Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации. 3

     Введение 

     Актуальность  темы исследования обусловлена тем, что для любого федеративного государства чрезвычайно важным является достижение гармонии в отношениях частей (субъектов федерации) и целого (самой федерации). Беспроблемных, «легких» федераций в мире нет, все федеративные государства сталкиваются с теми или иными трудностями. И для современной России это достаточно актуально. Урегулированию взаимоотношений между Российской Федерацией и ее составными частями служит, в частности, конституционное закрепление правового статуса не только Российской Федерации, но и ее субъектов. В содержании конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации имеется незавершенность, иногда явная противоречивость, но в то же время — достаточно много интересных для науки конституционного права моментов.

     Российская  Федерация – это федеративное государство, созданное по воле ее многонационального народа. Ее правовой статус определяется Конституцией Российской Федерации, Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года, Федеративным договором от 31 марта 1992 года.

     Российская  Федерация является государством, состоящим из отдельных территориальных образований, обладающих собственным политико-правовым статусом, но, в свою очередь, являющимися составными частями одного целого.

     Субъект федерации – это государственное  образование (не обладающее суверенитетом) в составе федеративного государства. Видовой состав субъектов федерации предопределяется ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации. В юридическом смысле это означает, что членами Российской Федерации могут быть образования только установленной формы – республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Все они равноправны в отношениях с федеральными органами власти.

     Субъекты Российской Федерации разнообразны по своему территориальному, национальному признаку. Такое сложное, по своему составу, федеративное государство всегда вызывает интересы для изучения. К тому же, совершенствование федеративных отношений является одной из основных задач внутренней политики современного российского государства. В связи с этим исследование конституционно-правового статуса субъектов РФ в настоящее время приобретает все большую актуальность.

     Конституция Российской Федерации исходит из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства, стабильности и конституционного правопорядка на всей территории Российской Федерации. Вместе с тем, учитывая сложившиеся традиции и специфику государственно-правового регулирования в этой сфере, она допускает особенности в конституционно-правовом статусе отдельных субъектов Российской Федерации, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Эти особенности отражены, в частности, в ст. 66 Конституции Российской Федерации. Признание Конституцией наличия особенностей в конституционно-правовом статусе отдельных субъектов Российской Федерации не означает нарушения принципа равноправия частей, составляющих Федерацию, и тем более – наличия некоей иерархии в их статусах.

     Особенности различных субъектов Российской Федерации, отраженные в их конституционно-правовом статусе, а также очевидное неравенство различных частей Федерации по уровню их социально-экономического развития, размерам территории, численности населения и иным исторически сложившимся условиям означает, что Федерация в нашей стране носит асимметричный характер. Но, различаясь фактически, субъекты Российской Федерации в конституционном отношении, по сути, являются одинаковыми. Понятие «субъект Российской Федерации», применяемое Конституцией ко всем без исключения частям Федерации, подчеркивает их общность и обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм они обрели новое качество, став равноправными субъектами Российской Федерации. Свой статус субъекты Российской Федерации обрели в силу федеральной Конституции, а не собственного волеизъявления в порядке договора.

     В Российской Федерации 83 субъекта, в  том числе 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа. Конституция Российской Федерации не исключает возможности расширения числа субъектов Российской Федерации за счёт либо интеграции в состав России иного государства (в таком случае данный субъект обретает статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса области или края), либо образования в её составе нового субъекта (путём объединения субъектов Российской Федерации, вычленения из субъектов Российской Федерации самостоятельных образований).

     Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с конституционно-правовым статусом субъекта Российской Федерации.

     Предмет – конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации.

     Цель работы состоит в исследовании различных аспектов конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.

     Цель  работы предопределила следующие  задачи данной темы:

     – исследовать основные черты конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации;

     – определить конституционно-правовой статус республики;

     – определить конституционно-правовой статус краев, областей и городов федерального значения;

     – определить конституционно-правовой статус автономной области и автономных округов.

     – проанализировать и систематизировать полученные знания и обобщить их.

     Методологическую  основу исследования составляют диалектический, формально-юридический, логический, сравнительно-правовой, теоретический анализ и синтез, индукция и дедукция, классификация, обобщение и другие методы.

     Теоретическая база работы представлена трудами М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, А.А. Ливеровского, Д.В. Мольева, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Б.С Эбзеева и других.

     Курсовая  работа состоит из введения, трех разделов, заключения и списка использованных источников. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1 Основные черты конституционно-правового статуса субъекта

     Российской  Федерации 

     1.1 Понятие и структура конституционно-правового статуса

      субъекта Российской Федерации 

     В отечественной юриспруденции категория «статус» получила обстоятельную и многоаспектную разработку. Однако завершенной теории правового статуса не сложилось. В самом общем виде, доктринальные и законодательные конструкции во многом следуют определению статуса субъекта права как некой совокупности прав, гарантий их реализации, обязанностей, ответственности субъекта права.

     При исследовании вопроса правового  положения субъектов Российской Федерации нередко оперируют  разными категориями – «правовой  статус», «конституционный статус», «конституционно-правовой статус»¹.

     А.А. Ливеровский считает возможным  для характеристики правового положения  субъектов Российской Федерации  опираться на категорию «статус» как универсальную конструкцию позволяющую выявить действительный смысл этого явления. Терминологические различия, по его мнению, не играют принципиальной роли и могут быть преодолены за счет консенсуса в их интерпретации².

     По  справедливому замечанию И.А. Конюховой, действующее законодательство не дает конкретного определения субъекта Российской Федерации и его статуса. Формулировки этого понятия должны быть выведены из смысла конституционных норм. Предлагая собственную интерпретацию терминов «правовой статус» и «конституционный статус», И.А. Конюхова считает оптимальным для обозначения правового положения субъектов Российской Федерации использовать категорию «конституционно-правовой статус»³.

     Основные  положения современного конституционно-правового  статуса субъектов Российской Федерации  определены Конституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года всенародным голосованием. Однако нормы Конституции Российской Федерации, устанавливающие основу указанного статуса, по ряду причин являются неоднозначными и внутренне противоречивыми, что вызывает определенные сложности.

     Под конституционно-правовым статусом субъекта федеративного государства следует понимать совокупность его основных прав и обязанностей, связанных с осуществлением государственной власти на соответствующей территории, урегулированных конституционным законодательством федерации и субъекта федерации.

     Множественность субъектов Российской Федерации не исключает наличия общих черт их конституционно-правового статуса. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации характеризуется следующими основными для всех видов субъектов Российской Федерации моментами⁴.

     Все субъекты Российской Федерации являются неотъемлемыми составными частями Российской Федерации и не обладают правом сецессии (правом выхода из состава Российской Федерации).

     Все субъекты Российской Федерации равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами власти. При этом это равноправие не означает тождества субъектов Российской Федерации в государственно-правовом отношении, так как на статус ряда субъектов большое внимание оказывают этнические начала их образования, а сами эти субъекты являются формой государственно-правового выражения самоопределения народов и наций в составе Российской Федерации.

     Субъекты  Российской Федерации самостоятельно образуют органы государственной власти и обладают на своей территории всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Иными словами, территориальное верховенство субъектов Российской Федерации в пределах собственной компетенции обусловливает наличие у них учредительной власти, выражающейся в принятии конституций и уставов, собственного законодательства⁵.

     Располагая  рядом суверенных прав, субъекты Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом, так как подчинены верховной власти Федерации, а их международные и внешнеэкономические связи осуществляются в той мере, в какой это установлено федеральным законом. При этом, самостоятельно образуя органы государственной власти, субъекты РФ обязаны действовать в соответствии с закреплёнными в федеральной Конституции основами конституционного строя. Государственность субъектов Российской Федерации должна отвечать критериям демократического, правового, федеративного и социального государства с республиканской формы правления, опираться на принципы единства системы государственной власти и на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной власти⁶.

     Все субъекты Российской Федерации в равной степени обладают конституционными гарантиями своего статуса. Статус любого субъекта может быть изменён исключительно по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего субъекта⁷.

     На  все субъекты Российской Федерации распространяется принцип территориальной целостности. В данном случае следует, однако, различать изменение границ, связанное с изменением территории Российской Федерации (например, уступка части территории субъекта Российской Федерации иностранному государству) и изменение границ между субъектами внутри государственной территории Российской Федерации. О первом случае, изменение невозможно без согласия Федерации. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия при участии Федерации, поскольку такие изменения утверждаются Советом Федерации. Границы субъектов Федерации изменялись неоднократно, например, в связи с передачей некоторых населенных пунктов из одной области в другую. Такие изменения обусловлены, прежде всего, экономическими связями районов, тяготением населения к определенным центрам, характером путей сообщения с ними. Внутренние же административные границы субъектов (между районами, муниципальными образованиями и др.) изменяются субъектами без участия федеральных органов.

     Субъекты  Российской Федерации самостоятельно устанавливают деление своей территории, создают административно-территориальные единицы, издают: законы о местном самоуправлении и организуют его. Это законодательство должно соответствовать федеральной Конституции и основным принципам федерального закона о местном самоуправлении⁸.

     Субъекты  обладают собственной разветвленной  правовой системой, которая позволяет  им полностью регулировать вопросы  их собственного ведения, а также вопросы совместного ведения с Федерацией, если они не урегулированы ею⁹. В основе правовой системы республик находятся их конституции, других субъектов Федерации – уставы. В настоящее время в некоторых республиках приняты различные кодексы, во всех субъектах – законы, акты президентов, правительств, губернаторов и т.д¹⁰. При всех условиях, однако, правовая система каждого из субъектов Федерации является частью федеральной системы и не может находиться в противоречии с ней.

     Субъекты  Федерации имеют собственную  сферу предметов ведения. Как  отмечалось, за пределами исключительной компетенции Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации) и в сфере совместной компетенции (ст. 72 Конституции Российской Федерации), в той части, где не приняты федеральные законы, они вправе самостоятельно регулировать соответствующие отношения. В сфере совместной компетенции действует примат федерального права, но в сфере исполнительной компетенции субъектов верховенство имеет закон субъекта Российской Федерации¹¹.

     Субъекты  участвуют в решении федеральных  вопросов. Для этого они имеют  равное количество представителей в Совете Федерации, право законодательной инициативы в федеральном парламенте, постоянные представительства республик в центре, вправе участвовать в разработке федеральных нормативных актов по предметам совместного ведения¹².

     Все субъекты Российской Федерации вправе участвовать в международных и внешнеэкономических связях, а также заключать внутрифедеративные договоры, в том числе с Федерацией. Субъекты не могут заключать между собой и с другими государствами договоры политического характера, образовывать внутренние федерации¹³. Что же касается других договоров, то международные договоры Российской Федерации, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта, заключаются по согласованию с органами власти заинтересованного субъекта. При подготовке договоров Российской Федерации с другими государствами, если положения договоров относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, учитываются мнения заинтересованных субъектов, а представители последних по согласованию с федеральными органами могут участвовать в переговорах. Торгово-экономические договоры, заключенные субъектами с другими государствами (наибольшее их количество подписано со странами СНГ), должны предварительно согласовываться с Министерством иностранных дел Российской Федерации, что, однако, делается далеко не всегда. Субъекты Российской Федерации могут осуществлять связи с субъектами федераций иностранных государств и их административно-территориальными образованиями. С согласия Правительства Российской Федерации они могут осуществлять такие связи и с органами иностранных государств. Они вправе заключать соответствующие соглашения, но процедуру соглашений определяют органы Российской Федерации (Министерство иностранных дел). МИД регистрирует эти соглашения. Они не являются международными договорами, федеральные органы не несут ответственности по ним (кроме соглашений с иностранными государствами, заключенными с разрешения Правительства Российской Федерации). Субъекты Российской Федерации могут по согласованию с МИД России иметь свои представительства за рубежом. Такие представительства не обладают статусом дипломатических представительств, информация о их деятельности должна представляться органам Российской Федерации. Соглашения субъекта с зарубежными субъектами федерации (административно-территориальными единицами) может быть оспорено органами Российской Федерации в суде.

     Субъекты  Российской Федерации имеют свою собственность. В их собственности может находиться различное имущество, кроме отнесенного к исключительной федеральной собственности¹⁴. Федеральное имущество может передаваться в собственность субъектов, их владение, пользование и распоряжение. Кроме того, доходы от федеральной собственности могут делиться между Федерацией и соответствующим субъектом (субъектами) в определенной пропорции, если эта собственность находится, в частности, на территории субъекта¹⁵. Таким образом, распределяются, например, доходы от добычи полезных ископаемых на территории субъекта Федерации. Собственность субъекта может передаваться в муниципальную собственность, во владение, пользование, распоряжение муниципальных образований. Однако в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года субъект Федерации не вправе объявлять своим достоянием природные ресурсы на своей территории (эти вопросы Конституцией Российской Федерации отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов).

     Субъекты  Федерации имеют свою символику  – герб и флаг, редко – гимн, а также столицы (административные центры)¹⁶.

     Наряду с общими признаками в правовом положении различных субъектов Российской Федерации есть свои особенности конституционно-правового статуса.  

     1.2 Правосубъектность Российской Федерации: современное

     положение и проблемы 

     Весной 2004 году был принят Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми – Пермяцкого автономного округа»¹⁷, полгода спустя – Федеральный конституционный закон « Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано – Немецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа». Затем в октябре 2005 года успешно прошел референдум об объединении Камчатской области с Корякским автономным округом. А 16 апреля 2006 года – референдум об объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

     С приданием краям и областям статуса  субъектов Российской Федерации в начале 90-х годов (Федеративный договор, а затем Конституция РФ 1993 года). XX век несовершенство субъектного состава Федерации стало очень заметным. Сегодня Российская Федерация представляет собой сложносоставное государство, имеющее  в своем составе согласно ч.1 ст. 5 и ч.1 ст. 65 Конституции РФ шесть разновидностей субъектов Федерации: края, области, города федерального значения, республики, автономные округа и автономную область. Конституционные нормы не препятствуют образованию новых субъектов Федерации, а равно сокращению их количества. Политическая и социально-экономическая обстановка свидетельствует о том, что идеи совершенствования субъектного состава могут быть востребованы в самой ближайшей перспективе.

     Так неоднократно заходила речь об объединении  Архангельской области с Немецким автономным округом, Хабаровского края с Еврейкой автономной областью, Санкт-Петербурга с Ленинградской областью, Алтайского края с республикой Алтай и др. хотя говорить что-то конкретное в отношения слияния данных регионов еще рано¹⁸.

     Предусмотренной ст. 65 Конституции Российской Федерации субъектный состав Федерации стал своеобразной платой за компромисс, за стабилизацию федеративных отношений, поскольку речь в 1993 году шла не столько о совершенствовании федерализма, сколько о сохранении государственного единства, недопущении распада страны¹⁹. Формирование субъектного состава на фоне и парада суверенитетов, затронувшего не только республики, но и субъекты Федерации, образованные по территориальному принципу. В этих условия и сформировался современный субъектный состав со всеми его недостатками.

     Сегодня можно, интеграция субъектов России – это серьезная задача на современном  этапе развития российской государственности, так как историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи, общие интересы не могут не вести к интеграции территориально общих субъектов Федерации²⁰.

     Однако  единого мнения по вопросу о необходимости  укрепления нет: с одной стороны, оно гипотетически может способствовать разрушению государственного единства России, представляя угрозу ее безопасности и территориальной целостности, с другой – напротив, укрепить государственность.

     Конституция в ст. 65 исчерпывающий перечень субъектов  Федерации, которые перечислены в алфавитном порядке по подгруппам, в основе выделения которых лежит разновидность субъектов. Данная статья показывает недостатки субъектного состава Федерации, среди которых значительное количество субъектов Федерации, их разностатусность, неопределенность в правовом положении отдельных субъектов, финансово-экономическая и политическая недееспособность значительного числа регионов. Россия является лидером по количеству субъектов Федерации. Ранее в состав Российской Федерации входило 89 субъектов Федерации, но сегодня, после несколько случаев их объединения в составе Российской Федерации насчитывается 83 субъекта Федерации²¹. В США начисляется 50 субъектов Федерации, в Австралии – 6, в Канаде – 10, в Австрии – 9, в ФРГ – 16, в Бельгии – 3, в Индии – 25, в Швейцарии – 26. Среднее количество субъектов Федерации, взятое для 13 федеративных государств, составляет примерно 20 единиц²². Взаимодействие с таким количеством «управляемых единиц» малоэффективно как с экономической точки зрения, в случае чего существующий подход к формированию субъектного состава в нашей стране нельзя считать оптимальным. Основными целями укрепления являются сокращение количества субъектов Федерации и повышения их качества».

     Однако  на сегодняшний день нет четких ответов  на вопросы: сколько должно быть субъектов Федерации, каким статусом они должны обладать, каким образом формироваться? Кроме этого встает вопрос о приоритетах укрепления: если ранее в ряду укрепляемых рассматривались только края, области и автономные образования, то сегодня, исходя из норм Федеративного конституционного закона «О порядке принятия в Российскую  Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ»²³, развивающего в этом смысле конституционные нормы о равноправии субъектов Федерации, могут объединяться  любые субъекты, в том числе и республики, причем инициатива должна исходить «снизу» от самих регионов. Безусловно, необходимо тщательное планирование, прогнозирование, мониторинг случаев укрепления субъектов Федерации, тоже  оптимального пути его осуществления, поддержка объединяющихся регионов.

     Неразрешенность основных вопросов повлекло за собой  проблемы правового характера. Законодательно оказались не закрепленными пределы укрепления²⁴. Усиление потенциала субъектов Федерации само по себе неплохо, но какова  в таком случае перспектива конституционного принципа единства и территориальной ценности Российской Федерации?

     В настоящий момент сдерживающим элементом  является норма Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию нового субъекта РФ» о том, что при образовании нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы РФ (ч. 2 ст. 3 Закона). Однако данная норма абстрактна и вряд ли в состоянии гарантировать соблюдения «государственных интересов», так как нет механизмов ее реализации.

     Очень важен и вопрос о равноправии  субъектов Федерации. Конституция РФ и Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию нового субъекта Российской Федерации» сохраняет разностатусность субъектов. Закон не увеличивает, но и не сокращает количество их разновидностей. Таким образом, вместо создания принципиально новых, действительно равноправных субъектов Федерации практика может пойти по пути «клонирования» уже существующих ее всеми их недостатками, столь часто подвергающимися критике. В перспективе процесс укрепления может привести к тому, что для нормального развития укрепленных субъектов Федерации потребуется новое административно-территориальное деление страны – практика уже столкнулась с этим при попытке определить статус бывших автономных округов в составе новообразованных субъектов Федерации. Все это повлечет за собой очередной виток муниципальной реформы²⁵.

     Требует своего разрешения и экономическая  составляющая процесса укрепления. Субъекты Федерации должны быть экономически самодостаточными, способными обеспечивать потребностями населения, содержать государственный аппарат и отвечать по обязательствам за счет собственных ресурсов. Однако не секрет, что большинство субъектов Федерации не отвечают данному требованию, а это значит, что им рано или поздно придется в экономически самодостаточные макро регионы. Конституционная модель российского федерализма сочетает формальное равенство с фактическим неравенством субъектов Федерации, в результате чего конституционно-правовая система вступает в противоречие с экономическими особенностями регионов. Вместо единой системы разграничения компетенций столь различными по своему потенциалу регионам можно было с самого начала расценивать как тупиковый вариант регулирования. Механизм компенсаций по двусторонним договорам не дал в этой сфере положительного результата. Внесение изменений в положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»²⁶ также не увенчалось пока особым успехом, так как «вытолкнуло» регионы из жизненно важной для них сферы совместного ведения.

     Особую  проблему точку зрения всегда представляли собой сложносоставные субъекты Федерации, поскольку вхождение одних субъектов в состав других является, по сути, конституционно-правовой аналогией – неудивительно, что процесс укрепления начался именно с автономных округов в составе Российской Федерации после уже произошедших и планируемых слияний регионов останется равно половина²⁷.

     Таким образом, становится вполне очевидно, что сама по себе оптимизация субъектного состава является всего лишь «верхушкой айсберга» на фоне многочисленных проблем в сфере государственного строительства. Укрепление неизбежно вызовет ломку всей структуры Федерации – такова, считает кандидат юридических наук М.В. Глигич-Золотарева, реальная цена модернизация государственных институтов²⁸. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2 Конституционно-правовой статус субъектов Российской

     Федерации 

     2.1 Конституционно-правовой статус республики в составе

      Российской  Федерации