Конституционно - правовое регулирование статуса и деятельности органов государственного управления

Министерство  Образования и Науки Российской Федерации

Российский Государственный  Социальный Университет

Филиал в г. Электросталь

Курсовая работа

по дисциплине:

«Система государственного и муниципального управления»

На тему:

«Конституционно - правовое регулирование статуса и деятельности органов государственного управления»

Выполнила

Электросталь

2013

СОДЕРЖАНИЕ

Введение………………………………………………………………….…...3стр.

ГЛАВА 1. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

§1.1 Конституционно - правовое регулирование статуса и деятельности парламента РФ и Президента РФ……………………………….………...…6стр.

§1.2 Конституционно - правовые основы статуса и деятельности законодательных органов государственной власти субъектов РФ……...10 стр.

ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

§2.1Организация исполнительных органов государственной власти в г. Москве……………………………………………………………………….13стр.

§2.2 Рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере государственного управления ……….………………………………….....16стр.

Заключение…………………………………………..……………………..20стр.

Список используемой литературы…………………………………...….22стр.

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность  темы исследования. Нынешний этап российской истории является этапом революционных перемен, реформ и потрясений. После крушения советской власти в начале девяностых годов началось реформирование всех сфер общественной жизни, которое длиться по сей день. Современная власть ищет наилучшие пути построения уже не советского тоталитарного, а демократичного российского общества. Однако большинство попыток реформирования оканчивают не совсем удачно. Одной из причин этого является состояние органов исполнительной власти, на которые, зачастую, и возложено проведение той или иной реформы.

Актуальность моего исследования обусловлена тем, что в современной России существует слишком громоздкий государственный аппарат. Одни органы повторяют компетенцию, функцию и задачи друг друга. Другие созданы для непонятной цели, их функции и компетенция чётко не определены. Третьи - будучи созданными, для определённой задачи, не справляются с ней. При этом все органы вторгаются в компетенцию друг друга. Всё это порождает определённую путаницу в системе органов исполнительной власти, что препятствует их нормальному функционированию, что и является одной из причин провала реформ. Для решения этой проблемы требуется упорядочивание всей системы государственного управления. Ведь, чтобы провести преобразования, нужно иметь нормально функционирующую систему органов управления, на плечи которых и ложиться большинство реформ.

Поэтому знание системы органов  исполнительной власти имеет огромное значение, чтобы дать объективную  оценку, как конкретному органу исполнительной власти, так и всей системе, в целом. Государственное управление, реализуемое через систему органов исполнительной власти, в современных условиях становится всеобъемлющим и одновременно многообразным по формам реализации государственной воли. Основное назначение исполнительной власти - организация практического исполнения Конституции и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направляемой на удовлетворение публичных (общественных) интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно - властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.

Таким образом, в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого гражданина и всего  народа в целом. Эта власть включает в себя основную массу государственных  органов и наибольшее число государственных  служащих, она обладает широкими полномочиями.

Однако стоит признать, что в Российской Федерации имеется  целый комплекс проблем по организации  функционирования органов федеральной  исполнительной власти.

Степень научной  разработанности. Основой исследования послужили труды в области конституционно - правового регулирования статуса и деятельности органов государственного управления таких авторов, как: Василенко И. А.,¹ Глазунова Н. И.,² Зотов В. Б.,³ Кутафин О. Е.,⁴ Пикулькин А. В.,⁵ Чиркин В. Е.⁶ и другие.

Объектом данной работы является конституционно - правовое регулирование государственного управления в Российской Федерации.

Предметом является конституционно - правовое регулирование статуса и деятельности органов государственного управления.

Цель курсовой работы заключается в определении конституционно - правового регулирования статуса и деятельности органов государственного управления.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• рассмотреть конституционно - правовое регулирование статуса и деятельности парламента Российской Федерации и Президента Российской Федерации;
• раскрыть конституционно - правовые основы статуса и деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
• рассмотреть организацию исполнительных органов государственной власти в г. Москве;
• дать рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере государственного управления.

Теоретико - методологической базой для написания курсовой работы послужили труды отечественных и зарубежных учёных по изучению государственного и муниципального управления.

Нормативно - правовой  базой исследования послужили: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный конституционный закон "О правительстве Российской Федерации"

ГЛАВА 1. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

§1.1 Конституционно - правовое регулирование статуса и деятельности парламента РФ и Президента РФ

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепляет статус Федерального Собрания и Президента Российской Федерации, что позволяет рассматривать и анализировать конституционно-правовой статус только в тесной связи с принципиальными положениями, содержащимися в Конституции Российской Федерации. Положения ее ст. 10 об осуществлении государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также ст. 11 об осуществлении государственной власти Президентом, Федеральным Собранием, Правительством, судами характеризуют новый подход к определению места и роли законодательного органа и Президента Российской Федерации.

Статус Федерального Собрания следует рассматривать как основу его правового положения. И здесь  существует два канала формирования этого статуса: во-первых, с помощью  норм Регламентов палат (хотя это  нормы внутренней организации палат, их значение выходит за стены парламента) и, во-вторых, путем уточнения характеристики Федерального Собрания в других законах. Например, в тематических федеральных  законах также регулируется предметная деятельность парламента в области  бюджета (Бюджетный кодекс), обороны  и безопасности и др. Немаловажное значение имеют и акты отраслевого  законодательства [8, с.7].

Впервые термин "глава  государства" как элемент системы  государственной власти встречается  у древних философов Платона  и Аристотеля. Суть проблемы определения  данного понятия заключается  в том, что оно применительно  к конкретной национальной системе  ассоциируется исключительно с главой такой национальной системы [3, с.125].

  Понятие "глава государства" является неоднозначным. С одной стороны, "глава государства" - это правовой институт или некая совокупность правовых норм, регулирующих особенности образования и деятельности данного правового института. Выделяют следующие основные обстоятельства, оказывающие влияние на содержание этих норм права: общие подходы к закреплению конституционно-правового положения государственных органов власти, сложившиеся в стране; природа главы государства как органа государственной власти.

С другой стороны, "глава  государства" - это институт государства, чья деятельность урегулирована  нормами права. Различают также  юридического "главу государства" и правящего "главу государства". Первым является государственный орган, определенный таковым законодательно. Так Президент Российской Федерации  прямо назван "главой государства" в ч. 1 ст. 80 Конституции России (Приложение А).

Правящим "главой государства" считается государственный орган, который законодательно прямо таковым  не называется, но его предназначение, как "главы государства" вытекает из законодательства.

Профессор А. С. Автономов  определяет "глава государства" как лицо, которое занимает формально  высшее место в иерархии государственных  должностей и осуществляет верховное  представительство, как во внутриполитической жизни, так и на международной  арене. При этом глава государства  является носителем исполнительной власти, осуществляемой им либо единолично, либо совместно с правительством [13, с.77].

Исходя из данных выше определений, можно выделить следующие базисные признаки понятия "глава государства":

- "глава государства"  занимает самое высокое место  в иерархии государственных должностей;

- "глава государства"  осуществляет верховное представительство  во внутриполитической жизни  страны и на международной  арене;

- "глава государства"  является носителем исполнительной  власти, которую он может осуществлять  как единолично, так и совместно  с правительством.

Особенности правового положения  Президента Российской Федерации как "главы государства" закреплены Конституцией РФ. Они заключаются  в исполнении возложенных на Президента Конституцией задач лично и посредством  организации деятельности федеральных  органов государственной власти, что обеспечивает их согласованное  функционирование.

Основным правовым документом, регулирующим вопросы, связанные с  организацией и деятельностью Президента Российской Федерации, является Конституция  Российской Федерации. В соответствие с действующей Конституцией Президент  Российской Федерации напрямую не входит ни в одну из ветвей законодательной, исполнительной и судебной власти. Это подчеркивается и самим местом главы о Президенте. Но это не позволяет сделать поспешный  вывод о том, что Президент  стоит над ветвями власти. Каждая из ветвей власти функционирует самостоятельно в рамках своих конституционных  полномочий; как и Президент. Ветви  государственной власти обладают правовыми  мерами воздействия на Президента вплоть до отрешения его от должности. А  Президент, будучи юридически несколько  отдаленным от всех ветвей власти, занимается нормотворчеством, управляет, разрешает  споры и осуществляет конституционный  контроль [10, с.17].

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент  является главой государства (п.1 ст.80) и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

По мнению профессора Л.А. Окунькова, статус и полномочия Президента сформулированы в Конституции Российской Федерации так, что на первое место выдвинуты цели и задачи укрепления государства, обеспечения конституционного правопорядка, согласованной работы всех органов государственной власти, а не только исполнительной вертикали власти [14, с.126]. Это предопределяет особое значение для Президента функций главы государства, они весомей и объемней, чем у федерального Правительства. Безусловно, одним из главных по значимости полномочий Президента является формирование политического курса государства. То есть, Президент выступает активным проводником политических реформ в рамках защиты конституционного строя.

§1.2 Конституционно-правовые основы статуса и деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации - это постоянно  действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Наименование законодательного органа субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются  конституцией или уставом субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации для обозначения законодательного органа субъекта Российской Федерации  используются два понятия: "законодательный  орган государственной власти" и "представительный орган государственной  власти". Иногда два этих термина  используются вместе, как синонимы. В Федеральном законе "Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" используется понятие "законодательный (представительный) орган государственной  власти субъекта Российской Федерации".

В основном законодательные  органы субъектов Российской Федерации  являются однопалатными. Двухпалатные законодательные (представительные) органы государственной власти в настоящее  время работают только в трех субъектах  Российской Федерации (Республика Тыва, Чеченская Республика и Свердловская область).

Общая численность депутатов  законодательного органа государственной  власти устанавливается конституцией или уставом субъекта Российской Федерации. Число депутатов в  субъектах Российской Федерации  различно и даже не зависит от численности населения соответствующего субъекта Федерации.

Законодательный орган субъекта Российской Федерации обладает правами  юридического лица, имеет обособленное имущество, от своего имени приобретает  и осуществляет имущественные и  неимущественные права и обязанности, может быть истцом, ответчиком в  судах, иметь гербовую печать, штамп, бланк с соответствующей символикой, счета в банковских и кредитных  учреждениях.

Законодательный орган субъекта Российской Федерации самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей  деятельности.

Федеральным законом "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации" к числу основных полномочий законодательного органа отнесено принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации  и поправок к ним. Согласно указанному Федеральному закону правом принятия устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного  округа и поправок к нему наделен  только законодательный орган соответствующего субъекта Федерации. Правом же принятия конституции республики и поправок к ней законодательный (представительный) орган государственной власти наделен  только в том случае, если конституцией республики не установлено иное.

Зачастую конституциями  и уставами субъектов Российской Федерации предусматривается обязанность  предоставления в законодательный (представительный) орган государственной  власти отчетов либо заслушивания руководителя исполнительной власти, в том числе и по вопросу исполнения регионального бюджета.

В ряде субъектов Российской Федерации принимаются и специальные  законы, регламентирующие контрольную  деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти.

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации" законодательный орган вправе выразить недоверие руководителям органов  исполнительной власти, в назначении которых он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией или  уставом субъекта Федерации. Принятие решения о недоверии таким  руководителям влечет немедленное  освобождение их от должности или  иные последствия, установленные конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации [1, с.131].

Думаю, что законодательные (представительные) органы государственной  власти субъектов Российской Федерации  находятся на этапе своего становления  как парламентских учреждений. Конечно  же, далеко не все региональные законодательные (представительные) органы полностью  соответствуют понятию "парламент". Одни законодательные органы ближе  к этому понятию, другие – дальше. Но общая тенденция налицо: постепенно законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации  вырабатывают формы и методы работы реальных парламентских учреждений.

§2.1 Организация исполнительных органов государственной власти в г. Москве

Высшим постоянно действующим  коллегиальным органом исполнительной власти г. Москвы является Правительство  Москвы. Оно обладает общей компетенцией и обеспечивает согласованную деятельность других органов исполнительной власти г. Москвы. Правительство возглавляет  мэр г. Москвы, являющийся главой субъекта РФ (Москвы).

Мэр Москвы избирается жителями города Москвы на пять лет на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Мэром  Москвы может быть избран гражданин  Российской Федерации не моложе 30 лет  и обладающий избирательным правом. В настоящее время Мэром Москвы является Юрий Михайлович Лужков, который  уже трижды избирался москвичами на эту должность.

Мэр Москвы не может быть одновременно депутатом Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации  Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные  должности Российской Федерации, должности  федеральной государственной службы, иные государственные должности  города Москвы, должности государственной  гражданской службы субъекта Российской Федерации, выборные муниципальные  должности и должности муниципальной  службы, а также обязан соблюдать  иные ограничения и запреты, установленные  федеральным законодательством и законами города Москвы.

В структуру городской  администрации входят коллегиальный  орган исполнительной власти - правительство  Москвы, управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской  администрации, префекты административных округов, а также иные органы, создаваемые  мэром. Отраслевые органы городской  администрации могут распоряжениями мэра объединяться в комплексы городского управления. Городская администрация как исполнительный орган самоуправления имеет территориальные отделения в районах города - районные управления.

Таким образом, для администрации  г. Москвы установлен двойной статус: она является как органом государственной  власти субъекта РФ, так и органом  местного самоуправления. В последнем  случае глава управы возглавляет  администрацию муниципального района.

Устав Москвы детально регламентирует компетенцию мэра и вице-мэра, выполняющего поручения мэра города. Мэр устанавливает  и изменяет структуру городской  администрации, определяет компетенцию  её органов, назначает руководителей  органов городской администрации  и освобождает их от должности, применяет  к должностным лицам городской  администрации меры поощрения и  дисциплинарной ответственности, назначает  руководителей предприятий, учреждений и организаций городского подчинения, издаёт по вопросам своей компетенции  распоряжения.

Отраслевые и функциональные органы городской администрации - департаменты - осуществляют исполнительно-распорядительные функции в определённых отраслях и сферах управления городом.Их руководители назначаются мэром и издают по вопросам своей компетенции приказы, обязательные для исполнения всеми подразделениями и служащими департамента. Положения о департаментах утверждаются мэром.

Должностными лицами городской  администрации являются: мэр, члены  правительства, руководители органов  городской администрации и их заместители, а также другие служащие администрации согласно номенклатурному  перечню, утверждённому мэром, наделённые административно-распорядительными  полномочиями.

Районная управа обеспечивает решение вопросов местного значения, а также руководство хозяйственными и социальными службами района, включая  контроль за деятельностью предприятий, учреждений и организаций на территории района (торговли, общественного питания, бытового обслуживания) независимо от форм собственности.

Судебная система в  г. Москве является составной частью судебной системы Российской Федерации  и включает Московский городской  суд, районные суды, Арбитражный суд  г. Москвы, Уставный суд г. Москвы, мировых  судей, другие суды, учреждаемые в  соответствии с федеральным закономПрокуратура, действующая в г. Москве, является федеральным органом, организованным на основе единоначалия.

Вывод: таким образом, органами государственной власти г. Москвы являются Московская городская Дума, Правительство Москвы, Уставный суд г. Москвы и мировые судьи. Московская городская Дума – законодательный (представительный) орган г. Москвы, Правительство Москвы – высший исполнительный государственный орган г. Москвы, суды – органы судебной власти г. Москвы.

§2.2 Рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере государственного управления

Проанализировав законодательство в сфере государственного управления мною выяснено, что в связи с  рассмотрением статуса Президента в 1991 году в России принимался специальный  закон, посвященный институту главы  государства, который был весьма краток и несовершенен и фактически прекратил свое действие с принятием  Конституции РФ в 1993 году. Затем, в 2002 г. вопрос о возможности принятия ФКЗ "О президенте РФ" обсуждался в рамках Рабочей группы Государственного совета РФ при подготовке предложений  о преобразовании системы органов  государственной власти и управления в РФ. Проект ФКЗ "О статусе Президента Российской Федерации" был внесен в Государственную Думу еще в 1997 году, рассмотрен в первом чтении в 2003 г. В Заключении по проекту федерального закона "О статусе Президента Российской Федерации" сказано, в частности то, что "Большая часть положений законопроекта дублирует нормы Конституции РФ (глава 4), что фактически лишает его самостоятельного предмета законодательного регулирования. Кроме того, законопроект обязывает Президента РФ в определенных случаях реализовывать право законодательной инициативы, что противоречит части 1 статьи 104 Конституции РФ, в соответствии с которой внесение законопроектов это право, а не обязанность его инициаторов". На основании этого Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10.04.2003 проект ФКЗ был отклонен [1, с.22].

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепляет статус Федерального Собрания, что позволяет вести  речь об ее конституционном статусе. Рассматривать и анализировать  конституционно-правовой статус Федерального Собрания можно только в тесной связи  с принципиальными положениями, содержащимися в Конституции  Российской Федерации. Положения ее статьи 10 об осуществлении государственной  власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также статьи 11 об осуществлении государственной власти Президентом, Федеральным Собранием, Правительством, судами характеризуют новый подход к определению места и роли законодательного органа и Президента Российской Федерации.

Статус Федерального Собрания не исчерпывается конституционными нормами, скорее всего их следует  рассматривать как основу его  правового положения. И здесь  существует два канала формирования этого статуса: во-первых, с помощью  норм Регламентов палат (хотя это  нормы внутренней организации палат, их значение выходит за стены парламента) и, во-вторых, путем уточнения характеристики Федерального Собрания в других законах. Например, в тематических федеральных  законах также регулируется предметная деятельность парламента в области  бюджета (Бюджетный кодекс), обороны  и безопасности и др. Немаловажное значение имеют и акты отраслевого  законодательства.

Однако, как мне кажется, конституционные положения о  Федеральном Собрании и Президенте Российской Федерации должны получить дальнейшее развитие в специальных  федеральных законах. Такие законы регламентируют вопросы правого  статуса органов государственной  власти, основных параметров организации  их деятельности. Их принятие направлено на обеспечение стабильности и эффективности  функционирования важнейших государственных  институтов. Законопроект "О Федеральном  Собрании – парламенте Российской Федерации" к настоящему времени  несколько устарел. Его концептуальные положения требуют серьезной  корректировки, а содержательная часть  не в полной мере определяет место  и роль Федерального Собрания Российской Федерации. При этом вопрос о необходимости  принятия специального закона о Федеральном  Собрании Российской Федерации и  далее неоднократно поднимался в  научной среде.

По моему мнению, в актах  законодательства должна воплощаться  вся система федеральных органов  государственной власти. Поэтому  необходимо скорейшее принятие не только закона "О Федеральном Собрании Российской Федерации", но и закона "О Президенте Российской Федерации". Следует особо подчеркнуть, что  статус парламента Российской Федерации  и статус Президента Российской Федерации  могут регулироваться не просто федеральными законами, а федеральными конституционными законами. Следует также отметить, что в отношении этого вида законов, принимаемых в рамках парламентских  процедур, Президент России не наделен  правом использовать вето. Весьма важно  и то, что федеральные конституционные  законы имеют большую юридическую  силу, чем простые федеральные  законы, но меньшую, чем Конституция  Российской Федерации. Однако существенным препятствием здесь является тот  факт, что данные федеральные конституционные  законы прямо не поименованы в  Конституции Российской Федерации.

В 2005 году под эгидой Независимого института выборов были разработаны  проекты федеральных конституционных  законов "О Федеральном Собрании Российской Федерации" и "О Президенте Российской Федерации". Данным законопроектам была дана положительная оценка со стороны экспертов по конституционному праву. Законопроекты были вынесены на общественные слушанья с широким  участием депутатов Государственной  Думы, представителей государственных  органов, общественных, политических организаций, ученых и представителей экспертного  сообщества. Летом 2005 года проект федерального конституционного закона "О Федеральном  Собрании Российской Федерации" был  внесен группой независимых депутатов  в Государственную Думу Российской Федерации. Однако данный законопроект был оставлен без рассмотрения. Возможно, это было связано с его формой как проекта федерального конституционного закона, не предусмотренного напрямую Конституцией Российской Федерации.

Есть примеры и новых  попыток законодательно урегулировать  статус Федерального Собрания Российской Федерации. Активная работа по проекту  соответствующего федерального закона ведется рабочей группой в  стенах Совета Федерации. Такой серьезный  интерес со стороны общественности к проблематике законодательного регулирования  статуса высших органов государства  показал необходимость подготовки новых законопроектов о парламенте Российской Федерации и Президенте Российской Федерации. Представленные в данном издании проекты федеральных  законов "О Федеральном Собрании Российской Федерации" и "О Президенте Российской Федерации" на основе новых  научных разработок и нормативного материала в значительной мере восполняют пробел законодательного регулированиях статуса высших органов власти российского  государства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Согласно Конституции  Российской Федерации Президент  Российской Федерации является главой государства. Глава государства  – это должностное лицо, занимающее высшее место в системе органов  государства. Правовой статус Президента России - обладая реальными и сильными полномочиями, не возглавляет исполнительную власть, не входит ни в одну ветвь  власти, а занимает особое место.

В России функции парламента выполняет двухпалатное Федеральное  Собрание (Государственная Дума и  Совет Федераций) [8, с.4].

Федеративное устройство Российской Федерации обусловливает  разделение предметов ведения и  полномочий между российскими органами исполнительной власти [10, с.15].