Содержание:

Введение

     Конституция Российской Федерации , закрепляя принцип  свободы предпринимательства (часть 1 статьи 8 Конституции РФ), устанавливает приоритет прав и свобод человека над интересами государства, гарантирует каждому право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

     Коммерческие  организации и индивидуальные предприниматели  могут иметь гражданские права  и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. В то же время отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

     Специальное разрешение (лицензия) является разрешением  государства на осуществление деятельности, которая может повлечь нанесение  ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Государство в лице компетентных органов, таким образом, осуществляет предварительный контроль за деятельностью, которая является потенциально опасной для общества.

     Цель  данной работы состоит в рассмотрении отношений в сфере лицензирования в России. Для достижения данной цели в работе будут рассмотрены понятие, виды и нормативно-правовая база лицензирование, аспекты лицензирования отдельных видов деятельности и перспективы развития лицензирования в России.

     В работе будут использован ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», иные нормативно–правовые акты о лицензировании, труды Трефиловой Т. Н., Борисова А. Н. «От лицензирования к саморегулированию» и иных авторов.

Глава I. Лицензирование как особый вид деятельности публичной администрации

§ 1. Понятие, виды и  нормативно - правовая база лицензирования

     В российской правовой системе лицензионное право следует понимать как институт административного права, представляющий собой совокупность норм права, регулирующих определенную обособленную группу общественных отношений, возникающих в связи с применением лицензирования как формы государственного административного воздействия на экономические процессы с целью приведения их в соответствие с интересами общественной и государственной пользы. Иными словами, лицензионное право Российской Федерации - это совокупность норм права, регулирующих общественные отношения по лицензированию различных видов деятельности в рамках административного права.

     Предпринимательское (хозяйственное) право также относит  лицензирование к своей сфере регулирования. Обосновывается такая позиция тем, что помимо предпринимательских отношений и отношений по государственному регулированию хозяйствования в целях обеспечения интересов государства и общества, предпринимательское право включает в себя совокупность норм права, регулирующих тесно связанные с предпринимательскими «иные» отношения, в том числе некоммерческого характера. К последним (т.е. «иным» отношениям) наряду с отношениями по регистрации, ликвидации хозяйствующих субъектов, сертификации продукции и т.д. отнесено и лицензирование, которое хотя и носит некоммерческий характер, но создает основу, является необходимым условием, предпосылкой будущей предпринимательской деятельности.

     Вполне  обоснованным представляется лицензирование хозяйственной деятельности рассматривать  как самостоятельный институт хозяйственного права.

     Лицензия - специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

     Этимологически  слово «лицензия» происходит от латинского слова «lice№tia», которое переводится как «вольность, свобода делать что угодно».

     В российской правовой доктрине термин «лицензия» употребляется в двух основных значениях: как право на осуществление определенного вида деятельности и как документ, удостоверяющий наличие такого права. Во втором значении лицензия представляет собой особого рода «паспорт юридического или физического лица (индивидуального предпринимателя), подтверждающий наличие у него реальных возможностей и предпосылок для осуществления конкретного вида деятельности».

     Лицензионные  требования и условия - совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности; реестр лицензий - совокупность данных о предоставлении лицензий, переоформлении документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлении и возобновлении действия лицензий и об аннулировании лицензий.

     В России понятие «лицензирование  хозяйственной деятельности» впервые появилось в ФЗ от 2 декабря 1990 года «О банках и банковской деятельности»¹.

     Данный  период следует отнести условно  к первому этапу реформирования режима лицензирования предпринимательской деятельности.

     Несколько позже основополагающим документом, регулирующим вопросы взаимодействия государства с предприятиями, являлся Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности»². Закон предоставлял обширную свободу предпринимательской деятельности. Несмотря на провозглашение свободы предпринимательской инициативы, в Законе существовала норма (п. 4 ст. 21), которая регламентировала, что отдельные виды хозяйственной деятельности могут осуществляться только на основании специального разрешения (лицензии). При этом уточнялось, что перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, будет установлен постановлением Правительства РФ, а именно Постановлением от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности»³.

     Правительством  РФ были утверждены единые правила  ведения лицензионной деятельности в Российской Федерации, перечень лицензируемых видов деятельности, полномочия по лицензированию соответствующих видов деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, основания для приостановления и аннулирования лицензий и т.д. Перечень лицензируемых видов деятельности все время пополнялся.

     Таким образом, правовое регулирование лицензирования хозяйственной деятельности складывалось ситуативным образом. Кроме того, наличие множества субъектов принятия нормативных актов (на разных уровнях - федеральном и на уровне субъектов РФ) создавало сложности в определении порядка, условий, критериев лицензирования. Большое количество нормативных правовых актов, принятых на территориальном уровне, также далеко не всегда соответствовало федеральному, поэтому наличие противоречивого правового регулирования экономической деятельности и отсутствие жесткого единого правового остова, который являлся бы отправной точкой для определения критериев и условий лицензирования, поспособствовало возникновению единого закона о лицензировании.

     Вторым  этапом реформирования режима лицензирования явилось принятие Федерального закона от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»⁴. Данный акт представил собой новый шаг на пути упорядочения и унификации законодательства о лицензировании. Новеллой Закона были четко сформулированные легальные определения основных понятий (что ранее отсутствовало в других нормативных актах о лицензировании), таких как «лицензия», «лицензирование», «критерии лицензируемых видов деятельности», «принципы лицензирования» и т.п. Имеющееся легальное определение понятия «лицензирование» составило единую базу для всего правового режима лицензирования.

     Таким образом, применительно к различным видам предпринимательской деятельности, предусмотренной Законом, правовой режим лицензирования стал иметь одинаковое, идентичное для всех правовое содержание. В Законе впервые был закреплен единый перечень лицензируемых видов деятельности (ст. 17), который включал в себя практически все виды деятельности, которые и ранее лицензировались. Данный перечень позволял четко определить те сферы деятельности, которые нуждаются в особом контроле государства для обеспечения защиты публичных интересов, таким образом, исключалась та правовая неопределенность, которая существовала до принятия данного Закона, когда лицензирование появлялось по мере появления и развития отдельных видов деятельности.

     Несмотря  на введенные новеллы, Закон тем  не менее содержал огромное количество недочетов и просчетов. Закон охватывал обширный спектр объектов регулирования (лицензируемых видов деятельности), что было вызвано не столько стремительным появлением новых общественных отношений, сколько их характером, содержанием, несоблюдение которых могло бы повлечь общественную опасность для общества и государства. Закон установил более 200 лицензируемых видов деятельности (ст. 17). Но данный перечень не являлся исчерпывающим.

     Третий  этап лицензирования ознаменовался  принятием нового Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»⁵, который в значительной степени поменял ранее принятую концепцию лицензирования и во многом упростил процедуру выдачу лицензии, делая ее более доступной.

     Правительством  РФ утверждено Постановление от 26 января 2006 г. № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности»⁶, определяющее как Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, так и Перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и федеральных органов исполнительной власти, разрабатывающих проекты положений о лицензировании этих видов деятельности.

     В сфере лицензирования также наметились значительные тенденции к дебюрократизации экономики в части упрощения порядка оформления лицензии.

     17 июля 2005 года вступил в силу  Федеральный закон от 2 июля 2005 г.  № 80-ФЗ «О внесении изменений  в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и Кодекс РФ об административных правонарушениях» ⁷, субъектом законодательной инициативы которого явилось Правительство РФ. Внесение вышеуказанных изменений в законодательство о лицензировании следует отнести к четвертому этапу реформирования режима лицензирования.

     Идея  концепции Закона № 80-ФЗ направлена на сокращение огромного количества лицензируемых видов деятельности (перечень сокращен до 103 видов), упрощение процедур получения и переоформления лицензии, оптимизацию порядка ведения реестра, расширение оснований прекращения действия лицензии, обеспечение открытости и доступности для предпринимателей информации о лицензировании, сокращение сроков принятия решения о выдаче лицензии с 60 до 45 дней и т.п. Закон изменил и расширил прежнее понятие «лицензирование», дополнив его несколькими определяющими признаками, в которых заключены новые функции лицензирующих органов: ведение реестров лицензий, а также предоставление в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании. Перечень документов, представляемых соискателем лицензии в лицензирующий орган, Закон практически не изменил, но сделал его закрытым, запретив требовать документы сверх установленного списка.

     Опираясь  на нормы Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»  и иные специальные тематические законы, предусматривающие лицензирование соответствующих видов деятельности, можно заключить, что режим лицензирования является одним из видов легализующих разрешительных режимов и представляет собой мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании. Режим лицензирования всегда носит обязательный характер, за несоблюдение которого наступает юридическая ответственность.

     Согласно  Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности» основными принципами осуществления лицензирования являются обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации, установление единого перечня лицензируемых видов деятельности, установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации, установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, гласность и открытость лицензирования, соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

     Под режим лицензирования подпадают  только те виды деятельности, регулирование которых не может осуществляться иными методами государственного регулирования. Лицензируемый вид деятельности - вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом.

     Лицензия может выдаваться только на осуществление конкретного вида деятельности, а не на совершение отдельных разовых действий. Перечень указанных в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» и подлежащих лицензированию видов деятельности физических и юридических лиц показывает, что под деятельностью, на осуществление которой необходимо получение лицензии, следует понимать систему многократно повторяемых, продолжаемых во времени действий, направленных на получение прибыли или иного полезного результата. Лицензированию подлежат, как правило, отдельные виды предпринимательской деятельности, т.е. деятельности, направленной на систематическое получение прибыли, а также на осуществление некоторых социально значимых видов деятельности (деятельность нотариусов, врачей, частных медицинских учреждений, учреждений образования и т.д.).

§ 2. Обоснованность и  необходимость лицензирования

     В соответствии с положениями ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирование - мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании

     Посредством режима лицензирования государство осуществляет контроль за соблюдением лицензиатами требований законодательства в области соответствующего лицензируемого вида деятельности, предъявляемых к обеспечению единой государственной политики в указанной области деятельности. Иными словами, соискатель лицензии имеет возможность приступить к осуществлению конкретного вида деятельности лишь при наличии соответствия всех условий его функционирования лицензионным требованиям/условиям, после чего государство «допускает» его в производственный или хозяйственный оборот.

     Таким образом, государство на данной первоначальной «разрешительной» стадии (стадии подачи соискателем лицензии соответствующих документов в лицензирующий орган) вхождения предпринимателей в экономический оборот отсеивает недобросовестных. Государство требует у соискателя лицензии наличия определенных организационно-технических возможностей, соответствующего оснащения, специального оборудования, профессиональных характеристик, опыта работы и т.п. и их соответствия соответствующим лицензионным требованиям.

     Лицензия  представляет собой своего рода профессиональный паспорт предпринимателя (юридического лица или индивидуального предпринимателя  без образования юридического лица), подтверждающий наличие у него реальных возможностей и предпосылок для осуществления конкретного вида деятельности. «Лицензия, являясь гарантией качества оказываемых услуг и осуществления соответствующего вида деятельности, защищает права неограниченного круга лиц, не участвующих в предпринимательской деятельности»⁸.

     Общими  признаками для правоотношений лицензирования являются:

• наличие косвенного запрета на осуществление данной деятельности без специального разрешения;
• осуществление государственными органами административной юрисдикции в отношении организационно не подчиненных субъектов;
• контроль государственных органов за соблюдением субъектами правил и условий соответствующей деятельности при ее санкционировании или осуществлении;
• применение принудительных мер для прекращения или недопущения нарушения правил, условий разрешенной деятельности.

     Сущностью указанных процессов является правонаделительный процесс, а сами процессы осуществляются в рамках разрешительной системы.

     По  мнению Д. Бахраха, «разрешительная  система - это урегулированная правом совокупность общественных отношений субъектов административной власти с гражданами и организациями, возникающих в связи с выдачей разрешений на занятие определенными видами деятельности и последующим контролем над соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности»⁹.

     Следовательно, необходимо выделение специфики  лицензирования, что помогает определить его место среди иных государственных  разрешений (например, в таких сферах, как антимонопольная политика, валютный контроль, сертификация товаров и услуг и т.п.). Каждая из указанных выше форм государственного контроля отличается формой, порядком, сферой действия, другими критериями.

     Определение специфических целей и задач  лицензирования возможно при сравнении  лицензирования с иными институтами разрешительной системы, в частности с институтами сертификации и валютного контроля.

     Лицензирование  обладает сравнительной универсальностью, не присущей другим институтам. Так, сертификация товаров и услуг введена для защиты прав потребителей (преамбула постановления Правительства РФ «Об утверждении единого перечня продукции, подлежащих обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии»¹⁰). Валютный контроль вызван необходимостью защиты институтов валютного регулирования (п.1 ст.10 Закона «О валютном регулировании и валютном контроле»¹¹). Лицензирование же может проводиться для защиты очень широкого круга интересов общества и государства.

     Основными принципами осуществления лицензирования являются:

• обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;
• установление единого перечня лицензируемых видов деятельности;
• установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации;
• установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;
• гласность и открытость лицензирования;
• соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

     Цель  осуществления процедуры предоставления лицензии - принять решение о предоставлении лицензии или решение об отказе в предоставлении лицензии. Задачи, которые решает лицензирующий орган на этапе лицензирования, - выяснение вопроса о достоверности информации, содержащейся в документах, представленных соискателем лицензии, и разрешение вопроса о соответствии соискателя лицензии принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям.

     Радикальная трансформация социально-политического  устройства российского общества, разрушение централизованной, управленческой плановой экономики и переход к рыночным принципам ее функционирования, разгосударствление социально-экономической сферы и создание частного сектора, стремительное расширение предпринимательства повлекли за собой глубокие изменения во всем обществе.

     Активное  развитие предпринимательства, появление  многочисленных частных и совместных предприятий, осуществлявших виды деятельности, которые ранее являлись монополией государства, отнюдь не гарантировало появление на рынке качественной продукции, что объективно потребовало со стороны государства введения действенных форм контроля. В результате сформировались адекватные инструменты административного регулирования экономики. В системе этих регуляторов важная роль отводится лицензированию – одному из способов осуществления государственного контроля, который призван обеспечить защиту прав и законных интересов предприятий и потребителей.

     Установление  режима лицензирования позволяет государству  обеспечивать безопасность потенциально опасной деятельности, одновременно соблюдая и свободу предпринимательства. Подобная характеристика позволяет рассматривать лицензирование как одно из средств государственного регулирования рынка - единую систему оценки условий, содержания и результатов предпринимательской деятельности.

     Лицензионная  деятельность государства не ограничивается его территорией, лицензирование включается и в механизм государственного управления в сфере внешнеэкономической деятельности.

     Осуществляя лицензионную деятельность, государство обязано обеспечить соблюдение конституционного права на занятие предпринимательской деятельностью, ограничение которого допускается только на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Глава II. Лицензирование отдельных видов деятельности

§ 1. Лицензирование в  области образования, медицины и строительства

     Лицензирование образовательной деятельности в настоящее время регламентировано следующими нормативно-правовыми актами:

• Законом РФ «Об образовании»¹²;
• Положением о лицензировании образовательной деятельности¹³;
• Федеральным законом РФ от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях»¹⁴.

     Работать  в данной сфере, кроме государственных и муниципальных, вправе и негосударственные образовательные организации, которые могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством, и относятся к некоммерческим организациям.

     Таковыми  являются:

• Автономная некоммерческая организация;
• Частное учреждение.

     Гражданское законодательство определяет, что некоммерческая организация не преследует в качестве основной цели получение прибыли и распределение ее между участниками, вырученные средства используются только для достижения уставных целей. Некоммерческие организации создаются для достижения социальных, культурных, образовательных и иных целей.

     В законе установлено, что лицензия на образовательную деятельность нужна той образовательной организации, которая обучает по программам дошкольного, общего (начального, основного, среднего (полного)) образования и дополнительного образования детей или если она осуществляет профессиональную подготовку, ведет профессиональное начальное, среднее, высшее, послевузовское, дополнительное образование, включая военное, а также научным организациям, занимающимся профессиональной подготовкой, образовательным подразделениям организаций.

     Филиалы образовательных учреждений проходят лицензирование в общем порядке, получением отдельной лицензии.

     Лицензированию  не подлежат:

     1. разовые лекции, стажировки, семинары  и другие виды обучения, после  которых не предполагается итоговая  аттестация, а так же не выдаются документы об образовании и (или) квалификации;

     2. индивидуальная трудовая деятельность, включая профессиональную подготовку. Однако данная деятельность подлежит  регистрации, так как сопровождается получением доходов и рассматривается как предпринимательская. Если лицо ведет такую деятельность, не зарегистрировавшись в установленном законом порядке, а полученный доход при этом превышает 250 тыс. руб., налицо основания для привлечения его к уголовной ответственности.

     Первоначально образовательная лицензия выдаётся сроком до 3 лет, но не более срока зарегистрированного договора аренды. По просьбе заявителя образовательная лицензия может быть выдана на меньший срок.

     Лицензирование  образовательной деятельности осуществляют:

• Министерство образования Российской Федерации,
• государственные органы управления образованием субъектов Российской Федерации, наделенные в соответствии с законодательством соответствующими полномочиями.