Контрольная работа по политологии

ВВЕДЕНИЕ

В любом государственно-организованном  обществе невозможно обойтись без государственного управления. Государство как политическая организованная сила, способная проводить в жизнь властные предписания, оказывает управляющие воздействия на весь ход и направленность общественных преобразований. А проводником государственного управления является государственная служба. Она выступает основным средством реализации задач и функций государства на практике, обеспечивает функционирование его структур, которые в свою очередь создают условия для нормальной жизнедеятельности общества.

Итак, государственная служба, прежде всего служение государству, то есть выполнение по его поручению (за плату от него) определённой деятельности по реализации задач и функций государства в государственных предприятиях. Закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации» рассматривает государственную службу в более узком смысле, как деятельность тех служащих, которые составляют «аппарат», корпус руководителей, специалистов государственных органов.

Такое определение государственной службы позволяет отграничить государственно-управленческую деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социальной и культурной сферах.

Изменяясь, российское общество строит новое государство, в укреплении и развитии которого важнейшая роль принадлежит государственным служащим. «Государственная служба Российской Федерации, формируемая как социальный институт, сегодня призвана опираться на принципы взаимодействия государства и общества, соблюдения гражданских свобод и прав человека, определяющие суть государственного управления и его современного понимания».1

Особое место в общей системе управления государством занимает муниципальное управление. Оно осуществляет связь между государством и населением. Практическое исполнение многих функций местного самоуправления возлагается формируемый в наше время институт муниципальной службы.

Вопрос о государственной и муниципальной службе как профессиональной деятельности по обеспечению полномочий органов власти приобрёл особую актуальность в связи с:

• пересмотром многих из существующих ранее представлений об организующем и регулирующем воздействии государства, системе государственной власти;
• разграничением полномочий между органами государственной власти: федеральными и субъектов Российской Федерации, часть которых отнесена к компетенции органов местного самоуправления;
• преобразованием общественно-политической жизни общества;
• реформированием социально-экономической структуры общества, жизненного уклада.

В последнее время совершенствуются законодательные основы развития государственной и муниципальной службы, сформированы базы для функционирования этих общественных институтов. Тем не менее, многие вопросы в этой области ещё не решены.

Актуальность проблемы определила цель работы: изучение сущности, правовых основ, принципов организации государственной  и муниципальной службы.

Задачи:

1. Изучить нормативно-правовые акты, регулирующие функционирование государственной и муниципальной службы.
2. Познакомиться с историей развития государственной и муниципальной службы в России.
3. Рассмотреть сущность, основные черты организации государственной и муниципальной службы в Российской Федерации.
4. Проанализировать механизм взаимодействия органов государственной и муниципальной службы.

Необходимость существования государственной и муниципальной службы, их правового регулирования обусловлена самим существованием государства, его задачами и функциями. Весь мировой опят и состояние общественных отношений показывают, что современное общество не может нормально функционировать и развиваться вне государства, управленческого аппарата и определяемых или рамок поведения. А всё более углубляющиеся преобразования и сопутствующие им  кризисные процессы в российском обществе быстро меняют его социальный облик, ставят сложные политические, экономические, правовые и духовно-нравственные проблемы. В этих условиях особую роль приобретает государственная служба как социально организующий институт, как специальный вид управленческой деятельности.

ГЛАВА 1. АНАЛИЗ ИСТОРИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ

Изучение исторического развития государственной и муниципальной службы даёт богатую пищу для анализа устойчивых закономерностей, приемов и технологий, которые формировались на протяжении многовекового развития российской государственности. Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни. Всю историю развития можно разделить на несколько этапов.

В Древней Руси были заложены основы государственного управления и государственной службы, но они были нераздельны с военной организацией и строились на принципах неравноправия сторон. Дружинники, земские бояре служили князю опорой, они участвовали в заседаниях Боярской думы, где принимались решения о походах, сборах дани, строительстве крепостей. В хозяйствах великих князей и бояр были созданы специализированные службы, обязанность которых состояла в бесперебойном снабжении княжеского двора провиантом.

В конце XII века на смену "дружинной" организации управления и службы пришла дворянская.

Выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу, появление многочисленного слоя государственных служащих произошло в XV - XVII веках со становлением централизованного русского государства. Высший слой "служилых людей" формировался в рамках института, который назывался Государев двор. В этот период образуется сложная иерархия чинов. Но следует отметить, что множество должностей было связано в, то время не с непосредственным служением государству и обществу, а с выполнением ритуалов царского двора.

«Большое значение в Московском государстве при занятии должностей имели родственные связи, система продвижения целых семейных кланов. Право аристократических родов занимать определённые места на государственной службе называлось местничеством».2

Следующим этапом развития государственной службы считается введение Петром I в 1722 году «Табеля о рангах всех чинов воинских, статских и придворных». Табель впервые сформировала в России единую государственную службу. Она представляла собой документ, составленный на базе изучения и заимствования опыта законодательства европейских государств. Важно подчеркнуть то, что это не было слепое копирование или синтез. Была проделана большая работа, в которой на первом месте стояла русская практика, потом челобитные разных органов и лиц и лишь на третьем – иностранное законодательство.

«Табель о рангах» лишь частично имел революционное значение. Скорее это было стремление власти регламентировать и подчинить единому распорядку всю жизнедеятельность общества, максимально поставить подданных под контроль государства. Кроме того, при назначении на государственную службу принимать в расчет:

1. Родословная кандидата;
2. Служебный титул;
3. Предыдущие должности.

Но, как отмечает Ключевский, «совершенно изменилась отношение сословного положения служивого лица к чину. Прежде этот чин определялся принадлежностью лица к известному роду; теперь, наоборот, приобретение известного служивого чина вводило в состав высшего служивого класса, какого бы оно не было происхождения»3

«Табель о рангах» постоянно изменялась и к началу XIX приобрела следующий вид.4

В период царского правления неоднократно предпринимались попытки реформировать государственную службу, но они были малоэффективны или не притворялись в жизнь.

Так, Николай II резко усилил политические, в том числе полицейские функции государственной службы. Александр II «пристроил государственной машине» земства, украшенные элементами демократии. Александр III развернул контрреформы, которые уже ничего не могли изменить.

Формирование после прихода партии большевиков к власти в октябре 1917 года новой государственности, получившей название советской, привело к коренным изменениям в организации государственной службы. Впервые годы советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей:

1. Новая советская управленческая бюрократия (исповедовала коммунистические принципы).
2. Старая бюрократия (обладала квалификацией и знаниями управленческой деятельности, но постепенно вытеснялась депрессивными методами, по мере обретения квалификации и знаний управленцами советской эпохи).

Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Для ответственных работников, занятых на разных этажах государственной службы, была введена категория номенклатуры. Она представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами.

Номенклатурный принцип начал складываться сразу после прихода к власти большевиков, в полном виде оформилась к концу 30-х годов и просуществовала до конца 80-х. «Номенклатура была упразднена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 года».5

Советская государственная служба охватывала всю сферу управления, хотя не имела правового оформления. (В советском законодательстве отсутствовал термин «государственная служба»). Как отмечает Г.В.Атаманчук, «первая диссертация по государственной службе на соискание ученой степени доктора юридических наук была защищена в 1964 году И.Н.Пахомовым, им было дано определение государственной службы».6 И.Н.Пахомов отмечал: «Советская государственная служба – это есть оплачиваемая по должности работа в государственном аппарате подконтрольном Советам народных депутатов, состоящая в организации и выполнении государственного руководства социальными и экономическими процессами, в целях построения коммунистического общества».7 Определение государственной службы, предложенное И.Н.пахомовым, в дальнейшем использовалось всеми учеными и практиками и постоянно ими цитировалось.

Проанализировав можно сказать, что оно, верно, отражало представление о государственной службе, которое существовало в советский период. Следует отметить особенно характерные черты номенклатуры советского периода:

•   Секретность;
•   Закрытость;
•   Строгий отбор по принципу преданности коммунистической партии;
•   Жесткое распределение управленцев по этажам власти (властная иерархия тесно переплеталась с партийной иерархией);
•   Военизированный характер (долгое время номенклатура имела личное оружие).

Коммунистическая партия выступала как патронирующая организация по отношению государственным служащим, знакомство с лидерами и видными функционерами партии (совместная работа в прошлом, учеба, родственные отношения) давала преимущества при продвижении по службе и занятии должностей. В связи с этим кадровую политику советского времени иногда называют номенклатурно-патронажной системой.

Брежневское время своеобразный «золотой век» номенклатуры, когда её жизнь отличалась стабильностью относительно высоким уровнем материальной обеспеченности уверенностью в прочности своего положения. Ю.Андропов став Генсеком в начале 80-х годов попытался приостановить процессы разложения в структурах государственной службы. Громкую огласку получили дела о взяточничестве, вымогательстве, коррупция. Однако в стране уже назревал глобальный системный кризис, охватывающий все сферы: экономическую, духовную, социальную, политическую. Система номенклатурного управления себя исчерпала.

Система муниципальной службы отличная от службы государственной, впервые получила свое правое регулирование и развитие во второй половине XIX века.

В начале 1990-х годов с провозглашением демократизации и децентрализации государственного управления возобновились потребности в организации местного самоуправления и муниципальной службы как самостоятельного вида публичной службы. Понятие «муниципальная служба» и «муниципальный служащий» вошли в оборот вместе с развитием современного российского законодательства о местном самоуправлении, разработкой теории муниципального права.

Знание истории и опора на историю необходимы для дальнейшей работы. Они позволяют увидеть развитие исследуемого явления. Ведь то, что сегодня обозначается понятием «государственная служба» или «муниципальная служба», возникла в определенное время, укрепилось, прошло определенный путь развития и совершенствования. В прошлом ничего нельзя изменить, но на его основе можно меньше допускать ошибок сегодня и завтра. 

ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1. Государственная служба как социально-правовой институт.

Государственная служба как институциональное понятие отличается многогранным и сложным содержанием, выражает важное общественное явление. Характеристики государственной службы как одного из институтов, обладающих специфическим содержанием, определяется:

• Свойствами общества;
• Традициями;
• политическим развитием общества;
• Государственным устройством.

Кроме того, институционализация государственной службы отражает существующие в обществе экономические, политические, духовные отношения.

В социальном плане государственная служба представляет собой институт взаимодействия общества и государства, госаппарата и общественных структур, госслужащего и гражданина. В этом смысле система государственной службы обеспечивает выполнение функций регулятора поведения людей в различных социальных отношениях.

«Государственная служба Российской Федерации как социально-правовой институт органично включает в себя единство двух групп элементов:

1. Системы правовых, организационных и процессуальных институтов (форм, методов, принципов), которые определяют порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти. Это правовая составная.
2. Совокупность людей, специально подготовленных и занятых в государственном аппарате. Это социальная составная.

Первая группа элементов отвечает на вопрос что и как должно делаться по осуществлению компетенции государственных органов, вторая - кто это делает».8

Ещё раз следует отметить, что сущность государственной службы имеет социальную обусловленность, так как преследует общественно полезные цели и задачи, состоящие в служении общенародным интересам. Решая многие общественные государственные задачи, государственная служба выполняет функции обеспечения, исполнения и реализации государственной власти, которая служит обществу.

Имея тесную связь с реализацией власти, технологией и механизмом управления, государственная служба нацелена на выполнение функций:

• Социальная организация;
• Планирование;
• Прогнозирование;
• Разработка и исполнение решений;
• Социальная коммуникация;
• Координация;
• Контроль;
• Информирование.

На современном этапе функционирования государственной службы всё более преобладающей, по мнению многих авторов, становится тенденция выполнения государственных социальных услуг – образовательных, воспитательных, правовой защиты, безопасности.

Если исходить из сущности государственной службы как административной деятельности, то ещё можно выделить такие функции:

•   Информационно-аналитическая;
•   Организационно-техническая;
•   Экспертная;
•   Финансово-хозяйственная;
•   Правовая;
•   Кадровая.

Характеризуя государственную службу как социально-правовой институт, следует ещё рассматривать смысл понятия и «исполнения государственной должности», вокруг которого и ради которого возникает государственная служба. Профессия государственного служащего «есть род трудовой общественно необходимой деятельности людей, владеющих специальными теоретическими знаниями, навыками и умениями».9 Владея специальной образовательной подготовкой, государственный служащий профессионально занят государственным управлением. Он нанят обществом на службу для выполнения управленческих задач, а поэтому в профессиональном плане он в какой-то мере представляет собой социального менеджера – управленца. Как отмечает А.Л. Гапоненко «под менеджментом в государственной службе понимается:

• Процесс управления в рамках учреждений государственной службы;
• Наука об управлении;
• Непосредственно персонал государственной службы, обладающий определенным набором навыков».10

Выполняя управленческие задачи, государственные служащие осуществляют следующие функции: планирование, организацию, координацию, контроль. Но реализация каждой функции обладает соответствующей спецификой:

• Планирование и прогноз исходят из целей, устанавливаемых вышестоящими органами, а в конечном счёте – народом на основе демократического выбора;
• Организация государственной службы, как правило, имеет более иерархическую структуру и соответствующие ей управленческие процедуры. Поэтому в рамках государственной службы складывается административно-бюрократический стиль управления;
• Мотивация в государственной службе в меньшей мере основывается на денежном вознаграждении и в большей мере на стимулах не денежного характера (престиж, выполнение важной работы, возможность дальнейшей карьеры);
• Контроль и оценка результатов в рамках государственной службы осуществляются вышестоящими структурными единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и с помощью  средств массовой информации.

Специфика менеджмента в государственной службе часто обозначается ёмкими терминами «администрация» и «бюрократия». Они обозначают тяготение управления в государственной службе к автократической модели управления, где основными характеристиками являются:

• Следование инструкциям;
• Разделение на тех, кто даёт инструкции, и тех, кто их выполняет;
• Концентрация власти и политической воли;
• Ограничение свободы;
• Административный контроль.

Другую точку зрения высказывает Г.В. Атаманчук. Он считает что, исполнение государственных должностей всё-таки отличается от функционирования менеджмента по ряду параметров:

1. Исполнение государственных должностей – это конкретное осуществление общественных отношений, которые закрепила власть посредством Конституции, законов, правовых статусов органов. Каждая должность имеет своё предназначение (содержание, формы и методы реализации). «Она потому и именуется должность, что заключает в себе долг государства и его власти перед людьми».11
2. Лицо, исполняющее государственную должность, является носителем идеологии общенациональных интересов.
3. Исполнение государственной должности требует высокой профессиональной подготовки, эвристических поисков, применение обширной информации. Это напряженный процесс, не имеющий ограничений в пространстве и времени.
4. Исполнение государственной должности происходит в установленном правовом режиме, в рамках и с соблюдением определённых материальных и процессуальных правовых норм.

Государственная служба обеспечивает реализацию полномочий государственных органов и должностных лиц, наделённых государственной властью. Как постоянно действующий институт, не зависящий от срока полномочий избираемых органов власти, она сориентирована на сохранение преемственности осуществления управленческих функций. Здесь соотношение таких понятий, как власть, политика, право, государственное управление, которые являются основными категориями профессиональной деятельности госслужащих, в решающей мере определяет характер их взаимодействия с участниками социального процесса.

Государственные служащие выступают субъектами государственного управления, находясь во взаимосвязи с его объектами – общественными, государственными, муниципальными, частными институтами, организациями, гражданами. Представление о сфере государственного управления как профессии госслужащих и критерии профессионального отбора выстраиваются под влиянием:

• Общественно-государственных ценностей;
• Преобладающих политических ориентиров.

Основная часть требований к деятельности государственных служащих формируется в соответствии с политической культурой, управленческими способностями и нравственно-волевыми предпочтениями.

Таким образом, государственная служба представляет собой необходимый и важный элемент структуры государства. Она выполняет связующую роль между государством и обществом. Главный критерий в выделении её сущности заключён, пожалуй, в её основном назначении – профессионально выполнять и компетентно реализовывать функции государственного управления по организации и регулированию общества.

Создание государственной службы в качестве социально-правового института, по мнению многих исследований, есть один из способов институализации государственной и общественной жизни, что, в свою очередь, выступает условием надёжного экономического и социального развития.

2.2.Виды государственной  службы.

Государственная служба имеет многоцелевой функционально - деятельностный характер, обеспечивая исполнение всего объёма полномочий структур государственного аппарата. Выполнение госслужбой многочисленных и разнообразных задач и функций является основой её структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной деятельности. Эта деятельность обеспечивает реализацию государственно-управленческих задач и функций, присущих органам власти. Государственные органы власти по современному российскому законодательству являются единственной организационной формой осуществления государственной службы.

Основу для разделения госслужбы на виды создаёт разделение государственных органов по предмету их ведения: по объёму и структуре реализуемых полномочий и компетенции по отраслям и сферам деятельности.

Итак, государственная служба Российской Федерации имеет "многоплановую структуру, определяемую условиями:

1. конституционно-федеративным устройством государства;

2. функционально-видовыми особенностями деятельности государственных органов".12

В соответствии с первым условием структура госслужбы включает два равноправных по предметам совместного ведения горизонтально-видовых уровня:

1. Федеральная госслужба (находится в ведении Российской Федерации).

2.   Госслужба субъектов Российской Федерации.

Конституцией Российской Федерации разграничена компетенция РФ,  
совместная компетенция РФ и субъектов РФ, компетенция субъектов РФ  
(следовательно и органов госслужбы).13

В соответствии со вторым условием образуется вертикально-видовой  
уровень структуры госслужбы РФ. Организуемая по сферам и отраслям  
государственной власти и управления госслужба может быть подразделена  
на гражданскую и военную. Военную службу отличает от гражданской ряд  
особенностей:

1. Особые условия труда, сопряжённые с постоянным риском.
2. Служебные обязанности включают в себя защиту жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и материальных ценностей.
3. Наличие особых дисциплинарных уставов.
4. Особые условия поступления на службу и порядок её прохождения, наличие званий.
5. Ношение форменной одежды, знаков различия и другой внешней атрибутики.
6. Умение обращаться с оружием и спецсредствами.

Специфическая обособленность деятельности предполагает  
основания, по которым могут быть выделены подвиды государственной  
службы. Им характерны особые функции внутриотраслевого своеобразия и  
компетенции, реализация которых осуществляется отдельными органами в  
законодательно установленном порядке.

По принципу разделения власти (в зависимости от вида госвласти)  
различают:

Вне этих органов государственной власти выделяется госслужба в органах прокуратуры. В. А. Козбаненко подчёркивает, что "её принадлежность к той или иной ветви власти представляется проблематичной. Механическое же включение статей о прокуратуре в главу "Судебная власть" Конституции РФ произошло скорее по юридическо-техническим причинам, а потому не имеет концептуально-правового обоснования".14

По различию компетенции и предметов ведения различают:

1. Общеадминистративная государственная служба.

Это служба в органах госвласти общей компетенции, содержание деятельности которых не отличаются однородной функционально-профессиональной спецификой. Сюда относятся: