Контроль над исполнением государственных решений

СОДЕРЖАНИЕ

Введение                                                                                                        3

Глава 1. Общая характеристика государственных решений                    4

1. Понятие решения в государственном управлении                4
2. Формирование и реализация управленческих решений

 в системе государственного  управления                             12

Глава 2. Контроль над исполнением государственных решений          17

           2.1.   Общая характеристика контроля над

                    исполнением государственных решений                              17

           2.2.  Процесс осуществления контроля над

                   исполнением государственных решений                               20

Заключение                                                                                                  25

Список использованной литературы                                                         26

ВВЕДЕНИЕ

Деятельность государственных органов власти воплощается в принятии и реализации соответствующих властных решений. Решения постоянно принимаются и реализуются на всех уровнях системы управления: на федеральном, региональном, ведомственном, на уровне местного самоуправления. Качество и эффективность данного процесса является одним из определяющих факторов устойчивого существования и развития общества.

Управление – это сбор, обработка и использование информации об объекте управления. В государственном управлении субъектом управления выступает государство, объектом – общество. Субъект получает социальную информацию об изменениях объекта и с помощью механизмов управления внедряет принимаемые решения.

Процесс принятия решений и последующее их внедрение, адаптация находится в прямой зависимости от уровня власти, так как разные уровни власти имеют строго определенный доступ к информации. В государственном секторе, так же как и в частном, вышестоящий уровень имеют доступ к большему объему информации, и решения принимаемые данными органами оказывают большее воздействие.

Таким образом, целью данной работы является изучение роли контроля в процессе исполнения государственных решений.

Указанная цель обусловила решение следующих задач:

1. Рассмотреть общую характеристику государственных решений.
2. Изучить процесс контроля за исполнением государственных решений.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ

1.1.Понятие решения  в государственном управлении

Для того чтобы управлять какими-либо социальными общностями или процессами, необходимы социальные нормы, требования которых признаются и соблюдаются как субъектами, так и объектами социального управления. Необходимость такого рода норм наиболее значима в государственной и муниципальной службе.

Государственная служба Российской Федерации  – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов ;

субъектов Российской Федерации;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.1

Выработка определенной социально-управленческой нормы лежит в основе всякого государственного решения, принятие которого всегда – выбор нормы, способной урегулировать вопросы по приоритетной социальной проблеме. Социально-управленческие нормы – это требования, выраженные в правилах поведения, упорядочивающих социальные отношения в соответствии с выбранными целями человеческой деятельности. С их помощью требования субъектов управления переводятся в модели, стандарты должного поведения объектов управления. Воплощение в реальной жизни они получают в процессе разработки и реализации управленческих решений, которые можно считать сердцевиной управленческой деятельности.

По своей сути управленческое решение – разработанный и принятый, формально зафиксированный проект социальных изменений. Поэтому всякое управленческое решение есть акт осуществления управленческого воздействия, средство выражения и способ регулирования управленческих отношений в конкретно-исторических условиях и социальной среде.

Государственно-управленческое решение – осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность, выраженный в официальной форме. Между тем существует более широкое понятие государственного решения, – это властная воля государства, которая приобретает официально выраженную форму, будучи закрепленной в существующих государственных актах, издаваемых государственным органом либо должностным лицом в соответствии со своей компетенцией и в пределах предоставленных полномочий.2 Принятие государственного решения традиционно рассматривается как этап волевого акта, совершаемого субъектом, наделенным государственно-властными полномочиями, при выборе одной из существующих возможностей в достижении предполагаемого результата намечаемых действий. Таким образом, государственное решение – это, как правило, идеальная модель будущего, где содержится информация, данная субъектом власти, о желательности и нужности того, что должно быть исполнено.

Социальный характер управленческих решений государственных органов в том, что они воздействуют не на природную или техническую среду, а на людей. Цель их побуждающего воздействия – мобилизовать людей на практическое (материальное) преобразование социальной действительности. Основное содержание данного управленческого процесса – волевое воздействие управляющих на управляемых. Если деятельность по подготовке и принятию управленческих решений всегда духовна, то деятельность по реализации этих решений в основном материальна, в какой бы социальной сфере она ни осуществлялась. Исполнение управленческих решений – это практическая, а следовательно, материальная сторона управленческой деятельности, так как именно в процессе организаторской и в результате практической деятельности происходит "материализация" содержащихся в управленческих решениях социальных норм, перевод их в реальные физические действия (отношения, процессы, результаты) под воздействием управляющей подсистемы на управляемую в целях преобразования ее в новое качественное состояние. Однако управленческие решения могут иметь двоякий характер, поскольку могут быть направлены как вовне – на управляемую подсистему, так и внутрь – на управляющую подсистему. Но при этом качественная специфика управленческих решений заключается в преобразовании и стабилизации управляемого социального объекта.3

Многообразие общественных отношений, требующих государственного вмешательства, порождает множество видов государственных решений и соответственно действий властного характера. В управленческой деятельности, как правило, решаются задачи двух типов: оригинальные (нетривиальные) и однотипные, повторяющиеся. Отсюда и решения, которые приходится находить и брать ответственность за их принятие и непосредственное исполнение, также могут быть оригинальными либо типичными. Оригинальные задачи не поддаются унификации и стандартизации в полном объеме. Но для них могут быть применены общие принципы решения управленческих задач. В большинстве случаев целесообразно стандартизировать как технологию решения повторяющихся однотипных задач, так и формы предоставления информации.

Государственные решения бывают в известной мере политическими и административными. Первые принимаются по наиболее важным общественно значимым проблемам политическим руководством, т.е. высшими органами государственной власти, либо руководителями, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов (президент, председатель правительства, председатели палат парламента, руководители законодательных и исполнительных региональных органов власти, министры и некоторые другие). Политические решения составляют первичный уровень государственных решений, тогда как административные решения являются вторичными, имеющими подчиненно-вспомогательное значение. Административные решения производны от политических в том смысле, что они направлены на обеспечение условий для подготовки, принятия и реализации решений политического руководства. Отличительная особенность государственных решений административного уровня в том, что они имеют, как правило, обезличенный характер. В их подготовке, принятии и выполнении участвует большое число специалистов разного профиля и поэтому их авторство не связывают с именем конкретного госслужащего. Хотя в своем большинстве эти решения подготавливаются конкретными людьми, их личными решениями частного характера они не могут быть, так как принимаются от имени государственных органов. Отсюда возникает задача их юридического закрепления в надлежащей форме.4

В государственном управлении решения разрабатываются, принимаются и исполняются в установленном порядке соответствующими правомочными субъектами: государственными органами и должностными лицами. Юридическое волеизъявление управленческого субъекта государственной власти предполагает наступление определенных последствий. Принятие и выполнение государственных решений порождают также правовые последствия или условия, необходимые для возникновения таких последствий. Поэтому следует подчеркнуть, что принятие решений является не только правом, но и обязанностью уполномоченных субъектов (государственных органов и должностных лиц), а вместе с тем предусматривает и ответственность не только за их принятие и выполнение, но также и за наступающие в результате последствия. И по этим же основаниям управленческие решения государства должны облекаться в надлежащие формы их официального выражения.5

Государственные решения, принимаемые органами государственной власти, оформляются изданием правовых актов, которые могут быть нормативными и ненормативными. В зависимости от степени юридической значимости государственные решения могут быть в письменной (нормативные или ненормативные правовые акты) либо в устной форме (указание, распоряжение, приказание, поручение, служебное задание).

Государственные решения, принимаемые в форме нормативно-правовых актов, издаются управомоченным органом и устанавливают, изменяют или отменяют нормы права. Нормы права – установленные государством общеобязательные правила должного поведения. Они, как и все право в целом, направлены на урегулирование и развитие определенных общественных отношений. В них указываются условия, при которых следует руководствоваться данным правилом (гипотеза), субъекты регулируемых отношений, их права и обязанности, возникающие при обстоятельствах, предусмотренных в гипотезе (диспозиция), а также определяются последствия, которые должны наступить для лиц, нарушивших данное предписание (санкция). Обычно предписания норм права носят более или менее общий характер, регулируя определенный вид общественных отношений. Общеобязательность норм права обеспечивается государством посредством воспитания правосознания граждан и применения к нарушителям мер государственного принуждения. Совокупность норм права в данном обществе составляет его право.

Основу основ всей нормотворческой деятельности государственных органов составляют подготовка и принятие законов, которые являются актами государственного управления, имеющими наибольшую юридическую силу. Высшим по правовой значимости среди них является конституция страны. Поэтому естественно, что главные процедуры принятия законодательных актов фиксируются в конституциях, изменение норм которых имеет особую по сложности процедуру. Подтверждающим тому примером может служить Конституция Российской Федерации.Наиболее характерные свойства государственно-управленческих решений заключаются в следующем. Решения, принятые органами государственной власти и оформленные как правовые акты, характеризуют юридическую значимость предписанных ими действий. Наряду с этим установленные в них меры обычно обязательны для исполнения. Отсюда выделяется такая черта государственного решения, как его директивностъ, обязательность. Будучи властным актом, государственное решение, как правило, обязывает, предписывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает, разрешает, поощряет, наказывает и т.д. Властность проявляется в одностороннем принятии такого решения, которое поэтому не может быть результатом договора сторон. Государственно-управленческие решения отличаются также активной организующей, созидательной ролью. Для государственного управления и принимаемых в процессе его осуществления решений характерна обычно не одна, а несколько целей, связанных между собой. Например, стратегической, главной, постоянной и всегда актуальной целью можно считать удовлетворение общественных потребностей по приоритетным направлениям развития общества и государства. Этому служат ряды обеспечивающих, часто изменяющихся и потому не отличающихся постоянством целей, достижение которых осуществляется посредством последующих государственно-управленческих решений. Выделяется и такое важное свойство государственных решений, как наличие системы правил, определяющей порядок их разработки, обсуждения, принятия, вступления в силу, внесения изменений и отмены. Регламентация в данном случае служит прочной гарантией ведущей роли решений государственных органов в реальных управленческих процессах. Таким образом, можно отметить параметры, свойственные всем видам управленческих решений, которые принимаются государством. К ним относятся:

- наличие субъектно-объектных отношений;

- содержательность решений – информация о том, что должно быть сделано и для чего (в каких целях) и т.д.;

- процедура принятия решения;

- форма решения;

- время действия решения.6

Государственные решения оформляются обычно в правовых документах следующих видов: законы, указы, постановления, распоряжения, приказы, предписания, указания, положения, инструкции, приговоры и др. Виды и формы государственно-управленческих решений универсальны для всех государственных органов определенного типа. Например, для России закон есть акт законодательного органа вне зависимости от его уровня (федерального или субъекта федерации), постановление – есть акт Правительства России или правительств субъектов федерации и т.д. Такие разновидности документов, которые весьма часто используются во внутри- и межведомственном документообороте, как служебные письма, докладные записки, отчеты, рекомендации, извещения и другие не содержат властных требований, обязательных для исполнения их адресатами, а потому не являются актами, имеющими характер государственных решений.

Юридический вариант управленческого решения представляет собой правовой акт управления, который есть разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе государственно-управленческой деятельности органов власти (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и др.) отражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение. Правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно. Например, в форме устного приказа в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления.7

С помощью правовых актов управления определяются правила должного поведения в сфере государственно-управленческих отношений. Путем их издания органы государственной власти и должностные лица решают те или иные вопросы (общие или индивидуальные), возникающие в процессе их деятельности. Правовые акты управления, наряду с некоторыми властно-управленческими действиями, иногда характеризуют термином из гражданского права – как конклюдентные (от лат. conclude – заключаю, делаю вывод). Это значит, что они выражают волю по установлению правоотношений (например, совершение сделки), но не в форме устного или письменного волеизъявления, а поведением, по которому можно сделать заключение о таком намерении. В государственно-управленческой практике нередко встречаются повеления, не обязательно выражаемые в форме письменного акта. Это, например, сигнал сирены, светофора, свисток постового милиционера, дорожный знак и т.п.

По критерию гласности полезно обозначить открытые и закрытые формы управленческих решений. Открытые формы доступны всем, закрытые оформляют решения, обычно связанные с госбезопасностью, оперативно-розыскной, разведывательной, военной, частично внешнеполитической и подобной деятельностью, требующей соблюдения гостайны и режима секретности.8

1.2.Формирование  и реализация управленческих  решений в системе государственного  управления

Проблемы, связанные с отысканием способов достижения поставленных целей с учетом имеющихся возможностей, т.е. проблемы принятия решений, пронизывают всю человеческую практику (и общественную, и личную) и поэтому отличаются большим разнообразием.

Решение как результат выбора – это уже предписание к действию, а как акт выбора – творческая составляющая управленческой деятельности, которая рассматривает решение неотделимо от такого понятия, как "властная воля". Таким образом, под решением понимаются одновременно и процесс, и результат, и акт выбора цели и способ ее достижения.9

В зависимости от основания классификации выделяют следующие задачи принятия решений:

структурированные, слабо структурированные и неструктурированные;

уникальные и повторяющиеся;

статические и динамические;

в условиях определенности и в условиях неопределенности (в частности, при риске, при противодействии);

с фиксированным набором альтернатив (вариантов решений, стратегий) и с формируемым в процессе принятия решений;

с одним критерием (целевой функцией, показателем качества или эффективности) и со многими (несколькими) критериями;

задачи выбора одной наилучшей (оптимальной) альтернативы или же выделение нескольких лучших альтернатив, ранжирование (разбивку на упорядоченные классы) всех или только выделяемых лучших альтернатив;

индивидуальные и коллективные решения;

волевые, интеллектуальные и эмоциональные решения;

технические, технологические и т.п.;

оперативные, тактические и стратегические;

рутинные и уникальные;

интуитивные и рациональные;

сложные и простые, и т.д.10

Процессы принятия управленческих решений занимают в управленческой деятельности центральное место. Заметим, что не всякое решение является управленческим, а только такое, которое, во-первых, является результатом выбора между несколькими альтернативами, в большинстве случаев приблизительно равноценными с точки зрения принимающего решение, а во-вторых, когда результат выбора как социальное явление влияет на других людей и воспринимается ими в качестве обязательного к исполнению. Если не выполняется первое условие, то принимаемое решение или продиктовано другими людьми, или обстоятельствами, не зависящими от лица, принимающего решение. В этом случае имеем дело с так называемым ритуальным правлением. В случае невыполнения второго условия имеет место управленческая утопия, а нереальное управление.

Процесс принятия решения как неотъемлемая составляющая каждой из функций управления предполагает наличие следующих факторов:

- Лицо, принимающее решение (ЛПР) – человек или группа  людей, наделенных необходимыми  полномочиями для принятия решения  и несущих за него ответственность.

- Управляемые переменные, охватываемые проблемой ситуации, т.е. совокупность факторов и условий, вызывающих появление той или  иной проблемы, которыми может  управлять ЛПР.

- Неуправляемые переменные  – охватываемые проблемой ситуации, которыми не может управлять  ЛПР, но которыми могут управлять  другие лица. В совокупности с  управляемыми переменными неуправляемые  переменные могут влиять на  результат выбора, образуя фон  проблемы или ее окружающую  среду.

- Ограничения (внутренние  и внешние) на значения управляемых  и неуправляемых переменных, которые  в совокупности определяют область  допустимых решений.

- Критерий (или критерии) для оценки альтернативных вариантов  решения. Критерий может быть  задан количественной моделью  или качественно (в терминах индивидуальных  предпочтений или в терминах  нечеткой логики).

- Решающее правило (или  система решающих правил) – принципы  и методы выбора решения, в  результате применения которых  получают рекомендации или рекомендуемое  решение (хотя окончательный выбор  остается за ЛПР).

- Альтернативы (возможные  исходы), зависящие как от значений  качественных или количественных  управляемых и неуправляемых  переменных, так и от самого  выбора.

- Решение, предполагающее  существование по крайней мере  двух альтернатив поведения (исходов); в противном случае проблемы  принятия решения не возникает  ввиду отсутствия выбора.

- Возможности реализации  выбранного или принятого решения. Функцию принятия решений можно  рассматривать как задачу, которую (хотя и с разным содержанием) постоянно приходится решать  в процессе управленческой деятельности  и которая имеет следующую  постановку: определить наилучший  способ действий для достижения  поставленных целей. Здесь под  целью понимаются как видение  желаемого состояния управляемой  системы, так и результат правильной (в определенном смысле) управленческой  деятельности. При этом имеется  проблема, если желаемое состояние  системы не соответствует фактическому. Проблема на своем фоне (совокупность  проблемы и ситуации) представляет  собой проблемную ситуацию. Для  разрешения проблемной ситуации  ЛПР стремится выбрать "самое  хорошее", оптимальное в определенном  смысле решение, надеясь, что оно  сохранит это свойство и в  перспективе. Если же решение  принимается в условиях неопределенности (имеется избыток или недостаток  информации, несколько критериев  оценки альтернатив и т.п.), то  имеет смысл говорить о решениях, оптимальных, которые следует искать  среди неулучшаемых альтернатив.11

Решение задачи называют допустимым, если оно удовлетворяет ограничениям, связывающим как управляемые, так и неуправляемые переменные. Допустимое решение называют оптимальным, если оно обеспечивает желаемый экстремум критерия выбора.

Проблемы, для которых зависимости между переменными выявлены так, что могут быть представлены числами или формализованы таким образом, что также допускают в конце концов численные оценки, определяются как структурированные (или количественно сформулированные). Проблемы, содержащие лишь название важнейших характеристик, ресурсов и признаков, количественные зависимости между которыми не определены, называют неструктурированными (качественно выраженными). Проблемы, которые содержат как качественные, так и количественные элементы, причем качественные и неопределенные аспекты проблемы имеют тенденцию усиливаться, называют слабо структурированными. Модель (описание) слабоструктурированных проблем может быть построена только на основании дополнительной информации, получаемой от человека или группы лиц, участвующих в решении такой проблемы, для компонентов которой характерны нечеткость, многовариантность и приближенный (хотя и с сохранением структуры) вид описания.12

ГЛАВА 2. КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ

2.1.Общая характеристика  контроля над исполнением государственных  решений

Контроль – это одна из основных функций управления, представляющая собой обеспечение достижения целей, поставленных организацией, реализации принятых управленческих решений. При помощи контроля руководство организации определяет правильность своих решений и устанавливает потребность в их корректировке.

Осуществлять контроль – это значит, с одной стороны, устанавливать стандарты, измерять фактически достигнутые результаты и их отклонения от установленных стандартов; с другой – отслеживать ход выполнения принятых управленческих решений и оценивать достигнутые результаты в ходе их выполнения.13

Именно результаты контроля становятся основанием для руководителей организации корректировать принятые ранее решения, если отклонения в ходе реализации принятых ранее решений значительны.

Контроль исполнения управленческих решений обусловлен множеством причин.

Основная причина необходимости контроля – неопределенность, которая, будучи неотъемлемым элементом будущего, присуща любому управленческому решению, выполнение которого предполагается в будущем. Существуют следующие факторы неопределенности:

временной интервал между принятием и реализацией решения -между прогнозировавшимся развитием ситуации при принятии управленческого решения и реальным развитием ситуации принятия решения всегда неизбежен некоторый зазор, некоторые отклонения, поскольку принятие решения осуществляется на основании того или иного видения ситуации, той или иной модели ситуации, которая всегда неполна;

персонал организации. Исполнители принятых решений – люди, а не машины. Отклонения возможны в ходе выполнения принятых решений и по этой причине, например, может быть неэффективным взаимодействие работ между различными подразделениями внутри организации, может быть недостаточно правильно понято задание, наконец, исполнитель может заболеть, его может переманить конкурент и т.д. Насколько удачна модель и эффективно принятое управленческое решение, зависит от профессионализма менеджера, принимающего решения. Поэтому при осуществлении контроля оценивается и измеряется как ход выполнения принятых организацией решений, так и соответствие принятых ранее решений реализовавшемуся развитию ситуации принятия решения.14

Отсутствие надежной системы контроля и, как следствие, эффективной обратной связи может привести организацию к кризисной ситуации. Отсутствие эффективной обратной связи стало причиной краха многих крупных и мелких организаций.

Если принятое ранее решение оказалось недостаточно эффективным или ошибочным, то именно хорошо отлаженная система контроля может позволить своевременно это установить и внести коррективы в действия организации. Хорошо отлаженная система контроля своевременно выявляет проблемы. Это справедливо и для решений, содержащих элемент риска.

Система контроля позволяет выявить те положительные аспекты и сильные стороны, которые определились при осуществлении ее деятельности. Сопоставляя реально достигнутые результаты с запланированными, руководство организации получает возможность определить, где организация добилась успехов, а где потерпела неудачу. Другими словами, один из важных аспектов контроля состоит в том, чтобы определить, какие именно направления деятельности организации наиболее эффективно способствовали достижению ее общих целей. Определяя успехи и неудачи организации и их причины, менеджер может быстро адаптировать организацию к динамичным требованиям внешней среды и обеспечить тем самым наибольшие темпы продвижения к основополагающим целям организации.

Любая функция управления может эффективно действовать только при наличии эффективно действующей системы контроля. Контроль – это критически важная и сложная функция управления, неприятная, однако, для работников предприятия.