской Федерации.

     В четвертой главе дается оценка правовому регулированию при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

     В пятой главе рассматривается правовое регулирование избирательного процесса в Законодательное Собрания субъекта федерации.

     В шестой главе мы изучим правовое регулирование избирательного процесса в местные органы власти.

     В седьмой главе дается оценка участия  ЦИК и избирательных комиссий в правовом регулировании избирательного процесса.

     В восьмой главе рассматривается  правовое регулирование референдума.

     В девятой главе представлены последствия  несоблюдения сроков в избирательном  процессе

В заключении сделаны выводы по результатам проделанной  работы.

Список  литературы по теме содержит 43 работы. 
 
 
 
 
 
 
 
 

      1 Избирательный процесс

      Для того чтобы правильно дать оценку правовому регулированию избирательного процесса необходимо разбираться в том, что представляет собой избирательный процесс.

     В юридической литературе существует два определения такого понятия, как избирательный процесс:

• Урегулированная законом и другими социальными нормами деятельность индивидов, органов, организаций и групп по подготовке и проведению выборов в государственные органы и органы местного самоуправления. Включает следующие стадии: назначение выборов; установление избирательных округов и участков; создание избирательных органов; регистрация избирателей; выдвижение и регистрация кандидатов; предвыборная агитация; голосование; подсчет голосов и установление итогов голосования; возможный второй тур голосования и (или) новые выборы; окончательное определение и опубликование результатов выборов.¹
• Совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью индивидов, органов, организаций и групп по подготовке и проведению выборов в государственные органы и органы местного самоуправления.²

     Существенным компонентом в избирательном процессе является доверие избирателей к государственным и общественным институтам, избирательным комиссиям, обеспечивающим организацию и проведение выборов. Гражданское доверие, будучи неотъемлемым элементом правовой культуры граждан и общества, определяет смысл современного избирательного процесса.

     В современных условиях понятие "избирательный процесс" существенно обогащено за счет формирования совокупности вспомогательных элементов:

• во-первых, активной законотворческой деятельностью, а также деятельностью Конституционного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции, направленной на совершенствование, гармонизацию и систематизацию федерального и регионального избирательного законодательства, унификацию юридических форм и методов осуществления избирательных действий и процедур, обеспечение и защиту конституционных избирательных прав граждан;
• во-вторых, разработки, принятия и реализации мероприятий федеральной и региональных целевых программ повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов, профессионализации деятельности избирательных комиссий и иных участников избирательного процесса;
• в-третьих, организации избирательного процесса на началах политической состязательности, прозрачности избирательных действий и процедур.

     Конституционные принципы организации избирательного процесса, как руководящие и направляющие начала организации и проведения выборов в рамках соответствующей избирательной системы нацелены, в частности, на обеспечение конституционного равноправия граждан и их права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, представительного характера законодательного органа государственной власти, проведение выборов на основе закона, обязательность назначения и проведения выборов в порядке и сроки, установленные конституцией и законами.

      Избирательное законодательство, по существу, представляет собой каталог юридически определенных избирательных действий и процедур, гарантий и условий их осуществления, которые с учетом соблюдения сроков их выполнения обеспечивают в совокупности переход от одной стадии избирательного процесса к последующим, вплоть до опубликования официальных результатов выборов в средствах массовой информации. Юридический режим выполнения избирательных процедур и действий выражается в конкретных правах и обязанностях, которыми наделяются участники избирательного процесса на той или иной его стадии и соблюдении предусмотренных законом сроков и правил их осуществления.

      Выполненные с нарушением требований закона избирательные действия и процедуры (как по их юридическому содержанию, так и нормативному времени) являются юридически ничтожными, не имеют юридической силы и, следовательно, не порождают позитивных юридических последствий. 
 

2 Изменения в правовом регулировании избирательного процесса

     После того, как мы дали краткую характеристику избирательного процесса, мы можем  проследить изменения, которые произошли  с избирательной системой в Российской Федерации.

   После принятия Конституции Российской Федерации встала задача реформирования российского избирательного законодательства. Само изменение состава органов государственной власти потребовало принятия федеральных законов о выборах (формировании) этих органов. В 1993 г. первые выборы депутатов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации проводились на основе Положений о выборах, утвержденных указами Президента РФ. Однако эта ситуация могла сохраняться только в рамках переходного периода, поскольку согласно Конституции Российской Федерации формирование палат Федерального Собрания может осуществляться только в соответствии с федеральными законами. Многие ученые выделяют следующие стадии формирования избирательного законодательства:

• Первый этап (1993 - 1996 гг.)

      Особенностью  Конституции Российской Федерации 1993 г., по сравнению с ранее действовавшими, является отсутствие специальной главы "Избирательная система". В самой Конституции регламентируется весьма ограниченный объем вопросов избирательного права. Так, например, в пунктах 2 и 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации гражданам РФ гарантируется право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право на участие в референдуме и предусмотрены случаи ограничения этих прав (признание гражданина РФ судом недееспособным, а также содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда). Поэтому федеральному законодателю необходимо было искать нетрадиционные решения в построении новой системы российского избирательного законодательства. Отвергнув идею кодификации избирательного законодательства, Российской Федерации как несоответствующую Конституции РФ, законодатель встал на путь ограниченной, целевой его систематизации. Она была проведена при разработке и принятии Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (1994 г.), в котором были определены принципы избирательного права, общие для всех выборов в Российской Федерации, и установлены гарантии реализации избирательных прав гражданами. Этот федеральный закон отвечал конституционному принципу федерализма, так как опирался на закрепленное в Конституции разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, в соответствии с которым регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской Федерации (пункт "в" ст. 71 Конституции).

     Необходимость федерального законодательного регулирования именно основных гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации доказала практика выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, проводившихся после декабря 1993 г. Наряду с позитивными тенденциями в организации выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов в 1993 - 1994 гг., этот опыт имел ряд отрицательных черт, главная из которых - недостаточная гарантированность избирательных прав граждан Российской Федерации.

      Регулирование избирательных прав граждан в  Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" носило исключительно рамочный характер. В отличие от всех ранее известных российских избирательных законов данный закон не регулировал исчерпывающим образом процедуру выборов в определенный орган государственной власти или местного самоуправления. По этому закону невозможно было проводить выборы каждого уровня в отсутствие соответствующего федерального закона либо закона (иного нормативного правового акта) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, подробным образом регулирующего все вопросы избирательной системы, избирательного процесса, применяемых на данных выборах. В то же время рамочный характер федерального закона, его обращенность в ряде случаев к законодателю ни в коей мере не снижали его свойства как акта прямого действия. Этот закон содержал правовой механизм защиты избирательных прав граждан: в случае нарушений граждане могли обратиться за защитой своих прав в суд или избирательную комиссию.

      На первый план вышла работа над “рамочным” федеральным законом, призванным в первую очередь защитить избирательные права граждан. Концепция такого закона была предложена А.Е. Постниковым, он же возглавил рабочую группу Центризбиркома по подготовке законопроекта. 20 апреля 1994 г. проект, разработанный этой группой, был внесен в Государственную Думу Президентом РФ. Этот проект был критически воспринят большинством фракций, поэтому он был снят с повестки дня пленарного заседания и отправлен на доработку. 10 мая появился новый вариант проекта. Однако и этот новый проект не удовлетворил депутатов. 20 мая распоряжением первого зам. председателя Государственной Думы М.А. Митюкова для согласования проекта была создана рабочая группа во главе с В.А. Рыжковым, куда вошли представители всех фракций и профильных комитетов.³ 20 июля проект закона был принят в первом чтении с изъятием перенесенных на второе чтение статей о порядке формирования избирательных комиссий. Далее проект дорабатывался совместными усилиями депутатов и Центризбиркома. 26 октября закон был принят сразу во втором и третьем чтении, 16 ноября одобрен Советом Федерации и 6 декабря подписан Президентом РФ.

     Говоря  о значении данного закона, следует  вспомнить, что его принятие диктовалось необходимостью срочно ввести в рамки закона выборы в регионах. Однако ко времени вступления закона в силу в большинстве регионов выборы уже успели пройти. Тем не менее, принятие этого закона имело в основном не сиюминутное значение. Закон стал первым звеном в системе нового избирательного законодательства и во многом определил вектор его развития на последующие годы. Важную роль сыграло то, что во главе была поставлена защита избирательных прав граждан. Закон имел прямое действие и в дальнейшем активно использовался для судебной защиты избирательных прав в случае их нарушения в региональном законодательстве.⁴

     В то же время следует отметить непроработанность  в законе многих вопросов, расплывчатые формулировки, большое количество пробелов.⁵ Возможно, авторы законопроекта надеялись на добросовестное региональное законотворчество⁶, хотя практика выборов 1993–94 гг. должна была показать, что надеяться на это не реалистично. Последующее развитие регионального законодательства показало, что тенденция к ограничению избирательных прав граждан по-прежнему действует.⁷

     Характерной особенностью закона было то, что он вообще не регулировал вопросы, связанные с выбором избирательной системы. В нем не было норм, касающихся содержания избирательного бюллетеня, условий избрания кандидатов и признания выборов несостоявшимися. Это, очевидно, отражало позицию его разработчиков, согласно которой выбор избирательной системы – исключительное ведение субъекта РФ.⁸

     В федеральных законах "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации", принятых в 1995 г., было указано, что данные выборы проводятся также в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". Таким образом, на минимальное рамочное регулирование, содержавшееся в федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", накладывалась конкретная регламентация институтов избирательного права и избирательных действий, учитывающая особенности проведения выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы.                                                                                                          

• Второй этап (1996 - 1999 гг.)

      Начало новому этапу развития федерального избирательного законодательства было положено Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г. Его принятие было обусловлено тем, что к 1996 г. во многих субъектах РФ не были избраны органы местного самоуправления. В основном это было связано с тем, что в ряде субъектов Федерации не были приняты законы о муниципальных выборах, хотя это должно было быть сделано в соответствии с Конституцией и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В результате оказалось нарушенным конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

      Проблема  была решена путем своего рода нормативной  интервенции федерального законодателя в сферу отношений, регулирование  которых относилось к ведению  субъектов Российской Федерации. В  Федеральном законе "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" были установлены временные правила назначения и проведения выборов представительных органов местного самоуправления для тех субъектов Российской Федерации, в которых не была сформирована законодательная основа проведения выборов в органы местного самоуправления либо не были образованы соответствующие избирательные комиссии. Устанавливалось, что данный Федеральный закон применяется в целях защиты конституционных прав граждан Российской Федерации в части, не урегулированной законами субъектов РФ и принятыми в соответствии с уставами муниципальных образований нормативными правовыми актами местного самоуправления.

      Практика  применения Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" зачастую развивалась достаточно противоречиво, о чем свидетельствуют судебные решения по делам о назначении выборов в органы местного самоуправления, рассмотренным по заявлениям прокуроров, общественных объединений, граждан.

Следует отметить, что принятие Федерального закона "Об обеспечении конституционных  прав граждан Российской Федерации  избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" открыло принципиально новый этап в развитии российского избирательного законодательства. Если на первом этапе после принятия Конституции РФ регулирование выборов в субъектах Российской Федерации со стороны федерального законодателя по преимуществу носило рамочный характер и в федеральных законах по общему правилу не определялось содержание конкретных избирательных процедур, то после принятия указанного Федерального закона весьма отчетливо стала набирать силу тенденция к переносу центра тяжести в регулировании выборов в субъектах РФ от законодателя субъекта к федеральному законодателю, что впоследствии проявилось при принятии Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (1997 г.). Этим законом устанавливалось исключительно подробное регулирование практически всех избирательных процедур (назначение выборов, составление списков избирателей, формирование и порядок деятельности избирательных комиссий, выдвижение и регистрация кандидатов, предвыборная агитация, финансирование выборов, голосование, подсчет голосов и определение результатов выборов), опирающееся на централизованный организационно-правовой механизм, основу которого составляет система избирательных комиссий. Одновременно в сферу федерального регулирования были введены референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум.

     По  сути, этот Федеральный закон по сравнению со своим предшественником в значительной мере утратил рамочный характер. В большинстве случаев при регулировании тех или иных аспектов избирательного процесса законодатель субъекта Российской Федерации, будучи лишен возможности творчески развивать нормы Федерального закона, вынужден лишь воспроизводить их. В то же время ряд норм данного закона, в равной мере обращенных к законодательным органам как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации, не во всем учитывают специфику проведения выборов и референдумов в субъектах РФ и особенно на местном уровне. Это весьма отчетливо проявляется в порядке образования многомандатных избирательных округов, формирования избирательных комиссий, создания избирательных фондов кандидатами, ряде иных аспектов регулирования избирательного процесса.

     В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрена его более высокая юридическая сила по отношению к иным законам, регулирующим выборы. Это касается как федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации. Таким образом, фактически данный закон играет роль квазиконституционного федерального закона. Федеральные законы о выборах и, в частности, "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации", должны соответствовать этому Федеральному закону. Однако Конституция Российской Федерации не предусматривает ситуаций, в которых один федеральный закон имеет большую юридическую силу по отношению к другому федеральному закону. Что касается приоритетности норм Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в отношении норм законов субъектов Российской Федерации, то данным положением Федерального закона игнорируются положения частей 4 и 6 статьи 76 Конституции РФ, согласно которым в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

     Ряд избирательных правоотношений не затрагивает  вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако на деле практически все права субъектов Российской Федерации на самостоятельное регулирование избирательных процедур были сведены к установлению неких гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющих гарантии, закрепленные Федеральным законом. Практика доказала бесплодность этой конструкции в условиях, когда практически все вопросы избирательного права решены на федеральном уровне.

     Одним из наиболее серьезных последствий принятия Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" стали сложности приведения всего массива законодательства о выборах и референдумах в субъектах Российской Федерации в соответствие с федеральными гарантиями избирательных прав и права на участие в референдуме. Субъектам Российской Федерации предстояло практически полностью обновить принятое в 1994 - 1997 гг. законодательство о выборах и референдумах. Ситуация еще более обострилась, когда Федеральным законом от 30 марта 1999 г. в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" были внесены еще более обширные изменения, также требующие отражения в законодательстве субъектов Российской Федерации. Такие резкие повороты в федеральной законодательной политике, прямо затрагивающие интересы субъектов Российской Федерации, препятствуют стабилизации регионального избирательного законодательства.

     Большинство новелл, содержащихся в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 24 июня 1999г. и Федеральном законе "О выборах Президента Российской Федерации" от 31 декабря 1999 г., были предопределены Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

     Наиболее  существенные нововведения данных законов:

     - расширены полномочия избирательных  комиссий, в ведении которых находится регистрация кандидатов, федеральных списков кандидатов, применение санкций к кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, допустившим нарушения избирательного законодательства (сообщение кандидатом недостоверных сведений о себе или о своем имуществе, злоупотребление служебным положением, нарушение правил агитации, финансирования избирательных кампаний и ряд других). Наиболее чувствительными из этих санкций являются отказ в регистрации кандидатов, списков кандидатов и отмена решения о регистрации кандидата, списка кандидатов; 

      - в качестве альтернативы сбору  подписей при выборах в Государственную Думу введен институт избирательного залога и одновременно более формализованы правила проверки подписей избирателей в поддержку кандидатов, списков кандидатов;  

     - определено значительное число  составов "избирательных правонарушений", связанных с косвенной агитацией за кандидатов, списки кандидатов; 

     - установлен достаточно жесткий  режим ведения предвыборной агитации через СМИ, определен новый порядок выпуска агитационных материалов, направленный на обеспечение подконтрольности соответствующих процессов избирательным комиссиям; значительно расширены обязанности государственных СМИ по обеспечению равных условий предвыборной агитации избирательных объединений, избирательных блоков; 

     - расширен перечень запрещенных  источников финансирования избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков; введена обязанность создания избирательных фондов до регистрации кандидатов, федеральных списков кандидатов; расширено целевое назначение избирательных фондов (финансирование избирательной кампании, а не только предвыборной агитации, как это было ранее); введена система периодической финансовой отчетности кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков (включающая первый, промежуточный и итоговый финансовые отчеты); предусмотрены дополнительные полномочия избирательных комиссий по осуществлению контроля за правильностью финансирования избирательных кампаний;

     - вместо возможности досрочного голосования для всех избирателей предусмотрено использование открепительных удостоверений для граждан, отсутствующих по месту жительства в день выборов.

     Минимальные и весьма противоречивые изменения  претерпела и сама избирательная система, закрепленная в Федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы. В частности, общефедеральная часть федеральных списков кандидатов была увеличена с 12 до 18 человек; в случае выбытия из федерального списка одного из первых трех кандидатов отменяется регистрация данного списка; аналогичная санкция применяется и в случае выбытия из списка более 25% кандидатов.

     В то же время детализация избирательных  процедур в федеральных законах "О выборах депутатов Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации" вовсе не исключила право принятия Центральной избирательной комиссией РФ различного рода инструкций и разъяснений, в некоторых из которых (как было продемонстрировано в ходе федеральных избирательных кампаний в 1999 и 2000 гг.) существенно изменялось содержание норм федеральных законов.

     Таким образом, общим итогом двух этапов развития федерального избирательного законодательства стало преимущественно количественное накопление нормативного материала. Происходило это порой в ущерб конституционному разделению полномочий Федерации и её субъектов. Если на первом этапе такое вмешательство федерального законодателя было вполне оправдано и корректно, то на последующих этапах подобная тенденция стала препятствием не только для самостоятельного законотворчества субъектов Федерации, но и помешала структурированию собственно федерального законодательного массива. Насущной проблемой сегодняшнего дня является приведение Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" к рамочному регулированию выборов всех уровней и освобождение его от статуса квазиконституционного закона, затрудняющего реализацию конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.