Нормативные основы местного самоуправления. 2

Курсовая работа по дисциплине:

Муниципальный менеджмент

на тему: Нормативные основы местного самоуправления

Содержание

Введение…………………………………………………………………………3

Глава 1. Система законодательства местного самоуправления

1.1 Понятие  системы законодательства местного самоуправления…………...5

1.2 Федеральное законодательство……………………………………………..12

1.3 Муниципальное законодательство………………………………………....24

Глава 2. Муниципальные правовые акты

2.1 Понятие  местного нормотворчества. Система  муниципальных правовых актов………………………………………………………………………………34

2.2 Соотношение  законодательства субъектов Российской  Федерации и муниципального нормотворчества……………………………………………..45

Заключение……………………………………………………………………....51

Список литературы……………………………………………………………...55

Введение

Актуальность темы исследования. В современных условиях перехода России на демократические, рыночные принципы организации и функционирования общества и государства особое место занимает проблема становления местного самоуправления. Причем речь идет не о воссоздании того, что было в дореволюционный период, не о переносе какой-либо европейской модели на российскую почву и не о реанимации под каким-либо видом системы советов, а о построении такого местного самоуправления, которое бы соответствовало условиям России, реалиям и требованиям XXI века. В Российской Федерации в последние годы на законодательном, в том числе и конституционном, уровне немало сделано по формированию правовой базы местного самоуправления. Однако анализ самого правового материала, и особенно его практических возможностей применения, показывает, что в самом подходе к правовому регулированию местного самоуправления слишком много иллюзий, противоречий. В центре внимания оказались главным образом вопросы организационно-процессуального характера, связанные с организацией представительных и исполнительных органов местного самоуправления и их «отделением» от государственной власти. Базовые же вопросы, к примеру социологические, состоящие в объективной сущности муниципальных образований, экономические, отражающие материально-финансовую обеспеченность жизнедеятельности муниципальных образований, психологические, характеризующие осознание людьми своих прав и свобод в местном самоуправлении, и другие, остаются как-то в тени. Не хватает комплексности в содержании правового регулирования местного самоуправления, что сказывается на его потенциале и эффективности применения правовых норм.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является вопросы разработки, принятия и практического использования правовых основ местного самоуправления.

Предмет исследования рассмотреть формирование и развитие правовой основы местного самоуправления.

Цели и задачи исследования. Цель курсовой работы – проанализировать особенности правовой основы местного самоуправления.

Для достижения этой цели в работе были рассмотрены следующие задачи:

- раскрыть понятие системы законодательства местного самоуправления;

- исследовать федеральное и муниципальное законодательство

- рассмотреть понятие местного нормотворчества, рассмотреть систему муниципальных правовых актов;

- показать  соотношение законодательства субъектов  Российской Федерации и муниципального  нормотворчества и определить пробелы в законодательстве Российской Федерации в сфере правовой основы местного самоуправления, предложить меры по совершенствованию данной сферы.

самоуправление законодательство нормотворчества

Глава 1. Система законодательства местного самоуправления

самоуправление законодательство нормотворчество

1.1 Понятие системы законодательства местного самоуправления

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России положили начало земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 года создавались выборные губернские и уездные земские собрания и их исполнительные органы - губернские и уездные земские управы, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские думы и управы. Выборы в городские думы и земские собрания были цензовыми, большинство голосов при выборах предоставлялось землевладельцам и богатым горожанам. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников. В 1917 году были приняты новые положения согласно которым выборы становились демократическими, а большинство голосов переходило рабочим и крестьянам, были также созданы волостные собрания и волостные управы. После принятия Конституции 1918 года городские думы и земские собрания были упразднены, их функции перешли к съездам советов рабочих и крестьянских депутатов которые не являлись постоянными органами. По Конституции России 1937 года были созданы советы депутатов трудящихся, переименованные Конституцией России 1978 года в советы народных депутатов. Советы народных депутатов являлись одновременно и местными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В 1990 году были созданы президиумы (малые советы) советов народных депутатов.

К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения МЖК. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления. В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. Местными органами государственной власти становились территориальные управления государственных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления становились выборные представительные органы и выборные главы местных администраций, представительные органы областей и краёв и областные и краевые администрации окончательно получали статус органов государственной власти (начало этому положил Федеративный договор между Российской Федерацией и краями и областями), однако в большинстве городов представительные органы и главы городских администраций (до этого назначались) местного самоуправления были избраны только в 1997 году, а в районах только в 2006 году. В 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». С 2004 по 2014 год к нему принимались поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территориальную основу местного самоуправления составляют муниципальные образования.

В Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований, которые функционируют на двух уровнях:

муниципальный район — несколько городских и/или сельских поселений

сельское поселение — один или несколько сельских населенных пунктов

городское поселение — один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа

городской округ — городское поселение, не входящее в состав муниципального района

внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения (Москвы или Санкт-Петербурга).

Границы и статус муниципальных образований установлены в 2003—2005 годах в рамках муниципальной реформы. Порядок изменения границ и преобразования муниципальных образований установлен Федеральным законом.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В структуру органов местного самоуправления, устанавливаемую уставом муниципального образования, входят следующие органы и должностные лица местного самоуправления:

представительный орган муниципального образования

глава муниципального образования

местная администрация

контрольный орган муниципального образования

иные органы местного самоуправления

В соответствии с федеральным законом существуют следующие основные варианты структуры органов местного самоуправления:

представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту

представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию

представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту

В муниципальном районе допускается такой вариант структуры органов местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления формируется из глав и делегатов представительных органов поселений.

В сельских поселениях глава муниципального образования может независимо от способа его избрания возглавлять и местную администрацию, и представительный орган. В сельских поселениях с численностью менее 100 человек глава муниципального образования является главой местной администрации и избирается населением, а функции представительного органа осуществляются сходом граждан.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). К собственным доходам местного бюджета могут относиться:

средства самообложения граждан

доходы от местных налогов и сборов

доходы от региональных налогов и сборов

доходы от федеральных налогов и сборов

безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований

доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности

часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей

штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления

добровольные пожертвования

субвенции на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (для некоторых муниципальных районов)

иные законные поступления.

Закон устанавливает возможность выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и (или) районных фондов финансовой поддержки поселений.

Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий (муниципальный заказ). Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальный заем).

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой базы. Правовые основы местного самоуправления - это совокупность норм права, осуществляющих юридическую регламентацию вопросов местного самоуправления.

Исчерпывающий перечень правовых источников местного самоуправления содержится в п. 1 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,[9] в соответствии с которой правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (рис. 1).

Названные нормативно-правовые акты образуют правовую систему местного самоуправления, которая, в свою очередь, состоит из трех крупных подсистем: законодательной, подзаконной и локальной (муниципально-правовой).[36]

Рис. 1 Состав правовой основы местного самоуправления

Формирование правовой основы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.

Правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования. Но в системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль права - муниципальное право. Оно регулирует правовые отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Это комплексная отрасль права, появившаяся на стыке нескольких отраслей: конституционного права, административного права, финансового права, земельного права, экологического права и других отраслей права. Комплексный характер муниципального права отражает многогранный характер муниципальной деятельности.

1.2 Федеральное законодательство

Под законодательной подсистемой понимается система нормативных правовых актов, включающая: Конституцию РФ, заключаемые или принимаемые на ее основе и в соответствии с ней международные договоры Российской Федерации, законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, региональные законы, конституции (уставы) субъектов РФ, решения Конституционного суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ.[50]

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международно-правовые акты, содержащие общепризнанные нормы и принципы международного права, являются частью правовой системы Российской Федерации. Данное конституционное правило положило начало проникновению международно-правовых норм в российское право. Местное самоуправление как весьма обширная область общественных отношений, политико-правовой институт обладает целой системой норм, служащих источниками международного права. Следует особо выделить такие документы, как Европейская хартия местного самоуправления, Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ 29 октября 1994 г.,[3] решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия.

Европейская хартия местного самоуправления была разработана и принята по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе Советом Европы 15 октября 1985 г.[3] Ратификация Европейской хартии местного самоуправления и приведение российского законодательства о местном самоуправлении в соответствие с ней являлось одним из условий вступления России в Совет Европы. Европейская хартия местного самоуправления была ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.[8]

Основным источником правового регулирования местного самоуправления является Конституция РФ. Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. Конституция РФ (ст. 12) закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Разные по своему значению и направленности главы Конституции РФ содержат нормы, регулирующие организацию местного самоуправления. «Если сравнить число норм о местном самоуправлении, закрепленных в Конституции Российской Федерации, и о какой-либо другой отрасли права, кроме конституционного, то можно сделать вывод о том, что объем этих норм намного больше, чем в других отраслях права».[42,98] Ряд важнейших характеристик этого института закрепляется в гл. 1 «Основы конституционного строя»: признание местного народовластия (ч. 2 ст. 3); муниципальной формы собственности (ч. 2 ст. 8); исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12). Заметно, что не только содержание данных норм, но и их структурное размещение в тексте Конституции РФ свидетельствует о значении местного самоуправления как одного из элементов конституционного строя России.

Местное самоуправление служит средством осуществления гражданами прав и свобод различного содержания. Они имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах (ч. 2 ст. 32), обращаться лично, а также направлять коллективные и индивидуальные обращения в муниципальные органы (ст. 33), реализовывать свои социально-экономические права на жилище, охрану здоровья и образование посредством муниципальных учреждений здравоохранения и образования, на предоставление жилья из муниципальных жилищных фондов (ст. 40, 41, 43).

Глава «Федеративное устройство» Конституции РФ устанавливает соотношение федерального законодательства с законодательством субъектов Российской Федерации по поводу местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72).

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Иными словами, Российская Федерация должна принимать рамочные законы, определяя общие принципы и подходы, устанавливая пределы правового регулирования; конкретное содержание, учет местной специфики и особенностей формирования местного самоуправления должно определяться субъектами Российской Федерации самостоятельно. Это в теории. На практике же функции Российской Федерации и ее субъектов четко не определены.

Пункт «н» ст. 72 Конституции РФ закрепляет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Из данной конституционной нормы необходимо выделить то, что относится к государственной власти, и то, что относится к местному самоуправлению. Российская Федерация и субъекты Российской Федерации предлагают различные подходы прочтения приведенной конституционной нормы:[54]

1) в совместном  ведении находится «установление  общих принципов организации  системы органов государственной  власти и местного самоуправления» - установление местного самоуправления, т.е. закрепление местного самоуправления  как неприкосновенного демократического  института;

2) в совместном  ведении находится «установление  общих принципов организации  системы органов государственной  власти и местного самоуправления» - установление системы органов  местного самоуправления, т.е. устанавливаются  общие подходы к формированию  органов местного самоуправления;

3) в совместном  ведении находится «установление  общих принципов организации  системы органов государственной  власти и местного самоуправления» - установление общих принципов  организации местного самоуправления, т.е. закрепляются общие подходы  к правовому регулированию становления  местного самоуправления.

Эта неоднозначность прочтения субъектами Российской Федерации конституционной нормы привела, в частности, к невозможности в ряде регионов реализовать местное самоуправление в полном объеме. Приняв в 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,[6] федеральный законодатель дал свою точку зрения, которую изложил в названии закона, - Российская Федерация должна устанавливать общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции РФ посвящена специальная гл. 8 «Местное самоуправление» (ст. ст. 130-133). На основе конституционных норм можно определить следующие параметры правового пространства местного самоуправления:

- население  муниципального образования самостоятельно  решает вопросы местного значения;

- экономической  основой местного самоуправления  является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования  и распоряжения которой принадлежит  населению муниципального образования;

- система  местного самоуправления включает  институты непосредственной и  представительной демократии, при  этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.);

- местное  самоуправление осуществляется  в городских, сельских поселениях  и на других территориях с  учетом исторических и иных  местных традиций; изменение границ  таких территорий допускается  только с учетом мнения населения  соответствующих территорий;

- органы местного  самоуправления имеют самостоятельные  полномочия по решению вопросов  местного значения (управления муниципальной  собственностью, формирования, утверждения  и исполнения местного бюджета, установления местных налогов  и сборов, осуществления охраны  общественного порядка и др.), а также могут наделяться законом  отдельными государственными полномочиями  с передачей необходимых для  их осуществления материальных  и финансовых средств;

- местному  самоуправлению гарантируется право  на судебную защиту;

- местному  самоуправлению гарантируется компенсация  дополнительных расходов, возникших  в результате решений, принятых  органами государственной власти;

- устанавливается  запрет на ограничение прав  местного самоуправления, установленных  Конституцией РФ и федеральными  законами.

В сводном виде основные положения Конституции РФ по вопросам местного самоуправления представлены в табл. 1.1.

Таблица 1.1 Конституционные основы местного самоуправления в РФ

Объясняя столь подробный характер конституционной регламентации института местного самоуправления, распространенным является мнение о том, что оно возникло в российских условиях не снизу, а было предложено сверху, имея в виду интенсивное восстановление местного самоуправления в постсоветский период.[33] Такое суждение стало расхожим, оно представляет Конституцию РФ эффективной и исчерпывающей гарантией благополучного существования местного самоуправления. Между тем есть еще одно объяснение данному юридическому феномену - массированное конституционное регулирование местного самоуправления является требованием Европейской хартии, которой современные конституции следуют.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления, как упоминалось, не входят в систему органов государственной власти. Это необходимо трактовать не как утрату ими властной природы, а как невозможность органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к органам местного самоуправления.

В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, отсутствуют законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, которые образуют самостоятельную группу источников правового регулирования. С теоретической точки зрения очевидно, что гл. Конституции РФ «Местное самоуправление» может быть предметом регламентации законов этой группы. В сферу их правового воздействия могут попасть и другие конституционные нормы, за исключением тех, что содержатся в гл. 1 и 2 Конституции РФ.[1]

В Российской Федерации отсутствуют федеральные конституционные законы, предметом регулирования которых является местное самоуправление. Конституция РФ, предусматривая принятие таких законодательных актов, не делает этого в отношении местного самоуправления. Вместе с тем в ряду конституционных актов есть такие, которые косвенным образом затрагивают самоуправленческую тематику. Так, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»,[4] Федеральный конституционный закон от 30 январе 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»[5] устанавливают ограничения прав граждан в сфере местного самоуправления в части проведения муниципальных выборов, местных референдумов, сходов и собраний граждан, в связи с введением в стране или на части ее территории чрезвычайного или военного положения.