Нормативное регулирование рассмотрения сообщения о преступлениях в российском и зарубежном уголовном процессе

            Введение

Актуальность темы исследования. Основной тенденцией уголовной политики на современном этапе развития России является кардинальная смена ее ориентиров, направленная на установление и применение международных стандартов защиты прав, свобод и законных интересов лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве, обеспечение приоритета свобод человека и гражданина. При этом функционирование уголовно-процессуального правозащитного механизма начинается уже на этапе рассмотрения сообщения о преступлении.

По данным ГИАЦ МВД России, количество сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, поступивших в органы внутренних дел за период с 2009 года по 2013 год, увеличилось на 24,5 % (с 22788829 до 28387122). Однако при этом уровень регистрируемых преступлений в последние годы заметно снижается. Разрыв между числом зарегистрированных заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях и количеством зарегистрированных преступлений возрастает. Так, в 2005 году число заявлений превышало количество зарегистрированных преступлений в 4,5 раза, в 2012 году уже в 11,5 раза, а в 2013 году – в 12,9 раза1. Такое положение обусловлено ростом количества сообщений, по которым отказано в возбуждении уголовного дела. Показатель удельного веса последних за истекшие три года составляет в пределах 25 % от общего количества всех поступивших сообщений о преступлениях (2013 – 23,6 %; 2012 – 25,4 %; 2011 – 25 %; 2010 – 25,3 %)2.

При этом практика надзорной деятельности прокуратуры показывает, что постановления об отказе в возбуждении уголовного дела представляют собой наиболее распространенную форму укрытия преступлений от учета, вследствие чего значительное их количество отменяются прокурорами как незаконные.

Наблюдаемая положительная динамика выявленных прокурорами нарушений закона при приеме, регистрации и проверке сообщений о преступлениях препятствует реализации принципа неотвратимости уголовной ответственности, отрицательно влияет на установленный процессуальный порядок оформления информации о преступлении. По этому поводу Президент Российской Федерации В. В. Путин, выступая на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 5 марта 2013 года, отметил, что «… по- прежнему, многие преступления остаются не зарегистрированными. В 2012 году их число составило порядка 152 тысяч»3.

Таким образом, актуальность рассмотрения обозначенной темы предопределяется потребностью создания максимально-надежных гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина и реально работающего механизма беспрепятственного доступа жертв преступления к правосудию.

Наряду с усилением ответственности за нарушения при приёме и регистрации сообщений о преступлениях, за любые факты фальсификации учётных документов возникает необходимость совершенствования законодательной базы рассмотрения сообщений о преступлении.

Отрицательными факторами, оказывающими воздействие на сложившуюся ситуацию, являются: наличие множества межведомственных и ведомственных нормативных правовых актов, которые по-разному регулируют процедуру рассмотрения сообщений о преступлениях; недостижение существенного положительного результата от реформирования правоохранительной системы; отсутствие единообразной правоприменительной практики в деятельности правоохранительных органов; увеличение количества нарушений закона, допускаемых должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать сообщения о преступлениях, выражающихся как в прямом сокрытии преступлений от учета, так и являющихся следствием пробелов в действующем законодательстве.

Актуализация проблем рассмотрения процессуального порядка приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях связана с активным обсуждением в научной литературе вопроса о ликвидации стадии возбуждения уголовного дела в российском уголовном процессе.

Особую значимость рассматриваемой теме придает принятие новых федеральных законов, которые изменили и дополнили нормы УПК РФ, регламентирующие деятельность по рассмотрению сообщений о преступлениях. Однако предметом научного анализа они не стали, и эффект их действия в правоприменительной практике в последнее время не изучался.

Все эти обстоятельства свидетельствуют о потребности исследования целого комплекса вопросов теоретического, прикладного и законодательного характера, решение которых направлено на повышение эффективности деятельности уполномоченных органов и должностных лиц по рассмотрению сообщений о преступлениях и, в первую очередь, в области обеспечения защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений.

Объектом исследования в настоящей работе выступают правоотношения, возникающие в процессе реализации норм уголовно-процессуального и иного законодательства уполномоченными органами и должностными лицами, связанные с рассмотрением сообщений о преступлениях, а также возникающие при этом проблемные ситуации, требующие научного разрешения.

Предметом исследования являются теоретические основы деятельности уполномоченных органов и должностных лиц по рассмотрению сообщений о преступлениях, контроля и надзора за этой деятельностью; нормы уголовно- процессуального и  иного законодательства, регулирующие данную деятельность, а также следственная, прокурорская и судебная практика, в материалах которой содержится достоверная информация об объекте исследования.

Цель исследования состоит в разработке научных положений и практических рекомендаций в области совершенствования процессуального порядка рассмотрения сообщений о преступлениях и оптимизации деятельности уполномоченных органов и должностных лиц по охране прав и свобод человека и гражданина в стадии возбуждения уголовного дела.

Для достижения данной цели автором определены следующие задачи:

• исследование и систематизация научных положений, относящихся к рассмотрению сообщений о преступлениях как самостоятельному институту уголовного процесса и формулирование авторского определения понятия, содержания и структурных элементов;
• разработка научных положений о сути и значении стадии возбуждения уголовного дела в уголовном процессе с учетом существующих доктрин и законодательной практики;
• анализ содержания порядка рассмотрения сообщений о преступлении в российской, советском и постсоветском уголовном процессе и выявление путей его совершенствования;
• рассмотрение действующего в России процессуального порядка проверки и разрешения сообщений о преступлениях, практики его реализации и типичных нарушений закона;
• определение роли и содержания ведомственного контроля за рассмотрением сообщений о преступлениях и процессуальных полномочий его субъек- тов;
• анализ состояния прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлении, а также судебного контроля за законностью действий (бездействий) и решений должностных лиц при рассмотрении сообщений о преступлении;
• формирование предложений по совершенствованию уголовно- процессуального законодательства, регулирующего порядок рассмотрения сообщений о преступлениях и осуществление ведомственного и судебного контроля, прокурорского надзора.

Глава I.

Нормативное регулирование рассмотрения сообщения о преступлениях в российском и зарубежном уголовном процессе

Многие ученые-процессуалисты отправной точкой стадии возбуждения уголовного дела и ее нормативно-правового регулирования считают источники, относящиеся к ХIХ веку: Свод Законов Российской империи 1832 года и Устав уголовного судопроизводства 1864 года. Однако, заслуживает внимания и позиция М. Г. Ковалевой, которая полагает, что еще в «период правления  
Петра 1 получили законодательную регламентацию некоторые аспекты деятельности по возбуждению уголовного дела»4.

Основополагающие изменения порядка начала уголовного судопроизводства связывают с вступлением в силу Свода законов Российской Империи 1832 года. Его новаторский характер определялся тем, что он положил начало выделения уголовно - процессуального права как самостоятельной отрасли права5, заложил предпосылки для образования процессуального института возбуждения уголовного дела, который в трактовке ученых-процессуалистов ХIХ века именовался как «предуготовительные меры к исследованию преступления»6. Безусловно, в этом нормативном документе детальная и четкая регламентация основания и порядка возбуждения уголовного дела и, соответственно, действий по проверке имеющихся у полиции поводов («извещение, жалоба, донос, донесение прокуроров и стряпчих, явка с повинной»7    «или по собственному усмотрению полиции, приступающей к следствию по всякому сведению, к ней дошедшему»8) в современной его трактовке отсутствовала, однако ряд отдельных законодательно закрепленных положений, заложили предпосылки образования института рассмотрения сообщения о преступлении.

Так, первой частью всего производства по уголовным делам являлось предварительное следствие «inquisitio generalis», которое заключалось в «изыскании всех обстоятельств дела или происшествия, составляющего преступление»9 Иными словами, назначение предварительного следствия заключалось в том, что оно «объемлет в себе все действия, чтобы убедиться в действительности какого-либо преступления и привести все обстоятельства его в возможно полную известность»10.

Свое дальнейшее развитие институт рассмотрения сообщений о преступлениях в современном его понимании получил в результате судебной реформы 1864 года. В Уставе Уголовного судопроизводства (далее УСС), утвержденном 20 ноября 1864 года, деятельность по рассмотрению сообщений приобрела более четкие контуры. Согласно УУС, уголовное дело могло быть возбуждено при наличии повода, «если в полиции становилось известно о преступлении»11, и соблюдении установленного порядка производства по делу: «она должна была передавать эту информацию прокурору и его товарищу или суд».12 Однако законодатель предусмотрел обстоятельства, когда определяющую роль в решении вопроса о возбуждении уголовного дела играли материалы «полицейского дознания». В соответствии со ст. 253 Главы 1 «О предварительном следствии» раздела 2 УУС в обязанности должностных лиц полиции входило «производить дознание в случае, когда признаки преступления сомнительны, прежде чем сообщить о нем по принадлежности». «Прокурор и его товарищи не должны были требовать начала следствия без достаточных оснований и обязаны собрать сведения посредством негласного полицейского разведывания» (ст. 312 Главы 1«О предварительном следствии» раздела 2 УУС).

Главной фигурой, на которую была возложена обязанность проведения полицейского дознания, было должностное лицо полиции. Ему предписывалось «обнаружить законные основания к возбуждению уголовного дела и дать материал, необходимый для обвинителя и следователя, чтобы удостовериться, что требование первым и начатие вторым судебного производства имеет достаточное основание»13. В статье 254 УУС законодатель определил конкретные методы проведения полицейского дознания: посредством розысков, словесными расспросами и негласным наблюдением. Комментируя данное законодательное положение, И. Я. Фойницкий так определял природу и назначение полицейского дознания: «Дознание связано с уголовным преследованием, добывая ему сведения необходимые для правильного и успешного предъявления обвинения перед судом. Оно находится в тесной связи с предварительным следствием, потому что удостоверяет действительность расследуемого преступления, дает материал к начатию следствия, устанавливает взгляд следователя на способы к дальнейшему раскрытию истины, на образ его действий по отношению к обстоятельствам дела и к лицам, в нем участвующим»14. А. А. Квачевский полагал, что дознание необходимо для изыскания оснований к возбуждению уголовного дела и начатию предварительного следствия15. К. Д. Анциферов считал, что возбуждение преследования может последовать лишь после обнаружения достаточности оснований и законности поводов, которые поступили к органам преследований16.

Современные ученые - процессуалисты, анализируя эти положения УУС с позиции сегодняшнего дня, делают вывод, что оно представляло собой не что иное, как предварительную проверку сообщения о преступлении. Так,  
Ю. В. Деришев утверждал, что в современном уголовном судопроизводстве институт дознания по дореформенному уголовно - процессуальному законодательству Российской империи представлен уголовно - процессуальной деятельностью по проверке информации о совершенном преступлении17.

В. В. Николюк, В. В. Кальницкий, В. Г. Шаламов определяли что, в указанных случаях полицией проводилась, по сути, предварительная проверка информации о преступлении, которая представляла собой одну из форм дознания18. Аналогичной позиции придерживается и Н. А. Власова, которая утверждает, что методы, формы, а также цели деятельности полиции по проверке заявлений и сообщений о преступлениях по дореволюционному законодательству практически аналогичны тем, которые существуют в стадии возбуждения уголовного дела в настоящее время19.

Заслуживает внимания и еще один нормативный акт, действовавший в тот период, – Инструкция Прокурора Московской Судебной Палаты г-на Степанова от 15 октября 1909 года, вступившая в силу с 1 января 1910 года. Она выполняла роль обязательного циркулярного руководства чинам полиции по обнаружению и исследованию преступлений и проступков и детализировала алгоритм действий чинов полиции при проведении полицейского дознания20. Согласно предписаниям, чины полиции обязаны были «во всяком месте, во всякое время дня и ночи, не исключая и праздничных дней, принимать словесные и письменные заявления о преступных деяниях». Кроме того, в соответствии с п. 15 Инструкции, после получения сведений о совершении преступления проводилось дознание для выяснения совершено ли преступление и, если совершено, то какое, когда, кем и при каких обстоятельствах, с целью собрать и представить в распоряжение судебной власти материал, необходимый для судебного исследования и рассмотрения уголовных дел.

Таким образом, анализируя приведенные исторические источники с позиции сегодняшнего дня, можно провести некоторые параллели с современной деятельностью по рассмотрению сообщения о преступлении. Именно в Уставе уголовного судопроизводства лежат истоки этого института, проводимого в форме «полицейского дознания», целью которого было отыскание основания к возбуждению уголовного дела, констатирование в событии признаков преступления, а также собирание первичных доказательств.

Несмотря на то, «полицейское дознание» представляло собой административную деятельность и подробно регламентировалось организационно - распорядительными документами прокуратуры и полиции, основные положения, определяющие основания, методы и способы его проведения, были прямо закреплены УУС. Следует помнить, что он был первым пореформенным документом выбранной для Российской империи модели уголовного судопроизводства, в котором невозможно было предусмотреть все нюансы нормативного регулирования. Но, тем не менее, именно в Уставе впервые получили процессуальное закрепление положения о «полицейском дознании», которое в случае «неочевидности» происшедшего, в обязательном порядке предшествовало предварительному расследованию.

УУС действовал вплоть до его отмены декретами октября 1917 года, регламентирующими процедуру уголовного судопроизводства. В этот период применительно к исследуемой стадии действовали различные источники, часто сменяющие и дополняющие друг друга, например Декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 24 ноября 1917 года «О суде» № 1, Декрет ВЦИК от 7 марта 1918 года «О суде» № 2 и Декрет СНК РСФСР от 20 июля 1918 года «О суде» № 3. Многочисленные основополагающие документы того времени имели существенный законодательный пробел в регулировании многих вопросов начала уголовного процесса. За рамками правовых норм оставались вопросы, регламентирующие порядок принятия заявления, сообщения о преступлении и процедуру его проверки. Однако в первые послереволюционные годы в ряде документов, принятых советским государством, имеется упоминание о правилах, составляющих элементы рассмотрения сообщения в современной ее трактовке21.

Многообразие нормативных актов того времени и существенные пробелы правовой регламентации создавали трудности с их применением в практической деятельности. Требование строжайшего соблюдения революционной законности могло быть осуществлено лишь при условии создания кодексов по всем отраслям права22. В УПК РСФСР 1922 года и 1923 года вопросы рассмотрения сообщений о преступлениях подробным образом не регламентировались, однако имелся ряд существенных новаций. Так, законодательно закреплялась обязанность органов принять все заявления по поводу совершенных или готовящихся преступлений, причем судья и следователь обязаны были принимать таковые также и по делам им не подсудным (ст. 99 УПК РСФСР 1922 года и ст. 94 УПК РСФСР 1923 года). Комментируя данный закон,  
М. С. Строгович и Д. А. Карницкий отмечали, что УПК РСФСР 1923 года требовал безоговорочного принятия заявления о любом преступлении23. Основанием для принятия решения о возбуждении уголовного дела признавалось наличие в заявлении указаний на состав преступления (ст. 101 УПК РСФСР 1922 года и ст. 96 УПК РСФСР 1923 года), таким образом, вопрос решался без проведения каких-либо действий по проверке поступившей информации. Предварительной негласной поверке органами дознания подвергались лишь анонимные заявления (ст. 98 УПК РСФСР 1922 года и ст. 93 УПК РСФСР 1923 года).

Такая непродуманная регламентация начала досудебного производства вызывала справедливую критику со стороны представителей науки уголовного процесса. М. А. Чельцов отмечал: очень часто бывает так, что заявление кричит o преступлении и даже ссылается на соответствующие статьи УК, но необходимый юридический анализ показывает следователю, что в действиях, на которые жалуются, нет состава преступления. Этой-то мысли о необходимости предварительной юридической оценки фактов, указанных в заявлении, не хватает ст. 96 УПК24.

Данное утверждение не было лишено оснований и являлось закономерным результатом существующих в тот период времени противоречий, возникающих между действующей нормой права и практикой ее реализации. Правоприменители, сталкиваясь ежедневно с большим количеством поступавших сообщений о преступлении, возбуждали уголовные дела без проверки содержащейся в них информации, что порождало многочисленные нарушения законности. Возникла проблемная ситуация, остро поставившая вопрос о поиске алгоритма действий практических работников и устранения коллизии между нормой закона и практикой ее реализации. В качестве компромиссного решения должностные лица правоохранительных органов стали проводить проверку поступившей информации с целью установления признаков преступления. Саму же деятельность стали именовать «доследственной проверкой». В создании этого института присутствовала своего рода правовая логика и здравый смысл, отсеивалось все, что вело к громоздкому, но бесполезному в данном случае предварительному следствию25. Как отмечали М. С. Строгович и Д. А. Карницкий «допускается (а в иных случаях и требуется, хотя в законе об этом ни- чего не сказано) доследственная проверка и пополнение материалов, на основе которых следствие должно решать вопрос о возбуждении уголовного дела»26.

Однако, отсутствие правовой регламентации проверочной деятельности, обобщения практики для единообразного ее применения должностными лицами, привело к серьезным нарушениям закона при возбуждении уголовного дела. В связи с этим циркулярами НКЮ РСФСР и Прокуратуры СССР проведение «доследственной проверки» было запрещено27. Согласно Постановлению НКЮ РСФСР от 25. 08. 1933 года, в том случае, если прокурор сомневался в наличии либо отсутствии оснований к возбуждению уголовного дела, то он должен был сам провести проверку, используя средства общего надзора, а не мог поручать ее следователю.28

Таким образом, несмотря на то, что в УПК РСФСР 1923 года отсутствовали нормы, регламентирующие проверочную деятельность в стадии возбуждения уголовного дела, правоприменительная практика и реалии жизни потребовали ее проведения, показали несостоятельность нормы о возбуждении уголовного дела без предварительной проверки информации о преступлении.

Отказ законодателя от урегулирования этой деятельности нормами уголовно- процессуального права и передача в область административной юрисдикции привела к многочисленным нарушениям закона.

За более чем 48-летнее действие УПК РСФСР в истории советского государства произошли коренные преобразования, которые потребовали изменения действующего законодательства, в том числе и уголовно-процессуального. В Основах уголовного судопроизводства СССР 1958 года и УПК РСФСР 1960 года основные институты уголовного процесса «получили свое дальнейшее законотворческое развитие, преломившись сквозь призму экономической и социальной российской обусловленности, практической целесообразности, ми- ровоззрения, традиций и обычаев народа».29

В УПК РСФСР 1960 года был регламентирован подробный процедурный порядок стадии возбуждения уголовного дела, который начинался с момента официальной фиксации органом дознания, следователем, прокурором или судьей поступившего носителя первичной информации о преступлении, которому закон (УПК РСФСР) придавал значение формального повода к возбуждению уголовного дела. Впервые проверочная деятельность стала предметом законодательной регламентации в нормативном документе, имеющем статус закона. По своему содержанию стадия возбуждения уголовного дела состояла в процессуальной деятельности до принятия решения по заявлению или сообщению30. Говоря о важности и значимости законодательного закрепления проверочной деятельности, В. М Савицкий отмечал, что она приобрела значение самостоятельного процессуального института, относящегося к стадии возбуждения уголовного дела31, а  
А. П. Рыжаков полагал, что задачи, стоящие перед стадией возбуждения уголовного дела, можно признать решенными лишь по окончании предварительной проверки заявления (сообщения) о преступлении32.

Статья 109 УПК РСФСР устанавливала обязанность прокурора, следователя, органа дознания и судьи принимать заявления и сообщения о любом совершенном или подготовляемом преступлении. Сама деятельность осуществлялась в срок не более трех суток со дня получения заявления, а в исключительных случаях в срок не более десяти суток, по истечении которых принималось одно из предусмотренных УПК РСФСР решений. Законодательное разрешение получил и вопрос о способах проверки сообщений. Должностные лица могли истребовать необходимые материалы и получать объяснения без производства следственных действий.

Действующая норма не была лишена пробелов, и первые результаты ее реализации на практике выявили недостатки, обнажили проблематику вопроса, ставшую предметом комментариев ученых-процессуалистов. В юридической литературе высказывались различные точки зрения на деятельность, связанную с проверкой сообщений о преступлениях, от активного принятия до полного ее отрицания. Так, Н. Г. Шурухнов, предупреждая правоприменителей от буквального толкования нормы и обязательности ее исполнения по каждому по- ступившему поводу, отмечал, что необходимость в проверке возникает, если поступившие первичные материалы недостаточно полно освещают те вопросы, которые надо выяснить для принятия объективного решения33. Ф. Н. Фаткуллин, призывая к экономии процессуальных сил и средств и рациональному ис- пользованию ресурсов утверждал, что предварительная проверка без учета ее необходимости приведет к нерациональной и ничем неоправданной трате сил и времени как органов, так и граждан34.

Еще более спорным был вопрос о процессуальной природе проверочных действий, по поводу которого в ходе научных дискуссий высказывались диаметрально противоположные взгляды.

Сторонники первой позиции утверждали, что проверочная деятельность носит административный характер35. В обоснование своей точки зрения они избрали тезис о том, что должностные лица проводят проверку в рамках предоставленных им полномочий, вытекающих из административной деятельности, используя при этом средства из арсенала таковой (истребование документов, материалов, получение объяснений).

Другие авторы считали, что проверочная деятельность носит процессуальный характер36. Основной аргумент сторонников этой позиции относился к законодательному закреплению деятельности по проверке сообщения о преступлении в нормах УПК РСФСР и обязательном использовании элементов процессуальной формы: требования к оформлению поводов и принятию решений (ст. ст. 110 - 113 УПК РСФСР).

При всей прогрессивности законодательного регулирования проверочной деятельности, нормы УПК РСФСР не были лишены серьезных недостатков: в законе отсутствовала четкая регламентация оснований возбуждения уголовного дела и проведения проверки37, не определен круг лиц, участвующих в ней, их права и обязанности, процедурный порядок приема и регистрации сообщения, выполнения способов проверочных действий.

Несмотря на это, они сыграли важную роль в становлении института рассмотрения сообщений о преступлениях: заложили его правовые основы, создали прецедент в части их практической реализации. Превращение института возбуждения уголовного дела в процессуальную стадию, полагают  
А. А.Давлетов и Л. А.Кравчук, было закономерно и отражало объективные потребности нашего общества в ликвидации «легковесного» механизма уголовного судопроизводства, позволявшего включать всю карательную мощь органов уголовного преследования немедленно по получении сообщения о преступлении и необходимости установки на начальном этапе уголовного процесса своего рода «фильтра», предназначенного для проверки и «отсева» информации о преступлении38. Н. В. Жогин и Ф. Н. Фаткуллин считали, что с законодательным закреплением деятельности в УПК РСФСР, внедряется твердое начало законности, придаются четкость, определенность и правовая устойчивость возникшим в ходе этой деятельности отношениям, обеспечивается защита прав и законных интересов граждан, исключается возможность произвола и беззакония39.

Процесс формирования правовой основы проверочной деятельности в стадии возбуждения уголовного дела нашел свое отражение в ведомственных нормативных правовых актах. Так, в соответствии со ст. 3 Закона СССР от 30.11.1979 года «О прокуратуре», одним из основных направлений ее деятельности являлся надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, основной задачей которого было соблюдение установленного законом порядка возбуждения и расследования уголовных дел (ст. 28 Закона СССР «О прокуратуре»). При этом прокурор наделялся полномочиями по истребованию от органов дознания и предварительного следствия для проверки уголовных дел, документов, материалов и иных сведений о совершенных преступлениях, проверке не реже одного раза в месяц исполнения требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях» (ст. 29 Закона СССР «О прокуратуре»).

На органы внутренних дел в соответствии с п. 6 ст. 11 Закона СССР 1991 года «О советской милиции», были возложены обязанности по приему, регистрации и проверке информации о преступлениях и незамедлительному реагированию на заявления и сообщения о преступлениях. Для урегулирования вопросов единообразного применения требований закона была разработана «Инструкция о порядке приема, регистрации, учета и разрешения в органах внутренних дел заявлений и сообщений о преступлениях» (приказ МВД СССР от 21. 03. 1983 № 50), в которой нашли отражение нормативно-правовые и организационные аспекты деятельности по приему, регистрации, учету и разрешению заявлений, сообщений и другой информации о преступлениях и происшествиях.

Однако многочисленные ведомственные акты нередко противоречили УПК РСФСР, что порождало нарушения законности. Ученые - процессуалисты, критикуя многообразие ведомственного правового регулирования, отмечали, что необходима подробная именно процессуальная, а не ведомственная регламентация проверочных действий40.

Концепция Судебной реформы в РСФСР, принятая в 1991 году, сформировала основы дальнейшего совершенствования уголовного судопроизводства, его кардинальной перестройки. Этот документ изменил подход к стадии возбуждения уголовного дела и перспективам ее существования. Применительно к институту рассмотрения сообщений о преступлениях предлагалось возбуждать уголовное дело «в любом случае, когда хотя бы в минимальной степени существует вероятность того, что преступление было действительно совершено». Иными словами, любое сообщение о преступлении необходимо рассматривать как бесспорный повод к возбуждению уголовного дела, если неочевидна его ложность. «Доследственная проверка» как правовой  институт, упразднялась, так как она не соответствует демократической направленности предлагаемых преобразований и является лишь препятствием для скорейшего начала расследования, административна по своей природе и при ее производстве вся собираемая информация производится «непроцессуальными», то есть наименее надежными в контексте уголовного судопроизводства средствами41.

Эта позиция авторов основополагающего документа реформирования уголовно-процессуального законодательства разделила представителей науки на два противоположных лагеря. Спектр мнений, высказанных учеными, представлен двумя взаимоисключающими позициями по двум дискуссионным вопросам: имеет ли право на существование в современном уголовном процессе институт проверки сообщений о преступлениях, и какой характер носит проверочная деятельность.

По первому вопросу мнения разделились на полярно противоположные: от полного отрицания проверки до ее обязательного нормативного закрепления.