Компетенция органов местного самоуправления. 2

Введение

      В связи с социально-экономическим  изменениями, произошедшими в нашей  стране в последние десятилетия, со сменой общественного строя на демократический объективно необходимым  стало переосмысление деятельности государства. Обеспечение определенного  уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан – муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с помощью централизованной структуры власти и управления, обеспечены на провал.

      История России до февральской революции, а также международный опыт, свидетельствуют о том, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. Объем полномочий органов местного самоуправления должен определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом и его граждан. Только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права, свободы и интересы граждан.

      В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории, но его функции были различны. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции.

      В современной России, со времени вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», местному самоуправлению определена важная роль в развитии и функционировании государства. Созданные городские и сельские поселения призваны решать многие вопросы «на местах», при этом все полномочия органов местного самоуправления имеют финансовое подкрепление. Актуальность выбранной мною темы очевидна.

      Цель  курсовой работы – анализ деятельности органов местного самоуправления на современном этапе.

      Задачами  курсовой работы в связи с указанной  целью являются:

      1. Определение понятия и сущности органов местного самоуправления.

      2. Изучение международной практики и истории формирования органов местного самоуправления в нашей стране.

      3. Изучение компетенции органов местного самоуправления, проблем их деятельности на современном этапе.

      Работа  состоит из введения, двух глав, разбитых на параграфы, заключения и списка использованной литературы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Глава 1. Место органов местного самоуправления в системе управления государством

      §1. Понятие и сущность органов местного самоуправления 

      Конституция Российской Федерации определяет местное  самоуправление как одну из самостоятельных  форм осуществления власти народом. При этом Конституция различает государственную власть и местное самоуправление (ст. 12) и соответственно их органы. Властные, самостоятельные в рамках их компетенции органы местного самоуправления образуют «в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и местных традиций» (ст.131 Конституции).¹

      В соответствии с Федеральным законом  от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в России существуют 5 видов муниципальных образований:

• сельское поселение – один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; соответствует сельсоветам советских времён и земствам досоветского периода.
• городское поселение – небольшой город или посёлок городского типа, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
• муниципальный район – несколько поселений и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
• городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом вопросов местного значения;
• внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

      В связи с проводимой муниципальной реформой в России складывается двухуровневая система местного самоуправления. По смыслу законодательства о местном самоуправлении территория всех субъектов Российской Федерации поделена на территории муниципальных районов и городских округов, а территория муниципальных районов — на территории городских и сельских поселений, причем в малонаселенных местностях могут образовываться межселенные территории. В городских округах не может быть других муниципальных образований, такие муниципальные образования упразднены с 2006 года. Территории городов федерального значения разделяются на территории внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований).

      Территории  муниципальных образований в большинстве субъектов Российской Федерации совпадают с административно-территориальным делением, при этом городскому округу соответствует город республиканского, краевого, областного, окружного значения, городскому поселению – город или посёлок городского типа районного значения, сельскому поселению – сельсовет или сельский округ, но во многих регионах имеются расхождения.

      В гражданских правоотношениях муниципальные  образования выступают наравне с другими участниками гражданских правоотношений –  гражданами, юридическими лицами, а также Российской Федерацией и ее субъектами. От имени муниципального образования выступают уполномоченные органы местного самоуправления.

      По  данным Росстата, на1 января 2012 года, в Российской Федерации образовано 23 304 муниципальных образования.^. Среди них:1824 муниципальных района, 515 городских округов, 236 внутригородских территорий города федерального значения (111 муниципальных образований, городов и посёлков в Санкт-Петербурге и 125 муниципальных образований в Москве), 1733 городских поселения и 18 996 сельских поселений.

      Органами  местного самоуправления являются органы, избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные (представительный орган, контрольный орган, избирательная комиссия и другие) и единоличные (глава муниципального образования, глава местной администрации).²

      Правовые  основы местного самоуправления закреплены в Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе от 06.10.03 № 131-ФЗ. Так, в числе основных принципов организации местного самоуправления можно выделить следующие:

      Органы  местного самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти (ст.12 Конституции РФ).

      Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч.1 ст. 131 Конституции  РФ).

      Органы  местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют  местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч.1 ст.132 Конституции РФ).

      Обязательность  наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном  образовании либо осуществление его полномочий сходом граждан (ч.1 ст.34 и ч.3 ст.35 Федерального закона № 131-ФЗ).

      Депутату, члену выборного органа, выборному  должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (ч.1 ст.40 Федерального закона № 131-ФЗ).

      Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному  исполнению на всей территории муниципального образования (ч.3 ст.7 Федерального закона № 131-ФЗ).³

      Органы  и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами (ст.70 Федерального закона № 131-ФЗ).

      Систему органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, Глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

      Выборные  и иные органы местного самоуправления, а также органы местной администрации  могут наделяться в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и уставом муниципального образования правами юридического лица. В этом случае они подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона № 131-ФЗ в соответствии с  Федеральным законом от 12.01.1996г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям.⁴

      Органы  местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций.

      Представительный  орган поселения – выборный орган, состоящий из депутатов, избираемых избирателями на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования.

      Представительный  орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

      Срок  полномочий представительного органа определяется уставом муниципального образования, но не может быть меньше 2 и более 5 лет. В настоящее время большинство представительных органов избирается на 4 года.

      Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом  муниципального района и не может  быть менее 15 человек. Численность депутатов  представительного органа поселения определяется также уставом и зависит от численности населения, проживающего на территории поселения. Например, не может быть менее 7 человек при численности населения менее 1000 человек.

      Исполнительный  орган местного самоуправления представляет собой правоприменительный, исполнительный и распорядительный орган общей компетенции, создаваемый специально для повседневного функционирования в системе местного самоуправления с целью проведения в жизнь (исполнения) принимаемых населением и представительным органом решений и общеобязательных правил в процессе управления и регулирования экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни местных сообществ. Муниципальная исполнительная власть (местная администрация) состоит из ряда структурных подразделений – органов местной администрации муниципального образования. Например, в муниципальном районе Благовещенский район Республики Башкортостан из администрации района выделено несколько самостоятельных юридических лиц, занимающихся решением определенных задач – муниципальное учреждение Отдел образования администрации, муниципальное учреждение Отдел культуры администрации, Комитет по делам молодежи, Управление сельского хозяйства, Комитет по физической культуре, спорту и туризму, комитет по управлению собственностью. В своей деятельности они подотчетны главе района.

      Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и в соответствии с уставом муниципального образования  наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

      Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования  избирается на муниципальных выборах  либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации.

      Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется в соответствии с уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. 
 

      § 2. История формирования органов местного самоуправления в  России

      Начало  формирования местного самоуправления в России положили Земская (1864г.) и  Городская (1870г.) реформы Александра II. Они в определенной степени связаны с разложением сословно-крепостнического строя, вызвавшего к жизни крестьянскую реформу 1861 г., в результате которой от  крепостной зависимости освободились десятки миллионов крестьян. Самодержавная власть не была готова к управлению такой массой в большинстве своем малограмотных и необразованных людей. Поэтому единственным выходом из положения стала децентрализация местного управления.

      В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях  от 1 января 1864г. в губерниях и  уездах создавались земские органы: выборные земские собрания и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право ограничивалось имущественным цензом; выборы строились на сословном начале.⁵ Положением о губернских т уездных земских учреждениях вводились два важнейших принципа организации местной власти: выборность и самофинансирование. В то время 60% собираемых на соответствующей территории платежей оставалось в распоряжении земства и до 20% уходило в казну и губернские фонды.⁶

      По  опубликованному в июне 1890 года новому Положению о земских учреждениях, утвержденному Александром III, были лишены избирательных прав: духовенство; крестьянские товарищества; крестьяне, владеющие в уезде частной землей; лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи.⁷

      Целью данных реформ являлось усиление государственного контроля за местным самоуправлением. Для надзора за земским и городским  самоуправлением были созданы губернские присутствия.⁸

      Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917г. закон «О земской реформе». Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне, но осуществить эту реформу в полной мере не удалось – помешала революция.

      Споры о роли земского самоуправления велись и после 1917 года в эмигрантской литературе. «Земство явилось пагубным учреждением  для России»,- делал вывод архиепископ  Серафим (Соболев) в книге «Русская идеология» (1934г.). «В Московской Руси и  самодержавие, и самоуправление неизменно поддерживали друг друга, – считал И.Солоневич, – только наследие крепостного права  изувечило эту традицию. Реформы Александра II были только очень бледной тенью старинного земского самоуправления Москвы».⁹

      Исторический период с 1917 по 1990 годы не относится к периоду развития местного самоуправления. В январе 1918г. был издан циркуляр Наркомата внутренних дел «Об организации местного самоуправления», который правильнее было бы назвать актом о ликвидации местного самоуправления. Согласно этому документу, Советы должны были подчинить себе все учреждения административного, хозяйственного, финансового и культурно-просветительского значения.

      Конституция Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, принятая 10 июля 1918 года, закрепила и систематизировала сложившуюся в центре и на местах организацию власти. Было определено, что к местным органам власти относятся областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях образуются Советы депутатов и их исполкомы. Главная цель местной власти – «проведение в жизнь всех постановлений советской власти».¹⁰

      После принятия Конституции СССР 1936г. и  Конституции РСФСР 1937г. представительные органы государственной власти стали избираться непосредственно населением, устанавливалась обязательная периодичность проведения сессий Советов.

      В дальнейшем, вплоть до 1990 года, органы местного самоуправления в России не претерпели значительных изменений. Таким  образом, можно выделить типичные черты, характеризующие правовое положение местных Советов.¹¹

      Местные Советы, включая и низший уровень (районные в городах, поселковые и сельские), – органы государственной власти и управления, органически встроенные в общую систему Советов. Единство системы власти Советов базировалось на так называемом принципе демократического централизма, допускающего самостоятельность низших звеньев власти в строго определенных пределах и жестко отсекающего любые попытки выйти за установленные рамки.

      По  ряду вопросов поселковые и сельские Советы как часть системы государственных  органов выполняли ряд государственных  функций: регистрировали акты гражданского состояния, ведали пропиской граждан, совершали отдельные нотариальные действия, принимали меры, связанные с опекой и попечительством, вели первичный учет призывников. Кроме того, они подготавливали списки избирателей, регистрировали имущественный раздел колхозных дворов, руководили добровольными пожарными дружинами.

      В организации территориального устройства права сельских и поселковых Советов ограничивались переименованием улиц и других составных частей поселка и села. Они практически не участвовали в решении вопросов об упразднении, объединении или изменении границ их территорий, которые принимались органами власти областного уровня.

      Советы  были лишены права и на самостоятельное  формирование доходной части бюджета  сверх жестко определенных источников таких поступлений, причем расходование этих средств строго регламентировалось вышестоящими органами. Единственным источником финансовых поступлений, которыми местные Советы могли относительно свободно распоряжаться, были средства самообложения сельского населения, но они не могли превышать 4 рубля с одного хозяйства в год.

      В сфере руководства промышленностью, сельским хозяйством и строительством поселковые и сельские Советы обладали правом лишь заслушивать руководителей предприятий и организаций и давать рекомендации. Все остальные вопросы находились в ведении органов власти более высокого уровня.

      Советы нижнего уровня не имели реальных возможностей самостоятельно и эффективно управлять местными делами, полноправно обеспечивать интересы и нужды населения, так как реальная власть в стране по существу принадлежала коммунистической партии, точнее, ее руководящим органам. Партийное руководство включало в себя формирование всех уровней власти Советов, подбор и расстановку кадров, конкретные указания по основным направлениям советской работы и контроль за исполнением партийных директив. Таким образом, в советское время реальная власть находилась в руках партийного аппарата, волю которого и выполняли Советы.¹²

      9 апреля 1990 года был принят Закон  СССР «Об общих началах местного  самоуправления и местного хозяйства», который определил основные направления  развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности.¹³Основным звеном в системе местного самоуправления становились местные Советы как органы представительной власти. Они образовывали свои исполнительные органы, определяли в соответствии с Законом их полномочия, структуру и штаты. Законом было также введено понятие коммунальной собственности и определены пути ее формирования.

      Новый этап государственного строительства  начался с принятием Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» 12 июня 1990 года. Законом РСФСР от 06.07.91 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» был установлен порядок формирования органов местной власти и управления при активном участии населения, сделана попытка на законодательном уровне провести принцип разделения властей.¹⁴

      Указом  Президента РФ от 26.10.93 № 1760 «О реформе  местного самоуправления в Российской Федерации» было подтверждено, что  деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, а их функции передаются соответствующей местной администрации. Устанавливалось, что Глава местной администрации, назначенный или избранный до вступления в силу данного указа, является главой местного самоуправления. Органам государственной власти поручалось осуществлять практические меры по реформированию местного самоуправления.

      Указом  Президента РФ от 22.12.93 № 2265 «О гарантиях  местного самоуправления в Российской Федерации» был решен вопрос о  собственности муниципальных образований  и о судебной защите их прав.

      Политическая  направленность указов Президента РФ, неопределенность их некоторых положений  допускали возможность на местах принимать решения, явно расходящиеся с основными принципами организации  местного самоуправления демократического государства. На некоторых территориях вводилось местное государственное управление, не исключалась практика нормативного регулирования деятельности органов местного самоуправления актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Оставались нерешенными вопросы определения и изменения границ муниципальных образований. Основные проблемы организации местного самоуправления в России были решены лишь с принятием новой Конституции и основанного на ее положениях законодательстве. 

      § 3. Международная  практика деятельности органов местного самоуправления (на примере Великобритании)

      Территориальная организация публичной власти современной  Великобритании в самом общем  виде определяется делением страны на несколько составных частей: Англию, Шотландию, Уэльс, Северную Ирландию и ряд мелких островов вокруг Великобритании (Норманнские острова, Мэн, Арран и др.). Территория Англии разделена на графства (34), а графства – на округа (238). Некоторые округа именуются городами. Территория Северной Ирландии делится на 6 административных районов (areas), разделенных на 26 округов, советы которых обладают весьма ограниченным набором полномочий. Шотландия представлена 32 территориями (местного управления), в рамках которых образуются унитарные советы. Территория Уэльса делится на 22 унитарные административно-территориальные единицы, которые именуют себя графствами или городскими графствами и управляются унитарными советами.

      Низовыми  ячейками сельского самоуправления являются  приходы (parish). В Уэльсе  и Шотландии  они  называются общинами (community), причем в Шотландии общины не  рассматриваются как  самостоятельный  уровень управления. В настоящее время в Англии функционируют 10376 приходов, в  Уэльсе  и Шотландии - 867 и 1200 общин соответственно¹⁵.

      Закон о местном самоуправлении 2000 г. установил, что во всех административно-территориальных единицах совет может: 1) обновляться полностью каждые четыре года, 2) обновляться наполовину каждые два года, 3) обновляться по третям каждый год (за исключением каждого третьего года соответствующего четырехлетнего цикла). Выбор того или иного варианта конкретным советом должен быть утвержден соответствующим министром, отвечающим за вопросы местного управления.

      Закон о местном самоуправлении 2000 года предусматривает три основных варианта организации местной исполнительной власти. Так, система «мэр и исполнительный кабинет» предполагает прямые выборы мэра, который руководит исполнительной властью и назначает двух или более своих помощников, образующих так называемый кабинет. Система «лидер-кабинет» предусматривает избрание главы исполнительной власти (лидера) из состава совета, тогда как помощников («кабинет») может назначать либо лидер , либо совет. В рамках же системы «мэр и управляющий от совета» избранный населением мэр делит полномочия исполнительной власти с управляющим, которого назначает совет из числа профессиональных  чиновников. При этом по согласованию с министром, отвечающим за вопросы местного управления, возможны и иные варианты организации исполнительной власти¹⁶.

      Полномочия органов местного управления в Великобритании регулируются как общенормативными актами, так и так называемыми местными, или частными, парламентскими актами (private acts). Указанные виды актов нередко «содержат дублирующие друг друга нормы и противоречия, что влечет невероятное усложнение и хаотическое состояние законодательства о муниципалитетах, объединяемого понятием «муниципальное право»¹⁷.

      В Великобритании, как и в других странах англосаксонского права, важным источником полномочий местных органов  являются судебные прецеденты, в значительной степени регулирующие и конкретизирующие устанавливаемую актами парламента компетенцию местного управления. Здесь, как известно, утвердился принцип «позитивного» регулирования деятельности местных властей, в рамках которого объем полномочий последних устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы вправе совершать лишь действия, которые непосредственно предписаны законом. В противном случае такие действия могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными (принцип ultra vires). В Великобритании местные власти формально имеют лишь те полномочия, которые предоставлены им парламентскими статутами.