Компетенция Парламента Италии

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

После ликвидации фашизма и окончания Второй мировой войны 2 июня 1946 г. итальянцы ввели путем референдума республиканскую форму правления и избрали учредительное собрание для выработки новой конституции. Она была принята 22 декабря 1947 г. В стране был создан режим нового для Италии типа, характеризующийся прежде всего абсолютным верховенством Конституции и под-конституционным – парламента: верховенство Конституции ограничивает законодательную власть парламента конституционными рамками. Ни один закон не может быть принят, если он так или иначе нарушает конституционную норму, которая может быть отменена либо заменена только путем сложной процедуры. Если же конституционная норма все же будет нарушена, вступит в действие Конституционный суд –независимый орган, на который парламент может оказывать лишь косвенное влияние, участвуя в его формировании.

Важно отметить, что на первое место в конституционном регулировании в Конституции 1947 г. выдвинута проблематика прав человека, которые признаны неотъемлемыми, то есть не подлежащими конституционному пересмотру. В соответствии с принципами парламентской республики, какой является Италия, президент и правительство подчинены парламенту.

Со времени принятия Конституции, ее положения, касающиеся парламента, подвергались изменению лишь дважды. В 1963 г. было установлено твердое число депутатов и сенаторов, а также одинаковый срок полномочий обеих избираемых палат. В 1989 г. были ликвидированы судебные функции палат в отношении уголовного преследования членов правительства. Регламенты палат республиканского парламента, впервые принятые в 1948 г., подверглись общей реформе в 1971 г.

Целью данной курсовой работы является анализ Парламента Италии как одного из важнейших среди конституционных органов Италии, его компетенции и изучение законодательной деятельности. Содержание указанных целей определяет следующие задачи исследования:

• рассмотрение порядка формирования и внутренней структуры палат Парламента Италии;
• анализ законодательного процесса;
• изучение компетенции Парламента Италии.

Настоящее исследование осуществлялось с использованием общефилософских методов: системный анализ, синтез, индукция и дедукция; и специальных методов: историческая реконструкция, компаративный метод, комплексный анализ.

ГЛАВА 1. ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ И ВНУТРЕННЯЯ СТРУКТУРА ПАЛАТ ПАРЛАМЕНТА

Парламент, согласно Конституции, занимает важнейшее место среди конституционных органов Республики. Только он на общегосударственном уровне избирается гражданами путем прямых выборов.

Согласно ст. 55 Конституции Италии Парламент состоит из Палаты депутатов и Сената Республики.

По своей компетенции, внутренней организации и порядку работы они практически равноправны как по Конституции, так и на практике. Поэтому итальянская двухпалатность Парламента признается «совершенной», или паритетной. Иногда в литературе встречается иная его оценка, признающая Сенат верхней и даже более сильной палатой по сравнению с Палатой депутатов как «нижней» [11, с. 237].

Равноправие палат выражается в том, что обе палаты избираются на одинаковы срок (пять лет), что обе они собираются и работают одновременно и если одна из них созывается в чрезвычайном порядке, то одновременно собирается по праву и другая. В каждой из них может начинаться законодательный процесс, как в «нижней» палате; тогда другая палата выступает наподобие «верхней» [10, с. 574-575].

Конечно равноправие палат Парламента усложняет процесс принятия им законов и иных решений,  так как необходимо, чтобы обе палаты приняли идентичный текст, и если одна из них вносит в него изменения после его одобрения другой палатой, то эта вторая должна вторично высказаться о нем. Но, с другой стороны, ведь даже при неравноправии палат в случае отклонения верхней палатой законопроекта, уже одобренного нижней палатой, процесс его рассмотрения и принятия Парламентом нередко затягивается созданием и работой согласительной комиссии, повторным его рассмотрением в палатах и т.д. Но в Италии такие разногласия между палатами довольно редки, ведь их политический состав практически одинаков [10, с. 574-575]. 

1.1 Нижняя Палата Парламента Италии

Палата депутатов Италии — нижняя палата итальянского парламента, состоит из 630 депутатов, которые избираются прямым и всеобщим голосованием. 12 депутатов представляют итальянцев, проживающих за рубежом. Заседания палаты проходят в барочном палаццо Монтечиторио.

Последние выборы в Палату депутатов прошли 24-25 февраля 2013. Текущим председателем Палаты депутатов является Лаура Болдрини.

В соответствии со ст. 56 Конституции Италии Палата депутатов избирается всеобщим и прямым голосованием. Число депутатов составляет шестьсот тридцать.

Депутатом может быть избран любой избиратель, которому ко дню выборов исполнилось двадцать пять лет.

Распределение мест между избирательными округами осуществляется делением количества жителей Республики, определяемого последней переписью населения, на шестьсот тридцать и распределением мест пропорционально числу населения каждого округа на основе внутренних коэффициентов и правила наибольшего остатка [6, с. 539].

В палате существуют 14 постоянных комиссий:

I комиссия (по вопросам Конституции, Председателя  Совета и внутренним делам)

II комиссия (по юстиции)

III комиссия (по иностранным делам и по  делам общин)

IV комиссия (по обороне)

V комиссия (по бюджету, финансам и планированию)

VI комиссия (по финансированию)

VII комиссия (по культуре, науке и образованию)

VIII комиссия (по окружающей среде, земле и  общественным работам)

IX комиссия (по транспорту, почте и телекоммуникациям)

X комиссия (по производственной деятельности, торговле и туризму)

XI комиссия (по государственному и частному  труду)

XII комиссия (по социальным вопросам)

XIII комиссия (по сельскому хозяйству)

XIV комиссия (по Европейскому союзу)

Кроме того существуют совместные следственные комиссии, специальные комиссии.

Палата депутатов на основе закона № 270 от 21 декабря 2005 избирается по пропорциональной системе. 617 депутатов избираются по общенациональному округу пропорционально числу голосов, полученных списками кандидатов, представленных в 26 округах, один депутат избирается в одномандатном округе Валле д’Аоста. 12 депутатов избираются от итальянцев проживающих за рубежом от 4 избирательных округов [2].

Места распределяются пропорционально между общенациональными коалиции списков и списков, при превышении установленного законом минимального порога. Только коалиции получившие более 10 % от общего количества действительных голосов могут быть допущены к распределению мест, а внутри этих коалиций, списки получившие более 2 % действительных голосов, список языковых меньшинств получивший более 20 % голосов, отданных в их округе также допускается к распределению мест, если он не в состоянии выиграть 2 % голосов. Списки, которые не привязаны к коалиции также допускаются к распределению мест, если они получили не менее 4 % голосов по всей стране.

В случае, если коалиция списков (или не привязанный к коалиции список) с наибольшим числом голосов, не в состоянии выиграть 340 мест, они получают «бонусное» количество мест, необходимых для достижения 340. Остальные места распределяются между преодолевшими необходимый барьер списками, использую метод наибольших остатков.

Правила палаты предусматривают, что каждый член палаты должен принадлежать к какой-либо парламентской фракции. В течение двух дней после первого заседания, депутаты должны заявить Генеральному секретарю палаты, к какой фракции они принадлежат. Смешанная группа состоит из членов, которые не принадлежат к какой-либо другой фракции. Для формирования фракции требуется минимум 20 депутатов.

1.2 Верхняя Палата Парламента Италии

Сенат Республики – верхняя палата итальянского парламента, включает 315 депутатов, которые избираются по пропорциональной системе (Закон №270 от 21.12.2005) [2].

В соответствии со статьями 57-59 Конституции Италии Сенат Республики избирается на базе областей.

Число избираемых сенаторов устанавливается в 315.

Ни одна область не может иметь меньше семи сенаторов; Молизе избирает двух сенаторов, а Балле д'Аоста — одного сенатора. Распределение мест между областями производится в соответствии с положениями предыдущего абзаца пропорционально численности населения областей, определяемой последней переписью, на основе внутренних избирательных частных и правила наибольшего остатка.

Сенаторы избираются всеобщим и прямым голосованием избирателей, достигших 25 лет.

Сенаторами могут быть избраны избиратели, которым исполнилось сорок лет.

Каждый бывший Президент Республики является сенатором по праву и пожизненно, если он не откажется от этого.

Президент Республики может назначить пожизненно сенаторами пять граждан, прославивших Родину выдающимися достижениями в социальной, научной, художественной и литературной областях.

В компетенцию Сената входит объявление состояния войны и наделение Правительства необходимыми полномочиями, ратификация международных договоров.

Каждая из палат избирает из своего состава председателя и бюро, формируемое на основе пропорционального представительства парламентских групп. Председатели должны быть традиционно беспристрастны по отношению к политическим силам палаты, для чего предусмотрено их избрание при первых трех голосованиях соответственно голосами 2/3 депутатов и абсолютным большинством сенаторов; только при отсутствии такого большинства после третьего голосования избрание председателя палаты происходит большинством голосов в Палате депутатов и относительным – в Сенате [10,с. 576].

В состав бюро входят председатель палаты, три вице-председателя, три квестора (следящие за соблюдением установленного порядка в зале заседаний, контролирующие расходы палаты и деятельность ее вспомогательных служб) и восемь секретарей. Бюро утверждает проект бюджета палаты, решает вопросы, связанные с формированием парламентских групп и комиссий, устанавливает правила внутреннего распорядка палаты, функционирования ее различных служб, применяет дисциплинарные санкции.

Для создания в той или иной палате парламентской группы (т. е. партийной фракции) в ее состав обычно должны входить как минимум 20 членов в Палате представителей и 10 – в Сенате. При выполнении некоторых требований возможно образование парламентской группы и в меньшем составе. Избрание парламентария по списку определенной партии само по себе не влечет его автоматическое зачисление в ту или иную группу. В течение двух дней после первого заседания палаты ее члены сообщают в бюро о вхождении в состав конкретной группы в соответствии со своей партийной принадлежностью. Не сделавшие такого сообщения образуют смешанную группу, которая пользуется теми же правами, что и другие парламентские группы. Группы на первых заседаниях образуют свои органы: председателя, его заместителей, секретарей. Для выполнения своих функций группам предоставляются помещение и необходимое техническое оборудование. Из бюджета палаты группам выделяются определенные дотации, а регламент палаты предоставляет им особые процедурные права. Председатели парламентских групп входят в состав специального органа под руководством председателей палат – конференции председателей, определяющего повестку дня заседаний соответствующей палаты [3].

В палатах действуют постоянные комиссии, специализированные по отраслевому признаку. Каждая такая комиссия рассматривает законопроекты и иные вопросы, касающиеся профильной для нее отрасли управления (оборона, иностранные дела, промышленность и торговля, финансы и казначейство, сельское и лесное хозяйство, транспорт и др.). Могут формироваться и объединенные комиссии палат (следственные, по делам секретных служб и др.). Партийный состав комиссий комплектуется по принципу пропорционального представительства парламентских групп [3].

Конституция в ст. 68 предусматривает парламентские прерогативы, предоставленные парламентариям: неответственность за высказанные мнения и голосование даже после истечения срока полномочий, а также уголовный иммунитет, освобождающий парламентария только в течение этого срока от мер, ограничивающих его личную свободу, свободу корреспонденции и т.д. без предварительного разрешения его палаты. Важно, что эти прерогативы принципиально рассматриваются не как привилегии отдельных лиц, а как гарантии независимости Парламента.

Таким образом, формирование Парламента определяется следующими положениями Конституции. Срок полномочий обеих палат – пять лет. Он может быть продлен только законом и только в случае войны. Выборы нового состава палат имеют место в течение 70 дней после окончания полномочий прежнего состава. Чтобы обеспечить непрерывность работы Парламента, истекшие полномочия его палат продлеваются до созыва их нового состава, но новоизбранные парламентарии получают этот статус уже с момента их провозглашения избранными.

ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС

Согласно ст. 62 Конституции Италии палаты собираются по праву в первый непраздничный день февраля и октября. Кроме того, любая из палат может быть созвана в чрезвычайном порядке председателями палат, президентом республики и 1/3 членов какой-либо из палат. В этом случае созывается и другая палата. Палаты заседают раздельно, за исключением проведения совместных заседаний в специально установленных случаях: выборы президента Италии, принятие им присяги на верность Республике, назначение судей Конституционного суда и т. д. Заседания палат публичны, однако каждая из палат и парламент в целом, когда палаты заседают совместно, могут решить собраться и на закрытое заседание.

Для проведения заседаний каждой палаты требуется структурный кворум (более 50% членов), а решения признаются действительными при наличии функционального кворума – большинства присутствующих членов палаты, если Конституция не требует иного. При этом, по регламенту Палаты депутатов, при подсчете требуемого большинства воздержавшиеся рассматриваются как отсутствующие. Сенаторы, решившие воздержаться, обязаны выходить из зала заседаний. Конституционный суд признал это различие правомерным, исходя из автономии палат [10, с. 579].

Голосование, по общему правилу открытое, только в исключительных случаях может быть тайным (по вопросам, затрагивающим права отдельных лиц, а по предложению определенного числа членов палаты – по законопроектам, касающимся принципов и свобод, прав семьи и др.). Голосование осуществляется поднятием руки, путем поименной переклички, посредством электронной процедур, подачи бюллетеней.

Заседания палат по общему принципу открыты (публичны), а их материалы общедоступны.

Порядок работы Парламента долгое время был сориентирован на широкое соглашение большинства с оппозицией, но к концу 90-х гг. прошлого века регламенты палат стали заметно укреплять роль правительственного большинства, предписывая предварительное установление определенных сроков для рассмотрения законопроектов, их принятия или отклонения, отвода больше времени на проекты финансового характера или по вопросам Европейских сообществ и организуя работу Парламента так, чтобы сохранить оправленное равновесие между требованиями большинства и обеспечением роли оппозиционных групп [10, с. 580].

Законодательный процесс. Законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами (ст. 70 Конституции Италии).

Законодательная инициатива принадлежит:

• правительству (ст. 71 Конституции), представляющего палатам свои законопроекты с разрешения Президента Республики (ч. 4 ст. 87 Конституции);
• каждому члену палат;
• органам и учреждениям, которым это право предоставлено конституционным законом (например, областным советам согласно ч. 2 ст. 121 Конституции, Национальному совету экономики и труда согласно ч. 3 ст. 99 Конституции);
• народу, осуществляющему это право посредством представления от имени не менее 50 тыс. избирателей проекта, состоящего из статей (ч. 2 ст. 71 Конституции).

Каждый из субъектов законодательной инициативы вправе отозвать свой законопроект, при условии что он еще не был одобрен в одной из палат. Вместе с тем любой из парламентариев может объявить отзываемый законопроект собственным и в таком случае законодательный процесс будет продолжен. Все законопроекты должны быть составлены постатейно.

Законопроект, прежде чем он станет законом, проходит три стадии: рассмотрение в одной палате парламента, затем – в другой и, наконец, промульгации президентом республики. Причем только на первых двух стадиях законопроект может быть отвергнут. Президент не может отказаться промульгировать одобренный палатами законопроект, однако до промульгации может потребовать его повторного рассмотрения в палатах. Это отлагательное вето президента преодолевается обычным большинством голосов (ст. 74 Конституции Италии). Если во второй палате законопроект будет отвергнут не полностью, а частично или же в него будут внесены изменения, то он вновь поступит в палату, одобрившую его первоначально, но в этом случае палата ограничивается изучением и принятием решения только лишь в отношении тех положений, которые вызвали несогласие другой палаты либо были ею внесены (изменены) [1].

Поступившие законопроекты председатель направляет в комиссии согласно предмету их компетенции для последующего доклада Палате. Законопроекты, воспроизводящие те законы, которые были отклонены Палатой, могут быть направлены в Палату по прошествии не менее 6 месяцев. Все законопроекты, предусматривающие доходы и расходы, передаются комиссии, имеющей соответствующую компетенцию, и одновременно комиссии по бюджету и планированию. Отметим, что каждый депутат может направить в комиссию предложение со своими поправками или дополнительными статьями к законопроекту и может выступать с их разъяснением. При успешном рассмотрении законопроекта (обсуждение в целом и обсуждение статей) Палата принимает решение голосованием.

Если внесена одна поправка, на голосование ставится текст законопроекта. При наличии нескольких поправок на голосование выносятся поправки, начиная с тех, которые наиболее отличаются от основного текста и заканчивая поправками-дополнениями. Поправки к поправкам выносятся на голосование прежде основной поправки. После голосования отдельных статей могут вноситься и разъясняться резолю­ции-инструкции для правительства в отношении применения одобренных статей либо закона в целом. Резолюции не могут воспроизводить отклоненные поправки. Председатель может отказать в просьбе поставить на голосование поправку или резолюцию, если она плохо сформулирована, не относится к предмету обсуждения либо противоречит ранее принятым решениям. Если депутат настаивает, спор решается голосованием без обсуждения [1].

Особенность итальянской законодательной процедуры, неизвестная большинству других стран, состоит в том, что Конституция (п. 3 ст. 72) предоставила палатам право уполномочить комиссию принять законопроект, для чего комиссия проводит свое “законодательное заседание”. Правда, при этом регламенты палаты депутатов и сената установили исчерпывающие перечни законопроектов, которые не могут быть переданы в законодательное заседание комиссий: это законопроекты конституционного и избирательно-правового характера, а также законопроекты, предусматривающие делегирование законодательной власти правительству, санкционирующие ратификацию международных договоров президентом и утверждающие бюджеты и финансовые отчеты. В сенате, помимо этого, не допускается рассмотрение в законодательном заседании комиссии законопроекта, который в силу отлагательного вето президента поступил на повторное рассмотрение в сенат [1].

Прохождение законопроекта в так называемом децентрализованном порядке, то есть в законодательном заседании комиссии, практически не отличается от обычной законодательной процедуры; при этом, разумеется, сроки ее здесь резко сокращаются, хотя формально такого сокращения не требуется. Следует лишь отметить, что комиссия обязана возвратить законопроект в палату, если этого еще до утверждения потребуют правительство либо десятая часть депутатов или если компетентная комиссия не согласится с мнением запрошенной комиссии, а последняя будет на нем настаивать. В этом случае председатель палаты официально передаст законопроект этой же или другой компетентной комиссии для обсуждения законопроекта в референтском заседании. О законопроектах, одобренных в законодательных заседаниях комиссий, председатель палаты извещает всех депутатов.

Для рассмотрения конституционных законов предусмотрена особая процедура. Конституционные законы могут принимать только палаты. После первого обсуждения в Палате депутатов законопроект передается на рассмотрение в Сенат. В случае если Сенат вносит изменения, то законопроект вновь передается на рассмотрение Палаты депутатов. После обсуждения общих положений законопроекта Палата приступает к голосованию по законопроекту без обсуждения отдельных статей. На эᴛᴏм этапе уже не допускается внесение изменений и поправок. Закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало большинство (2/3 членов).

Исполнительная власть в Италии наделена или может наделяться законодательными полномочиями по изданию так называемых актов, обладающих силой закона, – декретов-законов и законодательных декретов. Парламент осуществляет контроль за такого рода деятельностью правительства также в законодательной форме. Однако здесь, в отличие от вышеописанных ситуаций, палаты и сами участвуют в нормотворчестве, либо путем внесения законодательных изменений в соответствующие правительственные акты, либо обозначая их основания и пределы. Согласно ст. 77 Конституции Италии, декреты-законы являются обладающими силой закона актами, издаваемыми правительством по собственной инициативе в случаях острой необходимости и срочности. Декреты-законы в день их издания должны быть переданы для последующего утверждения в палаты, которые, даже если они распущены, специально созываются и собираются в течение пяти дней. Декрет-закон должен быть утвержден палатами в форме его преобразования в закон не позднее, чем на 60-й день после опубликования. В случае неутверждения декрет-закон теряет силу с момента издания, однако палаты могут урегулировать в законодательном порядке те отношения, которые возникли на его основе. Законом о преобразовании декрета-закона в закон в правительственный текст могут быть внесены изменения, отдельные положения исключены, а новые – добавлены [4].

Ст. 76 Конституции предусматривает делегирование палатами своих законодательных функций правительству. Акт делегации принимается палатами в законодательной форме делегирующего закона, в котором должен быть указан круг вопросов, по которому разрешается правительственная законодательная деятельность, принципы и критерии, которыми должно руководствоваться правительство, а также срок действия делегирующего закона. Правительство издает делегированный закон в форме законодательного декрета. Делегированию могут по желанию палат быть подвергнуты любые вопросы, за исключением тех, которые самой Конституцией отнесены к компетенции палат, а именно конституционных законов, законов по утверждению бюджета и финансового отчета и законов, санкционирующих ратификацию.

Закон об амнистии и смягчении наказаний принимается большинством в 2/3 голосов членов каждой палаты по каждой его статье и  в заключительном голосовании (в целом). Такой закон устанавливает срок его применения, но амнистия и смягчение наказаний не могут применяться к правонарушениям, совершенным после внесения такого законопроекта (ст. 79 Конституции).

Согласно ст. 80 Конституции, Палаты принимают закон, разрешающий ратификацию международных договоров, которые имеют политический характер или предусматривают арбитражное или судебное урегулирование споров либо влекут изменения территории или финансовые обременения или изменения законов.

В соответствии со ст. 81 палаты ежегодно принимают закон о бюджете государства на последующий финансовый год – с 1 января до 31 декабря; в этом законе не могут быть установлены новые налоги и новые расходы; любой другой закон, вводящий новые или увеличенные расходы, должен указывать и средства для их покрытия. Временное исполнение бюджета может быть разрешено только законом и на период не более 4 месяцев. Палаты ежегодно рассматривают и отчет правительства об исполнении бюджета за прошедший год. Проекты законов о бюджете и об одобрении такого отчета представляет правительство. В случае непринятия закона об одобрении отчета правительство уходит в отставку [10, с. 581].

Таким образом, парламент может принимать законы практически по любому вопросу, не отнесенному к компетенции областей. Законопроект может быть внесен в любую из палат парламента (лишь проект закона о бюджете вносится попеременно: один год -- в нижнюю палату, другой -- в верхнюю), где он обычно проходит три чтения. Если законопроект отклонен (за исключением бюджета), он может быть внесен в парламент только после истечения шести месяцев с момента отклонения. В законодательном процессе значительную роль играют парламентские комиссии. Парламент вправе делегировать им полномочия по рассмотрению и принятию законов, кроме законов по конституционным и избирательным вопросам, законов о бюджете, о делегировании законодательных полномочий, а также законов, ратифицирующих международные договоры. Закон (если только он не является конституционным) считается принятым в случае его одобрения в идентичной редакции обеими палатами (большинством присутствующих при наличии большинства членов палаты). После этого закон передается президенту, который промульгирует его в течение месяца со дня одобрения (исключение составляют законы, объявленные палатами срочными, которые промульгируются в срок, указанный в соответствующем законе). Президент может наложить на закон отлагательное вето, которое преодолевается повторным принятием закона палатами.

ГЛАВА 3. КОМПЕТЕНЦИЯ ПАРЛАМЕНТА ИТАЛИИ

Помимо законодательной к функциям парламента следует отнести политические функции в узком смысле слова, контрольные функции,  избирательные функции и функции, связанные с самоорганизацией и внутренней деятельностью палат, то есть обеспечивающие надлежащее выполнение парламентом своих основных функций. Разумеется, это разделение функций по группам весьма условно.

Политические функции в узком понимании воплощаются в такой незаконодательной деятельности парламента, которая непосредственно связана с формированием государственной политики. К конституционно закрепленным политическим функциям итальянского парламента относится, например, парламентская прерогатива по вынесению решения о состоянии войны, на основании которого это состояние объявляется президентом республики (ст. 87 Конституции). Палаты могут издавать такие директивные акты незаконодательного характера, как резолюции, предусмотренные регламентами обеих палат, в форме которых могут быть приняты политические заявления палат, либо политические рекомендации. Незаконодательную деятельность парламентских комиссий, в том числе выражающуюся в составлении докладов по законопроекту в референтском заседании комиссии либо в выработке мнения относительно этого же законопроекта в совещательном заседаний другой комиссии, можно тоже отнести к форме выполнения парламентом своих политических функций [9].