Миграционные процессы в практике государственного регулирования и управления

 Южно-российский институт-филиал федерального

государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального  образования 

«российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте российской федерации»

КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Курсовая  работа на тему:

Миграционные  процессы в практике государственного регулирования и управления.

Выполнила студентка 

факультета ГМУ группы 533

Морева Анастасия Артемовна

Научный руководитель

Канифатов А.С.

г. Ростов-на-Дону

2011

Оглавление

Введение 3

Глава 1. Теоретико-методологическое обоснование миграционных   процессов 5

1.1. Понятие и специфика миграционных процессов 5

1.2. Типология, факторы и сущность миграционных процессов 6

Глава 2. Миграционные процессы в государственном регулировании и управлении 12

2.1. Значимость и необходимость изучения миграционных процессов в практике государственного управления 12

2.2. Направления и цели миграционной политики в Российской   Федерации 17

Заключение 26

Список использованных источников 29

Введение

Миграция, то есть перемещение  по различным причинам людей через  границы тех или иных территориальных  образований в целях постоянного  или временного изменения места  жительства, связана с правом на свободу передвижения, которое входит в состав основных прав человека и  гражданина, признается законодательством всех стран мира и относится к числу прирожденных, естественных прав. Данная проблема давно занимала умы философов, юристов и историков. Право на свободу передвижения в зачаточной форме было сформулировано в работах Аристотеля, Гуго Гроция и других теоретиков естественной школы права. Уже в XVI веке выдающийся голландский ученый-юрист Гуго Гроций,¹ вынужденный из-за своих политических взглядов скитаться по чужим странам, указывал на свойственное людям "стремление к передвижению", а также на их право в случае несчастья просить убежища в другой стране.

Вместе с тем необходимо отметить, что, хотя стремление к перемене местопребывания и переезд в  другую страну есть, прежде всего, акт свободного самоопределения каждого человека, является его субъективным правом и касается, казалось бы, интересов самого мигранта (передвигающегося), сам этот факт, особенно при его резком количественном возрастании, может глубоко повлиять на экономические, политические, социальные и культурно-духовные дела страны и затронуть права и интересы ее собственных граждан. А ведь в современном мире именно это и происходит; становятся все более актуальными и значимыми такие понятия, как «глобализации», «гражданин мира». Поэтому государство, в котором находится большое количество беженцев и переселенцев, не может быть сторонним наблюдателем миграционных процессов, а обязано их регламентировать, а значит, возникает вопрос о необходимости государственного регулирования миграционных процессов. Исходя из этого, актуальность выбора темы данной курсовой работы заключается в том, что в современном мире миграционные процессы все ускоряются и принимают все большие масштабы, таким образом влияя на обстановку в каждой отдельно взятой стране, а также конкретно в России.

Итак, целью написания данной курсовой работы является рассмотрение миграционных процессов в практике государственного регулирования и управления. Для реализации поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

• изучить понятие и специфику миграционных процессов;
• рассмотреть типологию, факторы и сущность миграционных процессов;

• определить значимость и необходимость изучения миграционных процессов в практике государственного управления;

• выявить основные направления и цели миграционной политики в Российской Федерации.

Объектом рассмотрения в данной курсовой работе будут служить миграционные процессы в практике государственного регулирования, а предметом изучения – практика государственного управления.

Степень разработанности  проблемы, изучение которой обусловлено  темой данной курсовой работы, достаточно велика. В числе ученых, анализировавших миграционные процессы в России, были Кауфман АА., Моисеенко В.М., Бутов В.И., Боярский А.Я., Глушкова В.Г., Егоров А. и многие другие. Миграционные процессы как объект государственного регулирования рассматриваются в основном непосредственно в самих законах, законодательных актах, однако такие ученые, как Малаха И.А., Сухов А.Н, Менц Г., Костаков В. трудились над этой темой. Это еще раз подчеркивает актуальность проблемы государственного регулирования миграционных процессов.

Глава 1. Теоретико-методологическое обоснование  миграционных процессов

1. Понятие и специфика миграционных процессов

Миграция – относительно новое слово в русском языке. Даже в Толковый словарь Ушакова оно включено с пометкой «научн.» - как специальный термин, не свойственный обиходной речи. И действительно, это слово применялось в основном только в ученых кругах, хотя явление, которое им обозначается, широко распространено в жизни общества. В отечественной литературе насчитывается около 40 определений понятия миграция, но из всего многообразия формулировок выделяется одно, сформулированное Л.Л. Рыбаковским в 1987 г., которое довольно прочно устоялось не только в научной, но и в учебной литературе. Миграция (по Рыбаковскому Л.Л.) – процесс перемещения людей через границы тех или иных территорий со сменой навсегда или на более или менее длительное время постоянного места жительства либо с регулярным возвращением к нему.²

В федеральной миграционной программе, одобренной правительством РФ в ноябре 1997 г., записано: «Миграция  – перемещение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях жительства». Есть и другие формулировки понятия «миграция», по существу мало отличающиеся друг от друга.

Значительное внимание методологическим аспектам миграции уделили  С.К. Бодырева и Д.В. Колесов в монографии «Миграция. Сущность и явления», изданной в 2004 г. Они дают следующее определение: «Миграция – это пространственная активность индивида, направленная на овладение ресурсами новых территорий и связанная с переменой места жительства».³

Ученые РАГСа рассматривают миграционное движение как «совокупность всех территориальных перемещений населения, которые, в конечном счете, определяют характер расселения, плотность, сезонную и маятниковую подвижность населения».⁴

Миграция населения –  это не только простое механическое передвижение людей, но и сложный общественный процесс, затрагивающий многие стороны социально-экономической и культурной жизни целых народов. Можно сказать, что все исторические этапы развития человеческого общества сопровождались массовыми миграциями населения.

На современном этапе  миграция представляет собой не только социально-экономическое, но и социально-психологическое, этнографическое, нормативно-правовое, политическое явление, которое нельзя назвать однозначным ни по своей сущности, ни по содержанию. Формируются качественно новые миграционные потоки, появление которых обусловлено складывающейся политической и экономической обстановкой в мире.

Изучив понятие миграции, можно сделать вывод, что специфика миграции связана с естественным стремлением человека переменить место жительства или работы, если существующие в данный момент условия его не устраивают.

Далее мы перейдем к рассмотрению типологии и факторов миграционных процессов, что позволит нам более четко понимать само явление миграции и в особенности процесс миграции в практике государственного регулирования и управления.

2. Типология, факторы и сущность миграционных процессов

Выделяют следующие типы миграции:

1. В зависимости от характера пересекаемых границ различают:

• внешнюю миграцию населения. Внешней называется миграция, при которой пересекаются государственные границы. Она в свою очередь делится на межконтинентальную (например, массовое переселение европейцев за океан в XIX – XX вв.) и внутриконтинентальную (например, современная миграция из одних европейских стран – Италии, Испании, в другие – Германию, Францию и т. д.)

• внутреннюю миграцию населения. К внутренней миграции относятся перемещения в пределах одной страны между административными или экономгеографическими районами, населенными пунктами и т. п. Основными типами современной внутренней миграции являются миграции из сельской местности в города и межрайонная миграция. ⁵

2. По временным признакам миграцию делят на:

• постоянную (безвозвратную). Безвозвратная миграция связана с окончательной сменой постоянного места жительства. Примером такой миграции может служить миграция из села в город.
• временную. Временная миграция предполагает переселение на какой-то достаточно длительный, но ограниченный, часто заранее обусловленный срок, что обычно связано с работой в месте вселения. Временными являются многие переселения рабочих из одних стран в другие, внутренняя миграция в удаленные и малообжитые районы (например, для работы по контракту на несколько лет)
• сезонную. Сезонная миграция включает ежегодные перемещения людей в определенные периоды года, например в сельскохозяйственные трудонедостаточные районы в период уборки урожая, летом – в курортные районы и т. д.
• маятниковую. Маятниковая миграция - это регулярные поездки к месту работы или учебы за пределы своего населенного пункта⁶.

3. Важное значение имеет классификация миграций по причинам. Среди главных причин миграции населения следует упомянуть:

• социально-экономические (перемещение в поисках работы и прочее);
• политические (недовольство властью, государственные перевороты);
• военные (эвакуация, депортация);
• религиозные (например преследование католиками протестантов и переселение последних в США, Австралию, Канаду);
• семейно-бытовые;
• экологические, природные (переселение вследствие радиационного заражения в результате аварий на АЭС, природных катаклизмов, стихийных бедствий).

4. По формам реализации миграция делится на:

• общественно- организованну;
• осуществляемую при участии государственных или общественных органов и с их экономической помощью;
• неорганизованную, которая производится силами и средствами самих мигрантов без материальной или организационной помощи со стороны каких – либо учреждений.

5. В зависимости от того, предпринимается перемещение людей по их собственному решению или независимо от него, миграция делится на:

• добровольную;
• принудительную(вынужденную).

6. По функциональному признаку миграции делятся на:

• трудовую;
• культурно-бытовую;
• рекреационную (связанную с туризмом и отдыхом);
• служебную (командировки).

Обсуждаемый сегодня проект Федерального закона «О миграции в  РФ» вводит также такие понятия, как вынужденная миграция – перемещение людей с целью поиска убежища и незаконная миграция, под которой понимается въезд в Российскую Федерацию, транзитный проезд, пребывание и выезд с территории страны иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением действующего законодательства, регулирующего правовые отношения в области миграции.⁷

В теории миграционного  процесса факторы миграции предстают как совокупность социальных условий, в которых протекает данный процесс и которые оказывают влияние на его объем, интенсивность, направление и другие параметры. Наиболее распространена классификация, разграничивающая эти факторы в зависимости от возможностей регулирования их влияния на миграционные процессы. В конце 60-х гг. была разработана классификация, согласно которой факторы миграции распределялись по трем группам: неуправляемые, постоянно действующие факторы; «временные» факторы, которые могут регулироваться косвенными воздействием; регулируемые переменные факторы.⁸

В первую группу факторов миграции входят географическое положение местности и ее природные компоненты: метеорологические, геологические, фито- и зоогеографические и так далее. Высокие перепады сезонных температур, заболоченность, землетрясения, наводнения, кровососущие насекомые – все это часто в большей мере способствуют оттоку населения, чем все остальные факторы.

Вторая группа включает факторы, которые могут быть изменены постепенно. Это уровень освоенности территорий, в том числе создание производственной и социальной инфраструктуры; половой, возрастной, этнический состав населения. Одним из «временных» факторов, действующих с наибольшей силой на миграционные процессы, выступает состав населения по продолжительности проживания. В районе, где население растет высокими темпами за счет миграции и, следовательно, повышена доля новоселов, как правило, выше доля мужчин, несемейных людей. Подобная структура населения способствует высокой миграционной подвижности населения.

К третьей группе относятся  следующие факторы: увеличение заработной платы, установление или отмена определенных льгот, кадровая политика, изменения в национальной политике и так далее. Так, повышенные коэффициенты к заработной плате и различного рода льготы в районах Крайнего Севера России привлекали туда до середины 80-х гг. большой контингент трудовых ресурсов. В относительно стабильной социально-политической обстановке для этой группы наибольшее значение имеют условия жизни населения и трудообеспеченность.

Факторы и причины миграции подразделяются на негативные (выталкивающие) и позитивные (притягивающие). Однозначно выявить, какие из них определяют миграционный акт, весьма сложно. Так, на первой стадии наряду с факторами, формулирующими установку на переселение (выталкивающими), действуют и факторы, определяющие, куда конкретно, в какую страну, регион человек переселится (притягивающие). Если в принятии решения о переселении преобладает влияние первой группы факторов («уеду куда угодно, лишь бы не оставаться здесь»), то миграция определяется преимущественно действием выталкивающих факторов. Если же преобладает потребность переселиться именно в конкретный регион («уеду туда, что бы это ни стоило»), то решающими оказываются факторы притяжения.

Ключевым понятием в  определении сущности миграции является понятие родного дома как жилища. Поэтому командировка или пребывание в гостинице хоть и являются разновидностями миграции, но их выделяют лишь для того, чтобы обозначить полный перечень разновидностей миграции как социального явления. Но подобные миграции не играют роли в практике государственного регулирования и управления, а значит, они не значительны в рамках изучения темы данной курсовой работы. Именно поэтому далее мы будем упоминать лишь те виды миграционных процессов, которые необходимо регулировать при помощи законодательства, которые играют огромную роль в практике государственного управления, потому как они влияют не только на демографическую, но и на социальную, экономическую и даже политическую обстановку в стране. 

Глава 2. Миграционные процессы в государственном регулировании и управлении

2.1. Значимость и необходимость изучения миграционных процессов в практике государственного управления

Миграция – очень  важный для государственного регулирования  процесс, влияющий на все сферы жизни общества. Миграционные процессы способны:

1. Оказывать влияние  на динамику изменений численности  населения страны, чем влияет  на демографическую обстановку  в ней. Миграция в состоянии компенсировать естественные потери (в РФ за межпереписной период 1989–2002 гг. потери составили 12,8 млн. чел., но иммиграция компенсировала 11 млн.) или, напротив, вызвать процесс депопуляции (Ирландия, Португалия, Греция в 1960-е гг.⁹)

2. Менять половозрастную  структуру населения. Миграция  — явление по большей части  молодежное, поэтому, как правило,  иммиграция улучшает половозрастную  структуру принимающего сообщества, а эмиграция — ухудшает («ухудшение»  нужно понимать весьма относительно; часто в ситуации взрывного роста численности населения резко увеличивается доля молодых возрастов, для самореализации которых нет, и в короткие сроки не могут быть созданы, соответствующие условия, и если это поколение не будет «сброшено» посредством эмиграции, страну ждут потрясения: пример — современный Иран, где 20% населения составляет молодежь в возрасте 15-25 лет¹⁰). Исключение составляют некоторые современные виды миграции, в частности, с целью восстановления семей, когда родители переезжают к своим осевшим в странах иммиграции детям.

3. Выравнивать или усугублять  региональные диспропорции. Речь  идет о двух источниках (к сожалению,  это обычно выливается в две  разные политики): за счет внутренних миграций и за счет внешних. Умение с помощью селективной иммиграционной политики учитывать региональные особенности (и в частности выравнивать региональные диспропорции) относится к высшему пилотажу пространственного развития. Так, даже властям Канады — по многим показателям в части политики натурализации, власти передовой — учет этого фактора дается с трудом, что вызывает обоснованную критику местного экспертного сообщества. ¹¹

4. Менять ситуацию на рынках труда и, в частности, улучшать/ухудшать квалификационную структуру рынка труда. Почти классическим примером здесь является пресловутая «утечка умов», позволяющая более развитым в экономическом плане странам восполнять недостаток на внутренних рынках научно-технических специалистов и высококвалифицированной рабочей силы в целом за счет стимулирования миграции определенных, профессиональных групп населения из так называемых развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки, а также Восточной Европы и государств бывшего СССР. Другой пример — «план Маршала», представляющий собой «ударное» восстановление экономики Западной Европы после Второй мировой войны, завязанное на политику стимулирования трудовой иммиграции. ¹²

5. Управлять освоенческими процессами. Миграция является основой освоенческих процессов, особенно на пионерной стадии (множество примеров дает история любой колонизации). Выше мы уже упоминали о роли ГУЛАГа как основного советского института репрессивной миграции в освоении экстремальных районов Сибири и Дальнего Востока в период ускоренной индустриализации. Здесь же следует упомянуть куда более гуманный, но с теми же стратегическими целями проводимый переселенческий проект в рамках столыпинской реформы или еще более ранние проекты в рамках освоения Дикой Степи (Новороссии). Другой пример — политика государства Израиль, в котором помимо обычных городов существуют т.н. «города развития», основанные еще в первые годы становления государственности. Такие города преимущественно создаются на периферии, в районах, которые правительство стремится развивать. Чтобы побудить население перебраться из освоенного пространства в эти города, используется целый арсенал стимулов: безвозвратные денежные ссуды, помощь в открытии частного дела, повышенные ипотечные ссуды и т.п.

6. Менять или поддерживать (сопровождать) смену хозяйственной специализации территории. Пример тому — инсталляция и развитие в Крыму, Турции, Хорватии, Египте, Тунисе рекреационной специализации. Другой пример — инкорпорирование научных школ и индустриальной промышленности в республиках Средней Азии за счет русского (русскоязычного) населения центральной России.

7. Реализовывать крупные (трансконтинентальные) транспортные проекты. Крупнейшие страны мира для обеспечения связности территории, с одной стороны, и создания инфраструктурных предпосылок освоения, с другой, вынуждены реализовывать масштабные транспортные проекты с массовым привлечением рабочей силы. Так, Россия и Китай для реализации планов строительства своих трансконтинентальных железных дорог обходились внутренними ресурсами (соответственно, организовывая внутренний миграционный приток в зоны строительства), а США и Канада в конце XIX века решали масштабные инженерные задачи за счет иммиграции.

8. Обеспечивать социокультурную и военно-политическую безопасность той или иной территории, и в частности — новых государственных границ. Что касается границ, то классическими примерами являются перемещения, проводимые советским правительством (выше мы уже перечисляли советские операции по зачистке границ). Но наивно полагать, что хорошо организованное насильственное (превентивное или в качестве наказания «по факту содеянного») перемещение населения было инструментом исключительно политики СССР. На примере Крыма мы можем подробно проследить аналогичные действия Российской империи в отношении присоединенного полуострова и новой границы с «коварной», хоть и дряхлеющей Портой.

Экономические (макроэкономические и геоэкономические) аргументы в защиту наступательной иммиграционной политики:

1. Иммигранты являются  не только наемными работниками,  но и предпринимателями. Иммигранты в большей степени, чем местное население, склонны к риску, в том числе в форме создания собственного дела и новых предприятий. Тем самым иммигранты превращаются в фактор создания новых рабочих мест, что улучшает экономическую обстановку в стране и способствует косвенно увеличению ВВП.

2. Иммигранты являются  не только работниками, но и  потребителями. Более того, прежде  чем стать работниками, иммигранты  становятся потребителями и даже если они не становятся работниками, они неизбежно становятся потребителями, поэтому в краткосрочной перспективе иммигранты могут даже способствовать сокращению безработицы среди коренного населения.

Общий вывод для двух приведенных выше тезисов: объемы иммиграции нельзя напрямую соотносить с ёмкостью рынка труда принимающей стороны, а политика селективной иммиграции может быть политикой увеличения в стране предпринимательской активности, емкости потребительского рынка и снижения безработицы.

3. Иммигранты могут на  деле обеспечивать диверсификацию  международных — торговых, производительных, гуманитарных — связей принимающей страны, что повышает ее востребованность, а значит, геоэкономическую и геокультурную устойчивость.

4. Иммигранты могут обеспечить  повышение производительности труда. Существует аргументированная позиция, заключающаяся в том, что массовый приток низко квалифицированной рабочей силы «портит» (по крайней мере расслабляет) национальный бизнес, который, пользуясь дешёвым трудом, откладывает модернизацию производственного комплекса. Но селективная политика иммиграции как раз и предполагает стимулирование такого притока рабочей силы, с опорой на которую (силу) как раз можно добиваться повышения производительности труда.

5. Сумма налогов, которые  платят иммигранты, может превышать  стоимость потребляемых ими услуг  в сфере социальной защиты  и образования. И зависит это исключительно от баланса налоговой и социальной систем. Несобираемость налогов с населения в России (явно порочная, но системная ситуация) не позволяет пополнять местный бюджет, инвестируя в ускоренную интеграцию иммигрантов, хотя и создает коррупционную систему «социального вспомоществования» для ряда должностных лиц и сообществ.

6. Не раз отмечалось, что на микроуровне — в небольших селах и поселках городского типа — приезд даже одного активного иммигранта-предпринимателя может развернуть ситуацию в конкретном месте от депрессивной до развивающей. В частности, иммигранты могут привнести новые виды товаров и услуг, ранее даже не предполагавшиеся в данной местности.

7. С опорой на иммигрантов  можно создать научно-техническую  и научно-гуманитарную среду. Широко известно, как повезло Америке в результате еврейской иммиграции Старого Света, вызванной нацистской расовой политикой.

8. Иммигранты могут обеспечить  ключевой научно-технический прорыв в вопросе военно-политического лидерства. Пожалуй, самый яркий пример тому — Манхэттенский проект, в котором доля иммигрантов превышала 50%. ¹³

9. Многие иммигранты, прибывающие  по выстроенным каналам натурализации в Канаду, США, Германию, Израиль, несут высокие образовательные стандарты. Таким образом, принимающей стороне нет нужды на протяжении долгих лет вкладывать средства в их образование; по факту, мы имеем дело с приватизацией образовательной ренты других стран. ¹⁴

10. Не менее выгоден  экспорт образовательных услуг,  особенно используемый в качестве канала натурализации (в некотором смысле речь идет о технологии двойного потребления: вначале зарабатывает университет на платном образовании иностранного студента, а затем нация — включая социокультурно переработанного во время обучения выпускника в экономику страны). А ведь именно образование в постиндустриальную эпоху становится самой большой статьей расхода семейного бюджета. И именно от удачного выбора образовательных стратегий зависит конкурентоспособность страны в целом на международных рынках.

Все перечисленное позволяет  «снять сливки» с миграции и иммигрантов только тем правительствам, которые хотят и умеют управлять и принимать риски развития. К сожалению, слишком часто мы сталкиваемся с некомпетентностью государственного управления, в результате чего список угроз, приносимых неуправляемыми миграционными процессами, становится ведущим документом, регламентирующим государственную миграционную политику. Именно поэтому так важно и необходимо изучение миграционных процессов в практике государственного регулирования и управления. Перейдем далее к изучению направлений и задач современной миграционной политики в Российской Федерации.

2.2. Направления  и цели миграционной политики в Российской Федерации

Целями государственного регулирования миграционных процессов в России являются: обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности РФ; удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах; рациональное размещение населения на территории страны; использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации.