Мясцовае самакіраванне Рэспублікі Беларусь

Міністэрства адукацыі Рэспублікі Беларусь

Беларускі дзяржаўны ўніверсітэт

Гістарычны факультэт

Кафедра гісторыі Беларусі

 новага і  навейшага

часу

Кошчанка Антон Андрэевіч

Мясцовае самакіраванне Рэспублікі Беларусь (1991 – 1996 гг.)

Курсавая праца студэнта 3 курса дзённай формы навучання

Спецыяльнасць: Гісторыя (паліталогія)

Навуковы кіраўнік: кандыдат гістарычных навук,

дацэнт Лукашэвіч А. М.

_____________________

(подпіс)

«__»__________2014 г.

Мінск, 2014

Змест:

Уводзіны…………………………………………………………..3

Глава 1. Мясцовае самакіраванне Беларусі ў савецкі час (1971 – 1990 гг.)………………………………………………………………….6

Глава 2. Мясцовае самакіраванне Беларусі ў 1991 – 1993 гг….12

Глава 3. Мясцовае самакіраванне Беларусі ў 1994 – 1996 гг….20

Заключэнне……………………………………………………….27

Спіс літаратуры…………………………………………………..28

Уводзіны

Мясцовае самакіраванне – самастойнае вырашэнне справаў насельніцтвам мясцовасці ўласнымі сродкамі паводле ўласных інтарэсаў і асаблівасцяў развіцця мясцовасці. Гэтае тлумачэнне было ўзята з закона 2010 г. “Аб мясцовым кіраванні і самакіраванні”. Яна мае пэўную аўтаномію, працуе ў межах заканадаўства адпаведнай краіны, і вырашае пытанне мясцовага характару. Сама з’ява самакіравання мае старажытную гісторыю.

Адной з першых вядомых форм самакіравання – гэта Магдэбургскае права. Яно ўзнікла ў Германіі ў ХІІІ стагоддзі, мела мэту вызваліць гарады ад гвалту феадалаў і даць развіцце ім эканамічнае развіцце. Па гэтаму праву гарадам надавалася пэўная самастойнасць, пры гэтым ствараліся орган самакіравання – магістрат. Ён падзяляўся на два адгалінаванні – выканаўчая і прадстаўнічая. Выканаўчую ўладу трымаў бургамістр, а распарадчы орган, Сход, з’яўляўся галоўным органам кіравання горада, бо ў ім былі прадстаўлены ўсе саслоўі, якія тут жылі. Горад з Магдэбургскім правам меў сваю мытню, абараняла правы сваіх мяшчан і гандляроў і г.д.

На тэрыторыі Беларусі Магдэбургскае права з’явілася некалькі пазней – у канцы XIV – XV стст. і праіснавала да 1795 г. Потым беларускія землі папалі пад уплыў заканадаўства Расійскай імперыі. За гэты час не было створана ніводнага органа мясцовага самакіравання. Калі пачаліся рэформы Аляксандра ІІ, было спадзяванне аб стварэнні гэтых органаў. Але земская (1864) і гарадская (1870) рэформы праводзіліся пазней, нават земствы былі ўведзены на беларускія землі толькі ў 1911 г. у трох губернях: Віцебскай, Магілёўскай, Мінскай. Гэта было звязана з паўстаннем 1863 – 1864 гг. пад кіраўніцтвам К. Каліноўскага і недаверам да польскага і апалячаннага дваранства з боку ўрада. Паводле вышэйназваных рэформаў, ствараліся губернскія і павятовыя земскія сходы і іх выканаўчыя органы – губернскія і павятовыя земскія ўправы, якія ведалі мясцовымі гаспадарчымі справамі. Органамі гарадскога самакіравання былі гарадскія думы і ўправы. Выбары ў гарадскія думы і земскія сходы былі цэнзавымі, большасць галасоў пры выбарах надавалась землеўласнікам і заможным мяшчанам. Гэта захоўвалася да Кастрычніцкай рэвалюцыі, пад час якой вышэйназваныя органы былі ліквідаваны.

З 1918 г. органамі мясцовага самакіравання з’яўляліся з’езды саветаў рабочых і сялянскіх дэпутатаў, але яны не былі пастаяннымі органамі. Потым, па Канстытуцыі БССР 1937 г. ствараліся саветы дэпутатаў працоўных, якія затым былі пераўменаваны ў саветы народных дэпутатаў па Канстытуцыі БССР 1978 г. Яны выконвалі функцыі органаў мясцовага самакіравання і дзяржаўных органаў. Ужо пасля распаду СССР, у Рэспублікі Беларусь пачала фарміравацца ўласная сістэма самакіравання, якая адыходзіла ад савецкіх норм. Таму дадзенная праца прысвечана стварэнню і развіццю беларускай сістэмы мясцовага самакіравання ў 1991 – 1996 гг.

Актуальнасць працы абумоўлена значнасцю праблемы фарміравання сістэмы мясцовага самакіравання Рэспублікі Беларусь, неабходнасцю асэнсавання змен, якія праводзілі ў дадзены перыяд.

Прадметам даследавання з’яўляецца гісторыя мясцовага самакіравання Рэспублікі Беларусь ў 1991 – 1996 гг.

Аб’ектам даследавання з’яўляецца гісторыя мясцовага самакіравання Рэспублікі Беларусь у 1991 - 1996 гг. як састаўная частка гісторыі Беларусі ў цэлым, так і гісторыі гэтай сістэмы ў дадзены перыяд.

Храналагічныя рамкі працы, як азначалася вышэй, ахоплівае перыяд з 1991 па 1996 год. Гэта абумоўлена тым, што на гэты перыяд прыходзіцца пачатак фарміравання ўласнай сістэмы мясцовага самакіравання на тэрыторыі Беларусі, якая адрознівалася ад “савецкай” мадэлі.

Мэта дадзенай працы: раглядзець гісторыю развіцця мясцовага самакіравання Рэспублікі Беларусь.

Мэта канкрэтызуецца ў наступных задачах:

• Разглядзець “савецкую” мадэль мясцовага самакіравання і яе ўплыў на беларускія землі;
• Вызначыць асаблівасці закона ад 20.02.1991 г. “Аб мясцовым кіраванні і самакіраванні Рэспублікі Беларусь”;
• Разглядзець рэформы ў галіне мясцовага самакіравання і іх наступствы.

Мясцовае самакіраванне ў Беларусі з’яўляецца адной з самых даследуючыхся тэм, якая зараз працягваецца даследавацца. Аднак трэба ўлічваць той факт, што дадзены перыяд разглядаецца ў межах агульнай гісторыі развіцця мясцовага самакіравання Рэспублікі Беларусь, таму ў некаторых даследчыкаў яна не вельмі падрабязна асвятляецца.

Па гісторыі мясцовага самакіравання захавалася вельмі шмат крыніц заканадаўчага тыпа. Усе яны былі апублікаваны, многія з іх страцілі сваю сілу. Гэта закон “Аб агульных пачатках мясцовага самакіравання і меснай гаспадаркі ў СССР”, закон ад 20 лютага 1991 г. “Аб мясцовым кіраванні і самакіраванні”, законы аб змяненнях і дапаўненнях у закон 20.02.1991, указы Прэзідэнта Рэспублікі Беларусь, рашэнні Канстытуцыйнага Суда Рэспублікі Беларусь. Акрамя таго, у дадзенай працы выкарыстоўваюцца звесткі Канстытуцыі БССР 1978 г. (з рэдакцыяй 1989 г.), Канстытуцыя Рэспублікі Беларусь 15 сакавіка 1994 г. (у першапачатковай рэдакцыі і рэдакцыі 1996 г.)

Даследаваннем мясцовага самакіравання ў Беларусі займаюцца беларускія даследчыкі. Сярод іх вылучаецца Міраслаў Кобаса. У сваёй даследаванні “Местное самоуправление в Беларуси – как превратить миф в реальность” ён выклаў свае думкі наконт рэфармавання мясцовага самакіравання. Таксама вельмі падрабязна разглядаюць гэту праблему і прапануюць свае праекты рэформ ГА “Фонд імя Льва Сапегі”. Таксама тэма мясцовага самакіравання былі прысвечаны артыкулы Е. І. Мархотка, Е. В. Анішчук, Н. В. Сінельнік, У. У. Стэльмахава і іншых. Аўтар выкарыстоўваў гэтыя крыніцы і літаратуру для напісання дадзенай працы.

Глава 1. Мясцовае самакіраванне Беларусі ў савецкі час (1978 – 1990 гг.).

У савецкі перыяд існавання Беларусі, на тэрыторыі краіны дзейнічала савецкая мадэль мясцовага самакіравання. Сутнасць яе заключаецца ў тым, што ўлада належыць мясцовым саветам – прадстраўнічым органам, у складзе якіх фарміруюцца выканаўчыя органы; пры гэтым рэальная ўлада належыць кіруючай палітычнай партыяй (у данным выпадку - камуністычнай). Акрамя таго, у савецкія гады панавала ідэя аб дваістай прыродзе самакіравання, якая кажа, што яна з’яўляецца адначасова і дзяржаўнай, і грамадскай [19, с. 108]. Як гэта праяўлялася? Разгледзім агульную карціну развіцця мясцовага самакіравання ў СССР.

Толькі за 1971 – 1987 гг. на тэрыторыі СССР было абрана 17,8 млн чалавек. З іх зноў абраныя складалі 8,5 млн. Дэпутаты ўзельнічалі ў абмеркаванні галоўных пытанняў сацыяльна-эканамічнага жыцця сваіх тэрыторый, атрымлівалі навыкі і вопыт палітычнай культуры. К удзелу ў працы мясцовых органаў улады і кіравання ў СССР уключалісь не толькі дэпутаты, абраныя на выбарах ў мясцовыя Саветы, але і іншы шматлікі актыў. Формы такога ўдзела быў рознабаковы. У 80-ыя гг. ХХ ст. 30 млн чалавек уваходзілі ў актыў пастаянных камісій, працавалі на грамадскай аснове ў складзе вулічных, квартальных, дамавых, сельскіх і пасялковых камітэтаў, добраахвотніцкіх народных дружын, таварысткіх судоў і другіх органаў грамадскай самадзейнасці [19, там жа].

Фактычная роля арганізацый грамадскай дзейнасці і іных грамадскіх фарміраванняў грамадзян у савецкі перыяд заключалася не да прыняцця самастойных рашэнняў імі самакіраўнічных пытанняў. Перад падобнымі фарміраваннямі ставілася задача аказання дапамогі мясцовым органам дзяржаўнай улады ў працэсе сацыяльна-эканамічнага развіцця падпарадкаваных мясцовым Саветам тэрыторый, а таксама выканання імі другасных функцый – дэманстрацыі ўдзела народных масаў у вырашэнні пытанняў гаспадарчага і сацыяльна-культурнага будаўніцтва; удзел у практычным выкананні прынятых рашэнняў мясцовых Саветаў і іх выканкамаў; выканання грамадскага кантроля працы камунальных, гандальных і бытавых прадпрыемстваў; садзейнічаць паляпшэнню працы прадпрыемстваў, арганізацый, устаноў, які падпарадкоўваліся мясцовым Саветам.  

У савецкім грамадстве сацыяльная прастора для праяўлення самадзейнасці, актыўнасці было абмежавана, але яно ўсё ж такі было ў самым нізе і нават развівалась, асабліва ў 60 – 80 гг. ХХ ст. Самадзейны – значыць, дзеячы самастойна, уласнымі сіламі, па асабістаму жаданню. Актыўна працавалі на месцах добраахвотніцкія народныя дружыны, бацькоўскія камітэты ў школах, жаночыя саветы і многія іншыя грамадскія фарміраванні, дзейнасць якіх было напраўлена на забеспячэнне жыццёва важных патрэб насельніцтва. Па сутнасці, органы грамадскай дзейнасці разглядалася ў тэорыі савецкага будаўніцтва як форма арганізацыйна-масавай працы мясцовых Саветаў і як самастойны інстытут сацыялістычнай дэмакратыі, які забяспэчвае масавы ўдзел грамадзян у кіраванні дзяржаўнымі і грамадскімі справамі.

Аднак , ужо ў пачатку 1990-ых гг. дваістая прырода Саветаў народных дэпутатаў стала трактавацца як праява слабасці [19, C.109]. Таму папулярнымі тэмамі сталі размежаванне паўнамоцтваў паміж партыйнымі органамі і Саветамі, з аднаго боку, і мясцовым самакіраваннем, і дзяржаўнай ўладай, з другой. У гэты час хутка набыўшыя сваю незалежнасць краіны былога СССР сталі на шлях рэфармавання сваёй дзяржаўнай сістэмы. Але наперад аўтар забягаць не будзе, і цяпер пераходзім да разгляду сітуацыі з мясцовым самакіраваннем на тэрыторыі Беларускай ССР.

У перыяд знаходжання Рэспублікі Беларусь у складзе СССР ва ўсех адміністацыйна-тэрытарыяльных адзінках стваралісь мясцовыя Саветы дэпутатаў (абласныя, г. Мінска, раённыя, гарадскія, раённыя ў гарадах, пасялковыя і сельскія), якія, у сваю чаргу, стваралі сваі ваканаўчыя камітэты – выканаўчыя і распарадчыя органы. Іхнія паўнамоцтвы былі размешчаны ў першым у СССР законе аб гарадскіх, раённых і сельскіх Саветаў народных дэпутатаў БССР, які быў прыняты 15 ліпеня 1971 г. Акрамя ўласных паўнамоцтваў, яны рэгулявалі адносіны з грамадскімі органамі самакіравання. Згодна ім выканкамы Саветаў маглі збіраць сходы грамадзян, на якіх выбіраліся грамадскія камітэты. Парадак стварэння, права і абавязкі органаў грамадскай дзейнасці азначаліся: Палажэннем Прэзідыума Вярхоўнага Савета БССР ад 1 верасня 1959 г. “Аб агульных сходах грамадскіх сельскіх камітэтаў, вулічных і квартальных камітэтаў у сёлах, вёсках і пасёлках Беларускай ССР” і Рашэннямі выканкамаў Саветаў народных дэпутатаў аб правядзенні схода грамадзян для фарміравання органаў грамадскай дзейнасці насельніцтва [20, C. 34].

Практычна ў многіх выпадках менавіта выканкамы Саветаў народных дэпутатаў ініцыроўвалі і прымалі рашэнні аб стварэнні тых ці іншых канкрэтных грамадскіх арганізацый. У выпадку самастойнай ініцыятывы насельніцтва па стварэнню падобных структур магла быць гэтымі ж выканкамамі па фармальным аснаванням не падтрымана і заблакавана. Акрамя таго, менавіта выканкамы валодалі правам зацвярджэння склада грамадскага камітэта (вулічнага, сельскага ці пры ўстанове сацыяльна-культурнага прызначэння) і яго рэгістрацыі. У тыя гады, як казалася раней, згодна тэорыі сацыялістычнага самакіравання, дэкларавалася цесная сувязь мясцовых органаў дзяржаўнай улады – Саветаў народных дэпутатаў і іх выканкамаў – з фарміраваннямі грамадзян па месцу жыхарства.Так, статыстычная дадзеныя за 1978 г. паказваюць аб наяўнасці ў БССР звыш 121 тыс. арганізацый грамадскай дзейнасці, у працы якіх удзельнічала 1,5 млн. чалавек [24, C. 132].

Змены ў мясцовым самакіраванні пачаліся з прыняццем Канстытуцыі БССР у красавіку 1978 г. Па новай Канстытуцыі ў артыкуле 2 гаворыцца: “Уся ўлада ў Беларускай ССР належыць народу. Народ ажыцяўляе дзяржаўную ўладу праз Саветы народных дэпутатаў, якія складаюць палітычную аснову Беларускай ССР. Усе іншыя дзяржаўныя органы з’яўляюцца падкантрольнымі і падсправаздачнымі Саветам народных дэпупатаў”. [12; 20, C. 36] Таму, на наступныя два гады былі прыняты новыя законы аб Саветах, дзе многія палажэнні аб мясцовым самакіраванні, якія раней прысутнічалі ў Канстытуцыі 1937 г. і закону аб мясцовым самакіраванні на ўсіх узроўнях былі выдалены.

К уводзінам Саветаў адносяцца кіраванне дзейнасцю ніжэйстаячых органаў. У працы Саветаў народных дэпутатаў усех узроўняў у 1980 г. прымалі ўдзел амаль 85 тыс. чалавек.[20, C. 36]. Згодна Канстытуцыі мясцовыя Саветы зацвярджалі мясцовы бюджэт, планы эканамічнага і сацыяльнага развіцця, кіравалі падпарадкаванымі ім дзяржаўнымі органамі, прадпрыемствамі, установамі і арганізацыямі. Акрамя таго, Саветы забяспэчвалі выкананне законаў, абарону дзяржаўнага і грамадскага парадку, і правы грамадзян. Выканаўча-распарадчымі органамі Саветаў народных дэпутатаў з’яўляліся выбраныя імі выканаўчыя камітэты. Выканкамы мясцовых Саветаў у сваёй працы кіраваліся рашэннямі Саветаў, іх выбраўшых, а таксама рашэннямі вышэйстаячых органаў дзяржаўнай ўлады і кіравання. Акрамя таго, у арт. 131 Канстытуцыі 1978 г. было замацавана пра органы грамадскага самакіравання, што “мясцовыя Саветы народных дэпутатаў накіроўваюць працу мясцовых дабраахвотніцкіх устаноў і развіваюць грамадскую дзейнасць грамадзян”[12].

Зліццё функцый партыйнага і дзяржаўнага апарата ярка дэманстравала Канстытуцыя 1978 г. у сваёй знакамітым шостым артыкуле, дзе было замацавана, што вядучай і накіроўваючай сілай савецкага грамадства, ядром яго палітычнай сістэмы, дзяржаўных і грамадскіх арганізацый з’яўляецца КПСС (КПБ)[12]. Як было сказана вышэй, у 1979 – 1980 гг. былі прыняты новыя законы аб дзейнасці Саветаў кожнага ўзроўня. Тэрмін паўнамоцтваў Саветаў народных дэпутатаў зараз складаў 2,5 гады. Акрамя таго былі прыняты новыя законы аб выбарах дэпутатаў мясцовых Саветаў, у 1979 г. з’явіўся закон “Аб парадку вяртання дэпутата мясцовага Савета народных дэпутатаў”[20, C. 36 - 37].

Калі казаць у цэлым, то ў БССР працягваў існаваць меркаванне пра мясцовыя органы ўлады як органаў дзяржаўнай улады і кіравання, і ўсе мясцовыя справы разглядаліся як справы дзяржаўныя. У сувязі з гэтым цэнтральная ўлада не бачыла для сябе якіх-небудзь абмежаванняў у рэгуляванні і кіраванні на месцах. Зніжэнне ролі Саветаў як органаў улады працоўных, іх адыход ад рэальнага кіравання мясцовымі справамі знешне не заўсёды былі бачны, так як афіцыйная прапаганда ўсялякі раз маскіравала выракі сістэмы, а сродкі масавай інфармацыі знаходзіліся ў залежнасці ад партыйных органаў, вядучыя добраспланаваную прапаганду і кадравае адміністраванне [20, C. 37; 24, C. 132].

Аднак в сярэдзіне 1980-ых гг. пачаліся перамены ў палітычным, эканамічнім і грамадскім жыцці СССР, якія былі звязаны з “перабудовай” Гарбачова. Дзякуючы гэтаму к пачатку 1990-ых гг. у СССР з’явілася мажлівасць правядзення курса на дэцэнтралізацыю ўлады і развіццё рэальнага мясцовага самакіравання. У кастрычніку 1989 г. Вярхоўным Саветам БССР былі ўнесены змяненні і дадаткі ў Канстытуцыю БССР, якія некалькі паднялі статус мясцовых Саветаў дэпутатаў і значна – Вярхоўнага Савета БССР. Такім чынам існавала чатырохступенная сістэма прадстаўнічаў (Вярхоўны Савет, абласны Савет, раённы (гарадскі) Савет, вясковы (сельскі) Савет дэпупатаў) і выканаўчай (Урад, абвыкамкамы, райвыкамкамы (гарвыкамкамы), выкамкамы вясковых (сельскіх) Саветаў дэпутатаў) улады, былі ўключаны палажэнні аб стварэнні пастаянна дзейнуючых прэзідыўмаў Саветаў для перадачы ім ад выкамкамаў усей арганізацыйнай работы, пашырэння кантролю за выканаўчым апаратам. Акрамя таго, быў зменены арт. 131 Канстытуцыі пра грамадскія органы самакірававання – цяпер “мясцовыя Саветы народных дэпутатаў рэалізоўваюць сваю дзейнасць у цеснай сувязі з органамі грамадскага тэрытарыяльнага самакіравання, грамадскімі арганізацыямі і працоўнымі калектывамі…”[12].

У красавіку 1990 г. уступіў у сілу закон “Аб агульных пачатках мясцовага самакіравання і меснай гаспадаркі ў СССР”. У законе меркавалася пашырыць правы Саветаў першаснага ўзроўня (сельскіх, вясковых, гарадскіх) па пытаннях рэалізацыі на даннам узроўні іх асабістай кампетэнцыі. Упершыню ў заканадаўчым плане было пастаўлена пытанне аб сістэме юрыдычных гарантый мясцовага самакіравання, уключая яго судовую абарону. Згодна закону было ўсталявана, што ўзровень мясцовага самакіравання пачынаецца там, дзе жыхары здольны ўзаемадзейнічаць непасрэдна друг з другам і з органамі мясцовага самакіравання [2].

Мясцовыя органы вызначаліся ў законе не як органы дзяржаўнай улады і кіравання, а як органы мясцовай улады. Яны ўжо роўна не разглядаюцца як элементы цэнтралізаванай сістэмы, забяспэчваючы ў першую чаргу “цікаўнасці дзяржавы” на месцах, часцей адарваных ад рэальных патрэб людзей. Мясцовыя органы ў большай ступені выступаюць як структуры тэрытарыяльных аб’яднанняў грамадзян, якія дзейнічаюць у рамках закона і іх цікаўнасцяў. Дзяржаўная ўлада не павінна была ўмешвацца непасрэдна ў мясцовае самакіраванне, але была абавязанна забяспэчыць мажлівасці для яго функцыянавання і развіцця. Згодна закону выключалася вертыкальнае адміністратыўнае падпарадкаванне органаў улады рознага тэрытарыяльнага ўзроўня, а ніжэйшыя тэрытарыяльныя ўзроўні органаў улады і кіравання надзяляліся максімальнымі кіраўнічнымі паўнамоцтвамі, адказнасцю і эканамічнымі рэсурсамі [2].

Упершыню было усталявана, што эканамічную аснову мясцовых Саветаў складае камунальная ўласнасць, таксама ўпершыню ў сістэму мясцовага самакіравання былі ўключаны органы тэрытарыяльнага грамадскага самакіравання і іншыя формы непасрэднай дэмакратыі. Саветы маглі самастойна распрацоўваць, зацвярджаць і выконваць бюджэты сваіх тэрыторый. Акрамя таго, толькі са згоды мясцовых Саветаў маглі вырашацца пытанні стварэння і рэарганізацыі эканамічных аб’ектаў, а таксама карыстання прыродных рэсурсаў [2].

Закон “Аб агульных пачатках мясцовага самакіравання і меснай гаспадаркі ў СССР” не толькі па духу, але і па самой форме быў блізкі да еўрапейскага погляду на мясцовае самкіраванне і быў хутчэй праграмным дакументам, чым нарматыўна-прававым актам прямога дзеяння.  Ён успрыняў многія ідэі прынятай Саветам Еўропы ў 1985 г. Еўрапейскай Хартыі аб мясцовым самaкіраванні. Закон быў арыентаваны на пашырэнне паўнамоцтваў мясцовых Саветаў, замацаванне іх самастойнасці як у прававым, так і ў фінансава-эканамічным плане. Пры гэтым дадзены дакумент дастаткова дакладна адлюстраваў ідэю субсідыярнасці ў размеркаванні кампетэнцый мясцовых органаў рознага ўзроўня [2]. Ідэя субсідыярнасці прадугледжавае, што пытанні можна вырашаць на ніжэйшых узроўнях кіравання, няма сэнсу перадаваць наверх. У самой Хартыі паняцце субсідыярнасці сфармулявана наступным чынам: “Осуществление государственных полномочий , как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам” [2].

Закон 1990 г. даваў магчымасць саюзным рэспублікам зрабіць самастойны выбар. На жаль, далёка не ўсе рэспублікі, маецца на ўвазе і структура ўлады і грамадскія інстытуты, аказаліся гатовымі да прыняцця прагрэсіўнага заканадаўства аб мясцовым самакіраванні. В большасці выпадкаў быў абраны свайго рода прамежкавы варыянт, але гэта вырашалася ўжо пасля распаду СССР. 

Такім чынам, мясцовае самакіраванне на Беларусі ў савецкі час не развівалася доўгі час, таму што ўрад лічыў небяспечным надаваць пэўную самастойнасць мясцовым і грамадскім органам самакіравання. Але падзеі канца 1980-ых і 1990-ых дала падставу для перагляду да органаў самакіравання, аднак гэтыя рашэнне з’явіліся позна, каб як-небудзь паўплываць на іх. Таму, можна казаць, што нават пры пануючай ролі палітычнай партыі, залежнасць мясцовых Саветаў ад уладавай вертыкалі, самакіраванне развівалася дзвума напрамкамі: дзяржаўныя органы самакіравання і грамадскія. Але пасля набыцця суверэнітэту, Беларусь пачала фарміраваць асобную сістэму мясцовага самакіравання. Аб гэтым будзе прысвечана наступная глава.

Глава 2. Мясцовае самакіраванне Беларусі ў 1991 – 1993 гг.

Пасля набыцця суверэнітэту Рэспубліка Беларусь амаль год карысталася старымі савецкімі законамі, у тым ліку і аб мясцовым самакіраванні, прынятыя ў 1979 – 1980 гг.,а таксама Канстытуцыяй БССР 1978 г. рэдакцыі 1989 г. Гэтыя акты вылучалі кампетэнцыю Саветаў у розных галінах і сферах, але пры гэтым замацоўвалі адзінства сістэмы Саветаў як прадстаўнічых органаў дзяржаўнай улады, кіраўніцтва з боку вышэйстаячых над ніжэйстаячых. Ужо незалежнай краіне трэба было вырашыць пытанне аб выпрацоўцы закона аб самакіраванні. Праект закона быў распрацаваны і прадстаўлены на паседжанні Вярхоўнага Савета Рэспублікі 20 лютага 1991 г. У гэты ж дзень ён быў прыняты, як закон Рэспублікі Беларусь ад 20 лютага 1991 г. № 617-XII “Аб мясцовым самакіраванні і мясцовай гаспадарцы ў Рэспубліцы Беларусь” (яго першапачатковая назва). Падпісаў яго старшыня Вярхоўнага Савета Рэспублікі Беларусь М. Дэментэй. Пачнем разгляд гэтага закона.

У законе ўпершыню ўведзена паняцце мясцовага самакіравання, якія гучыць наступным чынам: “Мясцовае самакіраванне – форма арганізацыі і дзейнасці грамадзян для самастойнага вырашэння непасрэдна ці праз абраныя імі органы сацыяльных, культурных і палітычных пытанняў мясцовага значэння зыходзячы з інтарэсаў насельніцтва і развіцця адмінітстрацыйна-тэрытарыяльных адзінак на аснове уласнай матэрыяльна-фінансавай базы і прыцягнутых сродкаў”[3,арт. 1].

Былі выдзелены 10 прынцыпаў, па якіх павінна здзейсняцца мясцовае кіраванне і самакіраванне:

1. Народаўладдзя (удзел грамадзян у мясцовым кіраванні і самакіраванні);
2. Легітымнасці, сацыяльнай справядлівасці, гуманізма, абароны правоў і ахоўваючых законам інтарэсаў грамадзян;
3. Узаемадзеяння органаў мясцовага кіравання і самакіравання;
4. Размежавання кампетэнцый прадстаўнічых і выканаўчых органаў;
5. Адзінства і цэласнасці сістэмы мясцовага кіравання і самакіравання;
6. Самастойнасці і незалежнасці Саветаў, іншых органаў мясцовага самакіравання ў межах сваіх паўнамоцтваў у вырашэнні пытанняў мясцовага жыцця;
7. Абранасці Саветаў, іншых органаў мясцовага самакіравання, іх справаздачнасці насельніцтву;
8. Галоснасці і ўліку грамадскай думкі, пастаяннага інфармавання насельніцтва аб прымаемых рашэннях па важлівых пытаннях і выніках іх выканання, перадачы кожнаму грамадзяніну мажлівасці знаёмства з дакументамі і матэрыяламі, непасрэдна ахопліваючых яго правы і законныя інтарэсы;
9. Спалучэння мясцовых і агульнадзяржаўных інтарэсаў, удзела органаў мясцовага кіравання і самакіравання ў вырашэнні вышэйстаячымі органамі пытанняў, ахопліваючыя інтарэсы насельніцтва пэўнай тэрыторыі;
10. Адказнасці за законнасць і абгрунтаванасць прынятых рашэнняў[3,арт. 5].

Па закону вылучаюць два выканаўчых органа – гэта выканаўчы камітэт і мясцовая адміністрацыя. Пачнем з першага органа.

Выканаўчы камітэт падзяляецца на:

• Першаснага ўзроўня (сельскія, вясковыя, гарадскія (гарадоў раённага падпарадкавання));
• Базавага ўзроўня (гарадскія (гарадоў абласного падпарадкавання), раённыя);
• Абласнога ўзроўня [3,арт. 9].

У склад выканкама ўваходзяць старшыня, яго намеснікі, сакратар (кіруючый справамі) і члены выканаўчага камітэта. Аднак прызначаюцца гэтыя пасады і вызваляюць з іх на розных узроўнях па-рознаму: старшыня выканкамаў усех узроўняў – Саветамі, а намеснікі старшыні абласнога (Мінскага гарадскога) выканаўчага камітэта, сакратар, члены вышэйназванных узроўняў – старшынёй, са згоды Саветаў [3].

Абласныя і Мінскі гарадскі выканаўчыя камітэты падначалены і справаздачны Саветам, а выканкамы першаснага і базавага ўзроўняў – Прэзідэнту і вышэйстаячым выканаўчым і распарадчым органам – Саветам. Рашэнні прымаюцца большасцю галасоў, а паседжанні праводзяцца не радзей за раз ў месяц і лічацца правамочнымі, калі на ім прысутнічаю не менш за дзве трэці членаў ад устаноўленнага састава выкамкама. Акрамя таго, раз у год, па меры неабходнасці, ён можа даваць справаздачу аб сваёй дзейнасці Савету і грамадзянам па месцы жыхарства [3].

Таксама ў законе рэгламентаваліся паўнамоцтвы і абавязкі. Выканкам распрацоўвае і ўносяць для зацвярджэння Савету схему кіравання мясцовай гаспадаркай, праекты эканамічнага і сацыяльнага развіцця пэўнага рэгіёна, мясцовы бюджэт. Вырашае пытанні камунальнай гаспадаркі; можа адмяніць рашэнні кіраўніцтва іных органаў мясцовага кіравання ў рамках заканадаўства, якія супярэчаць рашэнням Саветаў і выканкама; пытанні, звязаныя з землеўпарадкаваннем і землекарыстаннем; пытанні, звязаныя з аховай здароўя, адукацыі, гандлёвага, транспартнага і іншых формаў абслугоўвання. Выкамкам забяспечвае абарону грамадзян у судовым парадку; распрацоўку праектаў гарадскога будаўніцтва; наглядае за вынаканнем заканадаўства Рэспублікі Беларусь і Канстытуцыі [3].

10-ы артыкул закона  рэгламентуе правы і абавязкі  старшыні выканаўчага камітэта. Акрамя таго, што ён узначальвае  выканкам, чалавек на гэтай пасадзе  прызначае, як казалася вышэй, увесь  апарат вышэйназванага органа  і намеснікаў мясцовай адміністрацыі, вызначае штаты і структуру  камітэта. Прадстаўляе выканаўчы  камітэт у Савеце; арганізоўвае  працу паседжання камітэта і  падпісвае іх дакументацыю; надае  дысцыплінаваныя дзеяння супраць  падпарадкаваных яму старшын  ніжэйстаячых выканаўчых камітэтаў; рэгуюе адносіны з эканамічнымі, сацыяльнымі і іншымі структурамі  адміністрацыйна-тэрытарыяльнай адзінкі; усталёўвае дзяржаўны кантроль  за прыроднымі рэсурсамі дадзеннай  адзінкі.[3, арт. 10]

Цяпер разгледзім мясцовую адміністрацыю. Гэты орган фарміруецца ў межах раёна горада і складаецца з яе главы, яго намеснікаў і членаў адміністрацыі. Прызначаецца глава Прэзідэнтам Рэспублікі Беларусь або па ўсталяванаму ім парадку. Намеснікаў і членаў адміністрацыі прызначае глава адміністрацыі са згоды Савета, акрамя таго, змяняе яе структуру і штатную колькасць. Падпарадкоўваецца яна выканкаму і ёй жа дае справаздачу. Паўнамоцтвы мясцовай адміністрацыі досыць шматлікія: арганізоўвае атрыманне сродкаў з мясцовага бюджэта, кантралюе іх карыстанне і надае шматлікім арганізацыям па частках; уносіць праекты вырашэння пытанняў мясцовага значэння Савету і выканкаму; арганізуе нагляд за прыроднымі рэсурсамі тэрыторый і працу органаў тэрытарыяльнага грамадскага самакіравання, будаўніцтва і рамонт жылых пабудоў; вырашае пытанне па ўладкаванню на працу [3,арт. 11]. Па сутнасці, мясцовая адміністрацыя чымсьці нагадвае выканкам, толькі ў меншым маштабе. Цяпер разгледзім, што выконвае яе глава.

Глава мясцовай адміністрацыі, як казалася вышэй, прызначаецца Саветамі. Па закону ён кіруе адміністрацыяй; прызначае на пасады са згоды выканаўчага камітэта, акрамя намеснікаў, размяжоўвае іх функцыі; арганізоўвае паседжанні і вядзе іх; вядзе фінансавую дзейнасць (падпісанне фінансавых і банкаўскіх дакументаў). Такім чынам, азнаёміўшыся з выканаўчымі органамі кіравання, пераходзім да распарадчых – Саветаў народных дэпутатаў.

Саветам у законе прысведчана глава 3. Роля і месца мясцовых Саветаў у сістэме дзяржаўных органаў вызначаецца артыкулам 12. Згодна часткі 1 гэтага артыкула Саветы з’яўляюцца прадстаўнічымі органамі на тэрыторыі пэўных адміністрацыйна-тэрытарыяльных адзінак і асноўнай часткай сістэмы мясцовага самакіравання. У межах сваёй кампетэнцыі яны незалежны.Саветы, таксама як і выканаўчыя камітэты, падзяляюцца на тры ўзроўня:

• Першасны тэрытарыяльны – да яго адносяцца сельскія, вясковыя, гарадскія (гарадоў раённага падпарадкавання) Саветы;
• Базавы тэрытарыяльны – да яго адносяцца гарадскі (гарадоў абласнога падпарадкавання), раённыя Саветы;
• Абласны тэрытарыяльны – да яго адносяцца абласныя Саветы. Мінскі гарадскі Савет валодае правамі базавага і абласнога Саветаў [3, арт. 13].

Абранне Саветаў праходзіць згодна Канстытуцыі Рэспублікі Беларусь грамадзянамі, якія пражываюць на пэўнай тэрыторыі, тайным галасаваннем з тэрмінам на 5 год. Пры гэтым паўнамоцтвы Саветаў старога склікання захоўваецца да першай сесіі новага. Акрамя сесій, іх дзейнасць праводзіцца праз пастаяныя і часовыя камісіі і іншых органаў. Па закону, яны могуць арганізаваць працу мясцовых СМІ і пераразмеркаваць сваі паўнамоцтвы ў двух выпадках: