Компетенция органов местного самоуправления

 Курсовая  работа

 По  дисциплине (спецкурсу)

 «Конституционные  основы местного самоуправления» 
 

  КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  Содержание

  Введение  …………………………………………………………………………..3

  1. Общая характеристика компетенции органов местного самоуправления

  2. Полномочия органов местного  самоуправления……………………………13

  2.1. Полномочия представительных органов  местного самоуправления

  2.2.Полномочия  главы муниципального образования………………………...16

  2.3.Полномочия местной администрации…..……………………………….....18

  Заключение………………………………………………………………………23

  Список  использованной литературы…………………………………………...25 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  Введение

  Муниципальное право — одна из отраслей российского  права, поскольку призвана регулировать разнообразные общественные отношения в самой многосторонней сфере — в сфере местного самоуправления. В настоящее время местное самоуправление составляет одну из важных и необходимых основ конституционного строя России. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту интересов лиц, совместно проживающих на определенной территории, жители которой неизбежно взаимодействуют друг с другом. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.

  Органы  местного самоуправления- это избираемые непосредственно населением и образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

  Местное самоуправление признается и гарантируется  государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого члена общества и населения муниципального образования в целом.

  Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования доверили право решать вопросы местного значения. Именно органы местного самоуправления решают большинство вопросов местного значения. Крайне затруднительно представить, чтобы путем непосредственного выражения населением своей воли решались. Это обусловлено и значительными финансовыми затратами на проведение форм прямого волеизъявления населения, и необходимостью в специальных познаниях, профессиональной подготовке для решения ряда управленческих вопросов. 
 

  Актуальность нашей курсовой работы является: необходимость исследования понятия компетенции органов местного самоуправления, а также раскрыть сущность деятельности должностных лиц местного самоуправления.

  Темой курсовой работы является: «Компетенция органов местного самоуправления».

  Цель:  раскрыть  компетенции органов местного самоуправления.

  Объектом являются органы местного самоуправления.

  Предметом выступают особенности деятельности органов местного самоуправления.

  Для решения поставленных в данной работе задач были использованы работы Усмановой  Р.М., Шугриной Е.С., Щепачева В.А., Масловской М.В., Тихомировой Ю.А., Кутафина О.Е., Маликова М.К.

  Нормативной базой является Европейская хартия, Конституция РФ, ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ».

  Наша  курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  1. Общая характеристика компетенции органов местного самоуправления

  Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его статус в системе народовластия, использует, в частности, понятия «полномочия местного самоуправления», «права местного самоуправления».

 Понятие «полномочия органов местного самоуправления» является новым для отечественного, государствоведения. Впервые данное понятие упоминается в Конституции РФ 1993 г., в соответствии с которой органы местного самоуправления обладают полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

 Полномочия местного самоуправления можно определить как закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления в конкретных сферах жизнедеятельности на территории муниципальных образований.

  Полномочия  местного самоуправления можно подразделить на две группы¹:

  1) «собственные» полномочия, т.е. те  полномочия, которые признает за  муниципальными образованиями государство  и которые обеспечивают самостоятельное  решение населением вопросов  местного значения;

  2) отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления.

  Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется согласно закону только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. При этом соответствующим законом определяются условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления данных полномочий.

  В соответствии с законом полномочия местного самоуправления должны реализовываться:

  во-первых, непосредственно населением муниципальных  образований: - именно за населением муниципальных  образований Конституция признает право на осуществление местного самоуправления. Население городского, сельского поселения, независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления; - население муниципального образования вправе принимать eго устав; - населению принадлежит право выступать с инициативой установления и изменения границ муниципального образования. Закон требует учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление; - населению принадлежит исключительное право избирать представительные органы местного самоуправления, выражать свою волю на местном референдуме; -населению принадлежит право определять структуру органов местного самоуправления;- население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, право требовать проведения местного референдума;-ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления наступает в результате утраты доверия населения;

  во-вторых, полномочия местного самоуправления реализуются органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

 Наряду  с терминам полномочия в отечественном законодательстве употребляется категория «компетенция».

 Понятие «компетенция» произошла от лат. cоmpetia - «добиваюсь, соответствую, подхожу». В юридической литературе нет единого мнения в определении содержания понятия «компетенция». Одни авторы считают, что, компетенция - эта совокупность полномочий или прав. Другие определяют ее как совокупность прав и обязанностей. Третьи утверждают, что, компетенция - это совокупность функций органа, его, прав и обязанностей, основных форм и методов рабаты².

 Таким образам, компетенция органа местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей.

 Первым составным элементам компетенции являются предметы ведения. Следует отметить, что, термин «предметы ведения» законодательно закрепляется в настоящее время лишь для органов государственной власти. В отношении органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ (ст. 130) применена другая конструкция. Сферы общественных отношений, в которых органы местного самоуправления имеют властные полномочия, определяются как «вопросы местного значения»³.

 Вторым  элементом компетенции, главным  ее содержанием являются права и обязанности. Свои функции и задачи органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и несения определенных обязанностей. Права и обязанности органов местного самоуправления тесно связаны с предметами их ведения: если с определением предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких областях жизни он компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере общественных отношений⁴.

 В Конституции  РФ в отношении органов местного самоуправления в ч. 1 ст. 130 гл. 8 «Местное самоуправление» применен термин «вопросы местного значения».

 Вопросы местного значения можно определить как круг дел (объектов), решение которых обеспечивает жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей. Это вопросы, которые вправе самостоятельно решать местное самоуправление. 

 В Законе о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 2) под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ с настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

 В отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г., который в ст. 6 указывал 30 вопросов местного значения, относящихся ко всем без исключения муниципальным образованиям, Закон о местном самоуправлении 2003 г. дифференцированно подходит к решению этого вопроса. В нем определены вопросы местного значения для каждого вида муниципального образования. Так, ст. 14 содержит перечень вопросов местного значения поселения, ст. 15 - перечень вопросов местного значения муниципального района, ст. 16 - перечень вопросов местного значения городского округа.

 Положительной чертой Закона о местном самоуправлении 2003 г. является то, что в нем проводится различие между вопросами местного значения и полномочиями органов местного самоуправления по их решению.

 Все полномочия органов местного самоуправления можно условно разделить на: полномочия и вопросы, относящиеся к собственной исключительной компетенции органов местного самоуправления; отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст.132 Конституции РФ).

 В свою очередь собственные полномочия органов местного самоуправления условно можно разделить на два блока: полномочия по решению вопросов организации местного самоуправления (формирования органов местного самоуправления, территориальной организации и др.); полномочия по решению вопросов местного значения.  
 
 
 
 
 

  2. Полномочия органов  местного самоуправления

  2.1. Полномочия представительных  органов местного  самоуправления

 Полномочия  представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Вместе с тем их основу составляют полномочия, закрепленные федеральным законодательством и отнесенные к исключительной компетенции данных органов, т.е. решаемые только представительными органами местного самоуправления. Закрепление ряда вопросов местного значения в исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления обеспечивает обязательное участие их депутатов как  избранных представителей населения в решении наиболее важных проблем, стоящих перед муниципальными образованиями. Перечень вопросов, отнесенных к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления, федеральными законами, как правило, расширяется в уставах муниципальных образований, сократить этот перечень нельзя⁵.

 В соответствии с п. 3 ст. 15 Закона о местном самоуправлении 1995 г. в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

 Кроме того, этим же Законом к исключительному  ведению представительных органов местного самоуправления отнесено принятие решения о про ведении местного референдума (п. 2 ст.22), установление льгот по уплате местных налогов и сборов (ст. 39). В соответствии с ч. 7 ст. 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» формирование избирательных комиссий муниципальных образований также осуществляется представительными органами муниципальных образований⁶. Закон о местном самоуправлении 2003 г. несколько расширил перечень вопросов, входящих в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования. В соответствии с п. 10 ст. 35 указанного Закона в исключительной компетенции представительного opгана муниципального образования находятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнение; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

 Новый Закон, в отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г., не предусматривает принятие уставов муниципальных образований на местном референдуме, их принятие отнесено к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления. Устав муниципального образования является важнейшим правовым актом, принимаемым на местно уровне, именно он определяет компетенцию органов местного самоуправления, порядок решения вопросов местного значения. Исключение возможности принятия уставов на местных референдумах обусловлено, вероятно, желанием экономить финансовые средства муниципальных образований, поскольку проведение референдумов - весьма затратная процедура. А в условиях проводимой реформы местного самоуправления во вновь принятые уставы, возможно, неоднократно потребуется вносить изменения, т.е. проводить повторные референдумы⁷.

 Закон о местном самоуправлении 2003 г. отдельно выделяет в исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов услуги муниципальных предприятий и учреждений (п. 6 ч. 10 ст. 35). Хотя муниципальные предприятия и учреждения входят в состав муниципальной собственности, полномочия по установлению порядка распоряжения ими указаны отдельно в связи с особой социальной значимостью данных предприятий и учреждений. Так, муниципальные предприятия, как правило, являются монополистами в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг. Решения о создании, реорганизации или ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также установление тарифов на их услуги осуществляются компетентными opганами местного самоуправления, как правило, местной администрацией рацией. Представительный орган определяет сам порядок принятия таких решений (например необходимость их согласования с теми или иными должностными липами и т.п.).

 Закон о местном самоуправлении 2003 г. относит к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления также определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления полномочий по решению -вопросов местного значения.

  Под материально-техническим и организационным обеспечением может пониматься очень широкий круг вопросов. Например, обеспечение органов местного самоуправления необходимым оборудованием, оргтехникой, представление им необходимых информационных и справочных материалов и т.п. Такое обеспечение может поручаться как собственному аппарату представительного органа, так и аппарату местной администрации. Организационные формы контроля представительных органов муниципального образования за исполнением органами и должностными лицами органов местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения определяются в уставах муниципальных образований или других нормативных правовых актах. Например, в соответствии с Уставом г. Саратова Саратовская городская дума осуществляет контроль за деятельностью органов местного самоуправления города и их должностных лиц. Порядок осуществления контрольной деятельности устанавливается регламентом городской думы. Регламентом определены объекты контроля - деятельность администрации города, ее структурных подразделений и должностных лиц, исполнение решений думы и др. Контроль осуществляется в форме запросов, заслушивания информации; отчетов структурных подразделений администрации города о своей работе и других формах⁸.  

  2.2.Полномочия  главы муниципального  образования

  В соответствии с ч. 1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ главой муниципального образования является высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

  Указанным законом глава муниципального образования включен в структуру органов местного самоуправления. Поэтому многие ученые и юристы-практики рассматривают главу муниципального образования в качестве самостоятельного органа местного самоуправления⁹.

  Однако, по нашему мнению, глава муниципального образования не может считаться  органом местного самоуправления, поскольку само понятие «орган» согласно словарю С.И. Ожегова означает в данном случае «государственное или общественное учреждение, организацию»¹⁰. А поскольку глава муниципального образования являет собой физическое лицо, т.е. конкретного гражданина, наделенного отдельными управленческими полномочиями, отнести его к организации (пусть даже без права юридического лица) невозможно.

  Главу муниципального образования следует рассматривать только в качестве выборного должностного лица местного самоуправления. Подтверждением данной точки зрения выступает следующее:

    во-первых, согласно ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования может быть избран на муниципальных выборах либо избран представительным органом муниципального образования из своего состава. Других способов формирования данного института муниципального управления закон не предусматривает. Это определяет один из основных признаков главы в качестве элемента структуры органов местного самоуправления - выборность;

    во-вторых, общая характеристика главы муниципального образования совпадает с определением должностного лица местного самоуправления, представленным в ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой должностным лицом местного самоуправления является «выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления». О выборности главы муниципального образования мы уже упоминали выше, кроме того, налицо и наличие у него исполнительно-распорядительных полномочий по решению вопросов местного значения.

Однако  Федеральный закон № 131-ФЗ, опуская термин «выборное», характеризует главу муниципального образования в первую очередь как высшее должностное лицо местного самоуправления. Данное положение закономерно, поскольку компетенция главы муниципального образования в качестве должностного лица местного самоуправления не ограничивается указанными исполнительно-распорядительными полномочиями. Согласно ч. 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования обладает правом представлять муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, а также правом действовать от имени муниципального образования без доверенности. Указанные полномочия, которые необходимо рассматривать как представительские, делают главу муниципального образования по статусу выше других должностных лиц местного самоуправления. Поэтому законодатель, употребляя по отношению к главе муниципального образования термин «высшее должностное лицо», исходит именно из этого симбиоза представительских и исполнительских функций, характерных для данного субъекта системы местного самоуправления.

  Федеральный закон № 131-ФЗ (ст. 36) определяет лишь основные полномочия главы муниципального образования, к которым относятся: подписание и обнародование нормативно-правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования; издание в пределах своих полномочий правовых актов; предъявление требования о созыве внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

  В остальном полномочия главы муниципального образования должны быть определены уставом данного муниципального образования. При этом круг таких полномочий напрямую будет зависеть от трех основных факторов: от места главы в системе местного самоуправления. Это определяется в первую очередь тем, каким способом был избран глава муниципального образования. Совершенно очевидно, что глава, избранный из состава представительного органа, никогда не сможет в полной мере «бороться за власть» с данным органом. С другой стороны, глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, может серьезно поспорить с представительным органом муниципального образования при разделе полномочий (за рамками обязательной компетенции) и даже обойти его в данном вопросе; от перечня вопросов местного значения. Здесь помимо правового статуса самого муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ и т.д.), оказывающего непосредственное влияние на указанный перечень, существенную роль будет играть и то, в какой степени муниципальное образование исполняет свои полномочия самостоятельно, не передовая их в порядке, установленном Федеральным законом № 131-ФЗ, но другой уровень управления. Естественно, что чем шире круг вопросов местного значения, тем больше возможностей у главы муниципального образования распространить на них свою компетенцию; от того, входит ли глава муниципального образования в состав представительного органа муниципального образования но правах председателя с правом решающего голоса (для глав, избранных но муниципальных выборах или представительным органом) или возглавляет местную администрацию (для глав, избранных но муниципальных выборах). В первом случае у него появятся дополнительные полномочия по организации деятельности представительного органа муниципального образования, во втором - полномочия главы местной администрации.

  Нельзя  не сказать еще об одной важной особенности взаимоотношений между главой и представительным органом муниципального образования - правом «вето» главы но решения, принятые представительным органом. В соответствии с ч. 13 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативно-правовой акт представительного аргона местного самоуправления, направленный ему на подписание.

  И хотя законодатель предусмотрел для  представительного органа возможность преодоления такого «вето», сома наличие у главы муниципального образования этого права, а также специфичность его полномочий в целом позволяют говорить о существовании на местном уровне принципа «разделения властей», характерного для системы органов государственной власти.

  Таким образом, глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

  2.3.Полномочия  исполнительно-распорядительного  органа местного  самоуправления

  Федеральный закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 34 устанавливает, что каждое Муниципальное образование должно иметь местную администрацию.

  Местная администрация- это исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органом местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации¹¹.

  Исполнительный орган осуществляет свои функции двумя способами: правовым и организационным¹².

 Закон о местном самоуправлении 2003 г., как уже отмечалось, исходит из необходимости реализации принципа разделения властей и на местном уровне. В соответствии с данным Законом в структуре органов местного самоуправления любого муниципального образования должна быть местная администрация – исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Часть 1 ст. 37 вышеуказанного Закона устанавливает, что местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.