Нормативные правовые акты

Введение

Будучи важным инструментом установления прочного порядка и организованности, обеспечения и охраны демократии и свободы, регулирования труда и хозяйственных отношений, защиты природной среды, законодательство объективно необходимо в жизни современного российского общества. Его роль в современных условиях неуклонно повышается, объективно усиливается регулирующее воздействие законодательства на все стороны жизни. Сегодня нужно бояться не переоценки, а недооценки роли закона, игнорирования юридической нормы как важного инструмента развития цивилизации и прогресса. Без повышения роли и авторитета законодательства не может быть создано гражданское общество.

Лишь сейчас, на новом этапе развития страны, основанном на демократизации всех сторон общественной жизни, восстановлении принципов гуманизма и общечеловеческой морали, преобразовании хозяйственных отношений, пришел час подлинного понимания ценности законодательства как объективно необходимого инструмента социального регулирования, заботы о личности и ее интересах, установления подлинной демократии.

Углубление демократии предполагает четкое и развернутое правовое оформление, обеспечение и охрану ее юридическими средствами, укрепление организованности и ответственности должностных лиц и граждан. Объективная тенденция к расширению народовластия, прав и свобод личности обусловливает потребность в возрастании роли законодательства. Демократии нет и не может быть вне закона, вне ее правового обеспечения и охраны. Вне и независимо от права невозможны жизнь общества, хозяйственные отношения, охрана природы. Наконец, возрастание роли законодательства обусловливается усилением борьбы с преступностью и, в первую очередь, с такими наиболее опасными ее проявлениями, как организованная преступность, терроризм, свойственными не только прошлым годам, но, к сожалению, и современности. Неуклонное соблюдение закона служит основой дисциплины, ответственности, исполнения гражданского долга. В правовом государстве без нормативного урегулирования невозможно решение ни одного государственно-важного вопроса.

Современное российское законодательство находится на переходном этапе его преобразования из инструмента командно-административного установления в средство обеспечения политической и экономической свободы личности, подлинного народовластия. Правообразующей базой обновленного российского законодательства служит Конституция Российской Федерации, которая объединяет и цементирует многоуровневую систему нормативных правовых актов России, определяет пути ее развития.

Становление новой правовой системы протекает довольно сложно и противоречиво в условиях серьезного политического и экономического кризиса и падения жизненного уровня населения. Создание качественно нового законодательства находится в начальной стадии, наталкивается на многочисленные рифы и подводные течения антидемократического, а нередко и авторитарного характера, противостояние федеральной власти и региональных структур, законодательных и исполнительных органов.

Безусловно, нет необходимости в том, чтобы ныне все изменить в законодательстве, отбросить и забыть всю предшествующую законодательную практику, включая и многовековой опыт создания и действия правовой системы царской России. Установление новых норм и институтов связано с сохранением прежних, оправдавших себя и способных эффективно действовать в новых условиях, юридических установлений. Преемственность — непременное качество правовой системы России. Однако такая преемственность должна иметь аналитически-творческий характер, предполагающий отказ от неоправдавших себя правовых предписаний, узаконивающих командно-административные методы руководства, ограничивающих свободу и политическую активность граждан.

1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ АКТ КАК ОБЪЕКТ

СИСТЕМАТИЗАЦИИ

Законодательство любого государства это всегда структурно организованный   массив   взаимоувязанных   нормативных   решений, имеющий соответствующие иерархические уровни, части, объединяемыми общими целями, задачами, научными идеями1. Для юриспруденции проблема видов нормативных актов не нова. Ею занимались довольно много и углубленно во все времена.  Все без исключения нормативно - правовые акты являются государственными по своему характеру актами. Они издаются или санкционируются только органами государства, имеют волевой характер. В них содержится и через них преломляется государственная воля. С нарушением велений, содержащихся в нормативно-правовых актах, связывается наступление уголовно – правовых, гражданско-правовых и иных юридических последствий.

В числе нормативно - правовых актов, издаваемых государственными органами, следует назвать законы, указы, постановления правительства, приказы министров, решения и постановления, применяемые местными органами государственной власти и управления.

Система нормативно – правовых актов в каждой стране определятся конституцией, а так же изданными на её основе специальными законами, положениями о тех или иных государственных органах, правительственными постановлениями. Законодательством определяется так же порядок издания, изменения, отмены и дополнения нормативно – правовых актов; указывается, какой орган в соответствии с какой процедурой издаёт тот или иной нормативный акт.  

Нормативные акты обладают рядом характерных признаков, которыми отличаются от всех иных правовых актов, в частности правоприменительных, носящих индивидуально – определённый характер. Эти признаки заключаются в следующем:

- нормативные акты есть результат  правотворческой деятельности компетентных органов государства и должностных лиц, а также уполномоченных на то общественных объединений и организаций;

- они содержат в себе общеобязательные  правила поведения (нормы);

- содержащиеся в них предписания  являются выражением государственной воли;

- применяются и реализуются  в особом процессуальном порядке;

- имеют строго определённую  документальную форму (закон, указ, постановление и т. д.);

- направлены на регулирование  наиболее типичных, массовых отношений, в то время как акты применения норм права касаются в основном лишь конкретных жизненных случаев, ситуаций, обстоятельств;

- рассчитаны на постоянное либо длительное действие, тогда, как применительные акты – на однократную реализацию;

           - нормативные  акты не персонифицированы, адресуются  либо ко всем, либо к неопределённо  большому числу субъектов, а акт  применения правовой нормы имеет  конкретного адресата.

Поэтому нормативно – правовые акты необходимо отличать от индивидуальных правовых актов, которыми источниками права не являются. Индивидуальный правовой акт распространяет своё действие на конкретных субъектов права, которые находятся в сфере правового регулирования. Он рассчитан на одноразовое применение, относится персонально к определённым лицам и прекращает своё действие с реализацией конкретного права или обязанности (например, назначение органом социального обеспечения пенсий конкретному лицу, решения суда о принудительном возвращении долга обязанным лицом).

Индивидуальные правовые акты являются и необходимым средством реализации общих предписаний правовых норм, содержащихся в нормативно – правовых актах. Они имеют обязательный государственный характер, их осуществление обеспечивается компетентными органами государства (судом, мэрией, арбитражем), однако источниками права они не являются, поскольку норм права не содержит. В отличие от правовых норм их предписания относятся к персонифицированным лицам и конкретным жизненным ситуациям.

От нормативно – правового акта, как источника права следует отличать источники правоведения, или источники нашего знания о праве. Мы черпаем сведения о нормах права из различного рода сборников законодательства, из исторических правовых памятников, из произведений профессиональных юристов. Всё это источники нашего познания правовых норм, а не источники права.

Уяснение того, что следует понимать под нормативным правовым актом, представляет собой важный вопрос для исследования многоаспектной проблемы упорядочения действующей правовой системы.

Норма права как регулятор общественных отношений сообщает правовому акту, ее содержащему, государственный характер. Источником нормативного правового акта всегда является власть. Нагляднее всего это проявляется тогда, когда нормативные акты издаются непосредственно государственными органами. Такая ситуация является наиболее типичной и бесспорной. Но государственная природа нормативного акта очевидна и в тех случаях, когда нормативный акт принимается на референдуме (поскольку правом назначения референдума обладают лишь государственные органы), органом местного самоуправления или общественной организацией на основе делегированного им государством права.

Из государственного характера нормативного акта вытекает и такой его признак, как общеобязательность. Это означает, что предписания, принятые от имени государства, признаны им и его институтами и потому обязательны к исполнению всеми субъектами права, которым они адресованы. Государство предусматривает и определенные механизмы защиты установленных в нормативных актах правил. Издание нормативного правового акта от имени государства позволяет говорить об официальном характере такого рода юридического документа. Причем издание нормативных актов допускается только в пределах компетенции правотворческого субъекта, которая определяется, как правило, статутными актами2. Отсюда следует правило об издании нормативных правовых актов лишь в рамках предметов ведения и полномочий правотворческих субъектов и с учетом установленных возможностей издания каждым субъектом тех видов нормативных актов, которые за ними закреплены.

Отмеченные основные свойства нормативного правового акта позволяют дать ему следующее определение: нормативный правовой акт — это выраженное в письменной форме и имеющее официальный характер волеизъявление управомоченного государством субъекта правотворчества, направленное на установление, изменение или отмену норм права3. Правовые акты, обладающие названными признаками4, представляют интерес для систематизации. Систематизация таких актов будет способствовать внесению необходимой упорядоченности правового пространства.

Как уже отмечалось, наиболее обобщенный признак нормы права состоит в количественной неопределенности случаев, на которые она рассчитана. Но есть разновидность предписаний, которые дают (по крайней мере, на первый взгляд) некоторые основания говорить об исчерпанности их потенциала однократным применением. К таким предписаниям относятся, например, предписания, содержащие конкретные поручения субъект права издать какой-то правовой акт (например, поручение министерству или ведомству издать Инструкцию по определенному вопросу). Будет ли акт, содержащий такое предписание, нормативным и подлежащим систематизации?

С нашей точки зрения, ответ должен быть положительным. Такой ответ обусловлен нормативным характером самого предписания-поручения. Вряд ли можно сказать, что поручение какому-то правотворческому субъекту принять конкретную Инструкцию или Правила представляет собой акт однократного действия. Его нормативность сохраняется и тогда, когда поручение реализовано, поскольку само поручение является юридическим основанием не только для первичного издания соответствующих инструкций, правил, положений, но и для последующего изменения, дополнения или даже полного их переиздания. Значит, наличие предписаний-поручений такого рода в правовом акте автоматически сообщают самому акту характер нормативности. А это означает, что такой акт должен быть включен в орбиту систематизации как ее непременный объект.

В некоторых пояснениях относительно своего правового статуса нуждаются и предписания, состоящие в отмене норм права, приостановлении или, наоборот, распространении их действия на более широкий круг общественных отношений. Интересные соображения на этот счет высказаны И. С. Самощенко: «Не сохраняясь позитивно в самом праве, такие нормы постоянно живут в том порядке общественных отношений, который устанавливается с их помощью, т. е. в правопорядке»5. Он, хотя и отмечает однократность действия таких предписаний, но не исключает их нормативной природы.

Акты, содержащие такие специфические предписания, следует признавать нормативными. Но вопрос о том, должны ли они быть объектами систематизации, решается неоднозначно. Если предусматривается полная отмена какого-либо акта, то сам акт об отмене систематизировать нецелесообразно. Но если акт устанавливает отдельные изъятия из действующих правоположений, вполне резонно его помещение в систематизированные документы (собрания, своды, сборники), поскольку он (акт), не отменяя какой-либо правовой институт, вносит лишь отдельные исключения в нормативное регулирование.

В общем массиве действующих предписаний нередко встречаются предписания-разъяснения. В связи с рассматриваемой темой важно определить, какова правовая природа разъяснений. Предписания-разъяснения и содержащие их акты вряд ли можно отнести к разряду нормативных. Такие акты не должны создавать новых оригинальных норм права. Их задача — разъяснить уже существующие с целью преодолеть те затруднения, которые вызваны неясностями в праве и обеспечить единообразное правопонимание и применение разъясняемых норм всеми участниками правоотношений. В свое время еще П. Е. Недбайло назвал данные акты интерпретационными и выделил их в самостоятельную категорию наряду с нормативными и индивидуальными. Из приведенной классификации был сделан практический вывод о том, что для целей систематизации такие акты непригодны. Наше мнение по этому вопросу следующее. Предписания-разъяснения, действительно, не должны представлять собой самостоятельные нормы права. Но поскольку они являются как бы составной частью разъясняемых норм, систематизировать их одновременно с разъясняемой первичной нормой было бы весьма полезно для практики. Особенно это относится к разъяснениям, даваемым высшими судебными инстанциями. В юридической литературе такие акты выделяются в особую систему актов нормативного толкования.

В некоторых актах содержатся нормативные предписания, которые ограничивают действие указанных актов определенным сроком, например, специфические временные нормы. Акты, их содержащие, также получили наименование временных актов, а точнее — актов определенно-длительного действия.

Подход к таким актам, с точки зрения их систематизации, различен. Ни у кого не вызывает сомнения судьба актов, срок действия которых, указанный в самом акте, истек. Такие акты подлежать систематизации не должны, так как они рассматриваются как акты, утратившие силу.

Своеобразной разновидностью нормативных актов являются акты переходного периода. Их вряд ли можно считать однотипными с актами временными. В самих таких актах срок их действия не указан. Обычно их применение рассчитано на неопределенно длительный срок. Законодатель (или другой правотворческий субъект), принимая нормативный акт переходного периода, имеет в виду заменить его в дальнейшем актом постоянного характера или вообще отказаться от правового регулирования данных общественных отношений. И пока намерение субъекта правотворчества не реализовано, нормативный акт переходного периода составляет предмет систематизации как обычный нормативный акт.

На практике встает вопрос о том, можно ли считать весь акт нормативным, если в нем, кроме норм права, имеются и индивидуальные предписания. Именно такой вариант сочетания и нормативных, и индивидуальных предписаний является наиболее распространенным. Акты, состоящие целиком из норм права (исключая, конечно, законы), встречаются довольно редко. Имеет ли значение количественное наполнение правового акта нормами права для признания самого акта нормативным? На этот счет существует мнение, что к нормативным следует относить только те акты, в которых нормативные статьи или пункты составляют основное содержание самого акта. Если же этого нет, то говорить можно лишь о нормативности отдельных пунктов, а не акта в целом. Данная позиция была справедливо подвергнута критике И. С. Самощенко, который обратил внимание на ее нелогичность. Следование подобной идее, подчеркнул он, неизбежно приведет к неправильному теоретическому выводу о том, что формами выражения норм права следует считать не только нормативный акт, но и акт ненормативный.

Сочетание в одном правовом акте и нормативных, и индивидуальных предписаний обусловливает специфическое отношение к таким актам как объектам систематизации по сравнению с актами, состоящими только из норм права. Так, акты, состоящие целиком из нормативных установок, систематизируются полностью, а смешанные акты подлежат систематизации лишь в той части, где содержатся разделы, главы, статьи, параграфы, пункты или подпункты, имеющие нормативный характер.

Несколько иная ситуация возникает в случаях, когда нормативный акт официально не отменен, но признан постановлением Конституционного Суда Российской Федерации или Уставным судом субъекта Федерации неконституционным в результате нормоконтроля. Данный акт даже до его отмены применению не подлежит. Вокруг него создается как бы вакуум неприменения. Поэтому, с нашей точки зрения, такой акт беспредметен с позиций систематизации.

Объектом систематизации могут быть только действующие нормативные акты. Следовательно, при систематизации речь может идти не просто об актах, принятых в установленном порядке, но и об актах, вступивших в законную силу, ибо только с момента вступления нормативного акта в силу он начинает быть нормативным, регулятором общественных отношений, порождать для их участников определенные права и обязанности.

Расширение временных рамок между принятием нормативного акта и датой вступления его в силу — довольно распространенный вариант в правовой практике. Как же следует поступать с актами, не вступившими в силу, в период действия их длительной «отсрочки», если в это время проводится систематизация актов? Представляется, что объектом систематизации правовой акт может быть только тогда, когда отсрочка истекла. Только с данного момента правовой акт приобретает регулирующие свойства, становится в полном масштабе нормативным.

Продолжая тему систематизации только действующих актов, нельзя не сказать об актах, не прошедших государственную регистрацию. Как известно, процедуре регистрации должны быть подвергнуты нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Ведомственные акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не систематизируются. Иной подход может дезавуировать саму цель систематизации — упорядочить действующие нормативные предписания.

2. Систематизация нормативно-правовых актов

2.1. Понятие и формы систематизации нормативно-правовых актов

Систематизация законодательства преследует цель стабилизации правопорядка, приведения нормативно – правового регулирования в инструмент, обеспечивающий нормальное функционирование общественной жизни, наиболее эффективное управление государственными делами в интересах личности. При этом, систематизация нормативно–правовых актов (законодательства) – это деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование нормативного материала путем его обработки и расположения по классификационным критериям, избираемом в соответствии с разрешаемыми это деятельностью задачами6.  От воли составителя во многом зависит, каким будет тот или иной сводный акт. В результате систематизации устраняются противоречия между правовыми нормами, отменяются и создаются новые, более совершенные, отвечающие потребностям общественного развития. Они группируются по особым системным признакам, сводятся в кодексы, собрания законодательства и другие систематизированные акты.

В странах, где действует прецедентное или обычное право, систематизация правовых норм представляет собой сложную проблему, поскольку современное законодательство лишь формально признаёт нормативно – правовую состоятельность прецедентов и правовых обычаев.

Систематизация законодательства необходима, во-первых, для дальнейшего развития законодательства. Анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов, устарелостей и противоречий в действующем законодательстве. Во-вторых, она обеспечивает удобства при реализации права, возможность оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы. Наконец, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового воспитания, научных исследований, обучения студентов.

Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных формы правовой деятельности:

1) сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов);

2) подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства);

3) подготовка и принятие укрупненных  актов на базе объединения  норм разрозненных актов, изданных  по одному вопросу (консолидация  законодательства);    

4) подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства)7.

Теория права различает два основных вида систематизации: инкорпорацию и кодификацию. Однако в настоящее время используется еще одна форма систематизации нормативно - правовых актов – консолидация.

Систематизация и, прежде всего, кодификация, законодательства проводится; как правило, по отраслям. В России почти все базовые отрасли имеют «свои» кодексы (гражданский, уголовный, трудовой, о браке и семье, земельный, жилищный, об административных правонарушениях, уголовно-исполнительный, арбитражный, уголовно-процессуальный, гражданско-процессуальный).

2.2. Кодификация как форма  систематизации

На современном этапе развития общества систематизация нормативно-правовых актов начинает осуществляться еще на стадии их опубликования в официальных газетах, журналах или вестниках. В этих изданиях они располагаются по определенной системе (в зависимости от их юридической силы, от органа их принявшего, их юридической природы - нормативные - ненормативные и т.д.), каждому акту присваивается свой номер.

Помимо указанной выше первичной формы, существует два основных вида систематизации: инкорпорация и кодификация.

Кодификация законодательства - это форма правотворчества,  форма коренной переработки действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм.

В процессе кодификации составитель стремится объединить и систематизировать оправдавшие себя действующие нормы, а также переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласованно, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей сферы отношений. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними8.Кодификация обладает рядом характерных черт:

1) в кодификационном акте обычно  формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы общественной жизни, определяющие нормативные основы той или иной отрасли (института) законодательства;

2) такой акт регулирует значительную  и достаточно обширную сферу  отношений (имущественные, трудовые, брачно-семейные отношения, борьба с преступностью и т. д.);

3) будучи итогом совершенствования  законодательства, кодификационный акт представляет собой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимозависимых предписаний;

4) кодификация рассчитана на  создание более устойчивых, стабильных  норм, рассчитанных на длительный  срок их действия;

5) предмет кодификации обычно  определяется в зависимости от деления системы законодательства на отрасли и институты;

6) акт кодификации всегда значителен  по объему, имеет сложную структуру.

Кодификация – это наиболее сложная и совершенная форма систематизации законодательства, имеющая правотворческий характер.

Обычно в юридической литературе и практике различают несколько видов кодификации.

1. Первый вид - это всеобщая кодификация, под которой понимается принятие целой серии кодификационных актов по всем основным отраслям законодательства и, как следующий этап, создание объединенной, внутренне согласованной системы таких актов типа "кодекса кодексов" (например, свод законов того или иного государства),
2. Отраслевая кодификация, охватывающая законодательство той или иной отрасли (например, уголовный или гражданский кодексы),
3. Специальная (комплексная) кодификация – это издание актов, регулирующих тот или иной правовой институт (например, таможенный кодекс, кодекс торгового мореплавания, кодекс об административных правонарушениях, и т.д.).

Три основные виды кодификационных актов:

1.Основы законодательства –  это нормативно – правовой  акт, устанавливающий важнейшие положения определённой отрасли права или сфера государственного управления;

2. Кодекс – наиболее распространённый  вид кодификационных актов, действующих в основных сферах общественной жизни, требующих правовой упорядоченности (Уголовный кодекс, Таможенный кодекс и т.д.) Кодекс (кодифицированный акт) - это единый, сводный, юридически и логически цельный, внутренне согласованный закон, иной нормативный акт, обеспечивающий полное, обобщенное и системное регулирование данной группы общественных отношений. 

Правовая система России с самого начала должна создаваться не как совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а как научно обоснованная и взаимоувязанная система кодификационных актов, которые должны быть базой, основой системы законодательства страны. Кодификация способствует усилению стабильности законодательства, созданию четкой, базирующейся на научном фундаменте системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, является основой для создания в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет решить две взаимосвязанные задачи - совершенствовать и содержание, и форму законодательства. В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности. Множественность и фрагментарность законов, их узкая тематика - это существенный недостаток законодательства, и он будет становиться все более очевидным по мере развития и усложнения правовой системы, углубления правового регулирования. Правда, необходимость быстро, оперативно заполнять пустоты, пробелы в действующем регулировании, потребность законодательного обеспечения рыночных реформ, дальнейшей демократизации общественной жизни, динамика социальных преобразований объективно побуждают законодателя принимать отдельные акты по сравнительно узким темам, частным вопросам. В результате нормативный массив интенсивно растет, а кроме этого, возникает больше возможностей для  создания пробелов, несогласованностей и противоречий в действующем регулировании.

2.3. Инкорпорация как  форма систематизации

Инкорпорация представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции9.