Обеспечение законности в сфере исполнительной власти

25

СОДЕРЖАНИЕ

Стр.

ВВЕДЕНИЕ

Государственная власть в Российской Федерации, как и в любом современном демократическом правовом государстве с республиканской формой правления, осуществляется на основе принципа разделения властей на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. При этом «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»[1]. Самостоятельность и независимость властных органов являются необходимыми условиями эффективности государственного управления в широком смысле, важной гарантией недопущения сосредоточения чрезмерных властных полномочий в руках того или иного органа. Тем не менее, излишняя, ничем не ограниченная самостоятельность и неподконтрольность также не являются допустимыми, что наглядно иллюстрируется немалым числом примеров из истории как российской, так и зарубежной государственности. Таким образом, потребность в наличии системы механизмов, сдерживающих отдельные ветви власти за счет других, не подлежит никакому сомнению.

Сказанное выше наиболее яркое выражение на сегодняшний день находит в отношениях, связанных с обеспечением законности и дисциплины в сфере исполнительной власти, чем определяется достаточно высокая степень разработанности в российском административном праве указанной темы.

Актуальность настоящего исследования вытекает из того, что на сегодняшний день деятельность административных органов и их должностных лиц, не соответствующая требованиям законности и дисциплины, наносит огромный ущерб как гражданам и юридическим лицам, так и публично-правовым образованиям. Так, «многочисленные факты нарушений законности, по оценкам экспертов, ежегодно обходятся нашей стране в сотни миллионов рублей, а связанные с этим издержки составляют в конечной цене товаров и услуг малых предприятий до 5,5%, а в отдельных отраслях производства достигают 30%»[2].

Объектом настоящего исследования выступает исполнительная власть как одна из ветвей власти Российского государства, предметом – вопросы обеспечения законности и дисциплины в сфере исполнительной власти.

Целью данной работы является наиболее возможно полное и всестороннее исследование обеспечения законности и дисциплины в сфере исполнительной власти. Указанная цель достигается через решение ряда задач, в число которых включаются следующие: рассмотрение сущности понятий «законность» и «дисциплина»; дача общей характеристики способов их обеспечения; изучение основных способов обеспечения законности и дисциплины в Российской Федерации: государственного контроля и надзора, а также контрольно-надзорной деятельности.

Структура настоящего исследования вытекает из вышеназванных цели и задач. В силу этого первый раздел данной работы посвящен общим положениям о законности, дисциплине и их обеспечении; второй раздел направлен на рассмотрение основных способов обеспечения законности и дисциплины в сфере исполнительной власти.

Теоретическая значимость настоящего исследования заключается в том, что оно направлено на углубление и совершенствование доктрины административного права, способно оказать помощь в более детальном усвоении положений, связанных с обеспечением законности и дисциплины в сфере исполнительной власти. Практическая значимость данной работы определяется тем обстоятельством, что делаемые в ней выводы и обобщения могут быть использованы в целях дальнейшего совершенствования как правотворческой, так и правоприменительной деятельности в рассматриваемой сфере общественных отношений.

1.                  ЗАКОННОСТЬ И ДИСЦИПЛИНА В СФЕРЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1             Сущность и значение категорий «законность» и «дисциплина» в российском административном праве. Законность, под которой понимается «система юридических правил, норм, средств и га­рантий с соответствующими им государственными структурами, призванная обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов»[3], бесспорно, является одним из важнейших условий успешного функционирования правового демократического государства. В отсутствие режима законности реализация прав и свобод человека и гражданина, обеспечение демократии, рациональная и эффективная деятельность органов государственной власти не представляются возможными. Законность должна всемерно поддерживаться и соблюдаться всеми субъектами права, от государственных и муниципальных органов и должностных лиц, до отдельных граждан.

Нельзя не отметить, что понимание законности исключительно как неуклонного исполнения органами государственной власти, должностными лицами, гражданами и общественными организациями законодательства, не является достаточно полным, несмотря на то, что нередко встречается в юридической науке. Важно не только собственно соблюдение законов, но и их качество, высокий уровень, соответствие их основополагающим правовым началам и существующим в том или ином конкретном обществе социальным отношениям, культурному, нравственному и экономическому уровню, первоочередная направленность на защиту прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности: «Если отвлечься от содержательной стороны юридических норм, подлежащих исполнению, то нетрудно прийти к выводу о том, что в условиях деспотии, тоталитаризма, полицейского государства законность находится на высоком уровне»[4].

Юридической доктриной было выработано немалое число подходов к пониманию законности, которая рассматривается различными авторами, в том числе, как принцип деятельности государства, как метод социального управления, как режим взаимодействия граждан и юридических лиц с органами государственной власти. В контексте настоящего исследования наибольшее значение приобретает именно третье понимание законности, что объясняется рядом причин, указанных ниже.

Прежде всего, необходимо отметить, что органы исполнительной власти государства и их должностные лица отличаются большой численностью. В силу того, что исполнительная власть реализует более широкий круг полномочий, чем любая другая ветвь власти, граждане и организации, как правило, чаще контактируют именно с указанными субъектами права, чем, например, с судебными органами.

Кроме того, исполнительной властью активно осуществляется правоприменение, а также издаются правовые акты нормативного характера, оказывающие серьезное влияние на права и обязанности граждан и юридических лиц: «Подзаконное нормотворчество нацелено на точную, своевременную и неукоснительную реализацию законоположений, что является необходимым условием их применения»[5].

Органам исполнительной власти предоставлены полномочия по распоряжению как материальными и финансовыми, так и трудовыми ресурсами, что также возлагает на них серьезную ответственность.

Исполнительная власть осуществляет руководство вооруженными силами, правоохранительными органами, наделенными компетенцией по применению мер принуждения, включая физическое, к гражданам и юридическим лицам во внесудебном порядке.

Наконец, органам исполнительной власти и их должностным лицам принадлежит самостоятельность в решении вопросов, входящих в круг их полномочий, без которой невозможно осуществление ими своих функций, что также открывает потенциальные возможности для нарушения ими режима законности.

В государстве, в котором реально действует режим законности, законность, прежде всего, должна поддерживаться именно в сфере исполнительной власти. «Когда он здесь низок, то даже если иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности. Юридическая правомерность деятельности государственной администрации — стержень всего режима законности в стране»[6].

Категория законности неотделима от понятия дисциплины, которая представляет собой особую форму социальной связи, свидетельствующую о признании и практическом соблюдении субъектами согласован­ных норм, правил поведения, общения, ведения порученных дел. Дисциплина, таким образом, включает в себя две обязательных составляющих, при отсутствии любой из которых говорить о наличии дисциплины невозможно: наличие системы определенных норм-правил поведения и соблюдение, исполнение этих правил субъектами, для которых они предназначены.

Дисциплина как таковая может иметь большое число различных разновидностей, выделяемых по определенным критериям: субъектному (кем она устанавливается и для кого), отраслевому и функциональному (в каких условиях и где она устанавливается).

Такие виды дисциплины, как религиозная, обрядовая, ритуальная, профессиональная, общежитейская и ряд других, складываются в человеческом социуме и отдельных его слоях и групповых категориях естественным путем, постепенно, на основе различных социальных факторов (обычаи, традиции, мораль и т.д.). Они являются продуктом общественного сознания и определяются в качестве разновидностей гражданской дисциплины.

В отличие от гражданской, общественная дисциплина устанавливается волей руководства общественных объединений для их членов. Она включает в себя дисциплину профессиональных союзов, партийную дисциплину и т.д.

В контексте настоящего исследования значение имеет третья категория дисциплины – дисциплина государственная. Как следует из названия, она устанавливается государством для физических и юридических лиц и подразделяется на налоговую, финансовую, торговую, валютную, служебную и другие.

По отраслевому критерию можно назвать такие виды государственной дисциплины, как производственная дисциплина; исследовательская, учебная, лечебная, информационная дисциплина в отраслях социально-культурного комплекса; внешнеторговая, таможенная, воинская, милицейская и другие отраслевые виды дисциплины в области административно-политической деятельности государства.

По функциональному признаку различают дисциплину исполнительскую, трудовую, технологическую, финансовую, бухгалтерскую, штатную, учетно-статистическую.

Как уже было отмечено выше, категории законности и государственной дисциплины применительно к сфере исполнительной власти являются тесно взаимосвязанными и взаимозависимыми: «Поскольку требования государственной дисциплины закреплены в законах и подзаконных правовых актах, постольку их соблюдение относится одновременно и к области законности, и государственной дисциплины; соблюдение требований некоторых правовых норм охватывается лишь понятием законности, но не государственной дисциплины, например, соблюдение норм семейно-брачного законодательства; имеются и некоторые правила, соблюдение которых, наоборот, охватывается понятием государственной дисциплины, но не затрагивает требований законности, например, правомерные в пределах закона решения и действия субъекта по его усмотрению»[7].

Важнейшими элементами содержательной характеристики категорий законности и государственной дисциплины являются, во-первых, режим состояния законности и дисциплины в жизнедеятельности общества и государства; во-вторых, способы обеспечения режима законности и государственной дисциплины на том или ином конкретном этапе исторического развития государственно-организованного общества. Применительно к сказанному нельзя не отметить, что дисциплина в сфере исполнительной власти основывается, прежде всего, именно на требованиях законности, несмотря на то, что указанные категории не являются тождественными.

Таким образом, законность в сфере исполнительной власти представляет собой режим соблюдения законодательства властными органами и их должностными лицами; дисциплина, в свою очередь, характеризуется соблюдением субъектами установленных правил, норм поведения. Указанные категории тесно связаны и взаимозависимы, хотя и не совпадают друг с другом, и являются необходимыми условиями эффективного функционирования органов государственной власти, выполнения ими возложенных на них полномочий.

1.2 Способы обеспечения законности и дисциплины в сфере управления: понятие, виды. «Обеспечение законности и государственной дисциплины в сфере управленческой деятельности (реализации исполнительной власти) - это специфическая организационно-правоохранительная деятельность соответствующих государственных органов или их структурных подразделений, направленная специально на обеспечение законности и государственной дисциплины субъектов управленческих административно-правовых отношений»[8].

Нельзя не обратить внимания на тот факт, что в административно-правовой доктрине отсутствует единство в понимании категории способов обеспечения законности и дисциплины в сфере исполнительной власти: «Данное понятие определяется как специфическая организационно-правоохранительная деятельность соответствующих государственных органов или их структурных подразделений, методы практического соблюдения государственной дисциплины, средства обеспечения законности и дисциплины, позволяющие постоянно следить за их соблюдением всеми органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами»[9]. Тем не менее, большинством авторов выделяются три основных способа обеспечения законности и дисциплины в сфере административной деятельности государственных органов и должностных лиц: контроль, надзор и контрольно-надзорная деятельность, сочетающая в себе их черты.

Контроль, под которым понимается «организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины»[10], объединяет в себе три составных элемента: проверка итогового результата деятельности субъекта в сравнении с предполагаемым результатом; проверка способов, путей достижения указанного результата с учетом соответствия их требованиям как права, так и иных социальных регуляторов нормативного характера (нравственности, этике и т.д.); в случае неудовлетворительного результата вышеназванных проверок – принятие соответствующих мер воздействия в отношении лица, подвергающегося контролю.

Надзор - организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования, представляет собой особую специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов, также направленную на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства. Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил. Специфика административного надзора состоит в ограничении компетенции надзорных органов только проверкой законности действий поднадзорных субъектов. Надзор представляет собой ограниченный контроль, при котором целесообразность действий контролируемых лиц не проверяется, а устанавливается исключительно их соответствие законодательству.

Отличия надзора от контроля можно провести по следующим признакам:

1. Цель надзора состоит в точном и неуклонном исполнении законов, которое не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенных действий.

2. Характерная особенность контроля заключается в наделении контролирующих органов определенными полномочиями исполнительной власти. Надзорные органы не могут наделяться административными, управленческими полномочиями; в противном случае они превратились бы в органы управления, что идет вразрез с сущностью функции надзора за законностью.

3. Органы контроля вправе непосредственно применять административные санкции в отношении нарушителей, т.к. обладают реальной административной властью.

4. Отличие контроля от надзора, в частности прокурорского, заключается в том, что прокуратура является самостоятельным органом, не входящим ни в какую из ветвей государственной власти. Органы же государственного контроля строят свою работу под непосредственным руководством Правительства, входят в систему исполнительной власти. В компетенцию прокуратуры входит проверка исполнения законов самими контролирующими органами.

5. Надзор прокуратуры распространяется на различные сферы общественных отношений — экономических, политических, социальных, а органы, осуществляющие контроль, специализируются исключительно в определенных областях общественных отношений, что обусловливается многообразием и сложностью задач управления, множественностью субъектов государственного управления, в отношении которых осуществляется контроль[11].

Контрольно-надзорная деятельность специальных государственных органов исполнительной власти, осуществляющих специальные узкоспециализированные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения (федеральные службы). По своему содержанию деятельность государственных контрольно-надзорных органов характеризуется интеграцией в ней элементов контроля и надзора, вследствие чего она приобретает новые качественные характеристики, позволяющие преодолевать негативные и усиливать позитивные возможности, присущие контролю и надзору по отдельности, в частности, относительную узость надзора дополнять широтой организационных возможностей контрольной деятельности.

Таким образом, основными способами обеспечения законности и дисциплины в сфере исполнительной власти являются контроль, заключающийся в проверке законности и целесообразности деятельности органов власти и их должностных лиц, надзор, представляющий собой ограниченный вариант контрольной деятельности, связанный исключительно с установлением законности, и контрольно-надзорная деятельность, сочетающая в себе черты контроля и надзора. Нельзя не отметить, что применение названных методов должно осуществляться, в том числе, и совместно, они должны дополнять друг друга в решении возложенных на них задач. В таком случае обеспечение законности и дисциплины в сфере исполнительной власти способно стать по-настоящему эффективным и действенным.

2. ОСНОВНЫЕ СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В СФЕРЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

2.1 Государственный контроль. Государственный контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и дисциплины в сфере управленческой деятельности классифицируется по различным основаниям: по времени его осуществления различают предварительный, текущий и последующий контроль; по методам осуществления контрольных проверок выделяют контроль по документам, отчетам, по отдельным жалобам и запросам, а также непосредственный контроль в виде плановых и внеплановых сплошных или целевых (по определенным вопросам) контрольных проверок. При этом понятие «вид контроля» следует отличать от понятия «форма контроля». Наиболее распространенные формы контроля, присущие всем или, по крайней мере, многим его видам: рассмотрение отчетов по результатам деятельности подконтрольных объектов за определенный период или по определенному вопросу; целевые контрольные проверки по отдельным жалобам, сообщениям средств массовой информации, обращениям различных судебно-следственных и иных правоохранительных органов; ревизии финансово-хозяйственной деятельности; всестороннее целевое инспектирование деятельности подконтрольных организаций по всем видам и направлениям их деятельности за определенный период.

Виды государственного контроля можно классифицировать в зависимости от органов, его осуществляющих.

Внутриведомственный контроль проводится исключительно силами и средствами аппарата государственного управления, вышестоящими органами исполнительной власти своей системы. Масштабы этого вида контроля ограничены исключительно соответствующей отраслью или сферой государственного управления. Внутриведомственный контроль - одна из важнейших функций руководства вышестоящих органов исполнительной власти нижестоящими подчиненными организациями своей системы, зачастую он имеет форму проверки исполнения актов и директив своего ведомственного руководства.

Наряду с внутриведомственным контролем и независимо от него действует несколько видов надведомственного государственного контроля, осуществляемого органами представительной, исполнительной и судебной государственной власти.

Государственный контроль органов представительной (законодательной) власти на федеральном уровне осуществляется депутатами Федерального Собрания и формируемыми им органами, прежде всего Счетной палатой РФ и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Для контроля за исполнением федерального бюджета Федеральное Собрание образует Счетную палату, которая является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, проводящим контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую и иные виды деятельности, связанные с контролем за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в банках и иных финансово-кредитных учреждениях России.

«Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе»[12]. При проведении проверки по жалобе Уполномоченный по правам человека вправе проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

Государственный контроль органов исполнительной власти включает в себя всесторонний общий президентский и правительственный контроль (контроль высших органов исполнительной власти) и надотраслевой функциональный контроль центральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств) на федеральном уровне, а в субъектах РФ - губернаторский и правительственный контроль, а также функциональный надотраслевой контроль министерств и ведомств соответствующего субъекта Федерации.

В президентском контроле особо важная роль принадлежит Главному контрольному управлению Президента РФ как самостоятельному подразделению Администрации Президента РФ, основными задачами которого являются контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами и органами исполнительной власти и их должностными лицами субъектов РФ, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ; подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента РФ о предупреждении нарушений и совершенствовании деятельности вышеназванных органов.

Организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ органами государственной власти субъектов РФ - также одна из главных задач полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, которые при организации проверок исполнения в федеральном округе взаимодействуют с другими правоохранительными органами.

Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и по предметам совместного с субъектами Федерации ведения, - также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Министерства и иные центральные органы исполнительной власти, кpoме ведомственного внутриотраслевого контроля в своей системе, осуществляют, как правило, также и надведомственный межотраслевой функциональный контроль по вопросам своего ведения. Так, например, в числе основных задач Министерства финансов РФ значится финансовый контроль за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств и средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов.

Государственный контроль органов судебной власти за соблюдением законности и дисциплины в управленческой сфере административно-правового регулирования осуществляется всеми звеньями судебной системы, закрепленной Федеральным конституционным законом РФ «О судебной системе Российской Федерации»: Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ; системой федеральных судов общей юрисдикции от Верховного Суда РФ до районного суда и мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъектов РФ; системой федеральных арбитражных судов (Высший Арбитражный Суд РФ, арбитражные суды округов и арбитражные суды субъектов РФ).

В суд могут быть обжалованы как единоличные, так и коллегиальные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и должностных лиц, государственных служащих, в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия реализации гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Установив обоснованность доводов жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным и обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права. При этом процессуальная обязанность доказать документально законность обжалуемых действий возлагается законом на должностных лиц, действия которых обжалуются.

Таким образом, можно отметить, что число органов, осуществляющих контрольные полномочия, направленные на проверку законности и целесообразности деятельности органов исполнительной власти, весьма велико. В их число входят органы всех властных ветвей, что обусловливает высокую итоговую эффективность контрольной деятельности. В целом же нельзя не обратить внимания на то обстоятельство, что контроль можно с уверенностью назвать одним из наиболее эффективных способов обеспечения законности и дисциплины в области управления.