Опека, попечительство и патронаж

Основные данные о работе

Содержание

Введение

Вопросы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, исторически привлекали внимание государства и общественности. В России за последние десятилетия данная проблема приобрела особую актуальность. По данным специалистов, сегодня Россия переживает третью (после гражданской и Великой Отечественной войн) волну сиротства: по числу детей, оставшихся без попечения родителей, приходящихся на каждые 10 тысяч детского населения, Российская Федерация занимает первое место в мире. Почти 50% детского населения страны (около 18 млн.) находится в зоне социального риска. В среднем 130 000 преступлений в год совершаются несовершеннолетними, оставшимися без попечения родителей; около 2000 детей в год заканчивают жизнь самоубийством.

Поэтому в данной ситуации большое значение играет анализ современного законодательства существующей системы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, которое оказывает первостепенное влияние на обеспечение и гармонизацию интересов ребенка и лица, взявшего его на воспитание.

В настоящее время принято большое количество нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Все выше перечисленное определяет актуальность темы «Опека, попечительство и патронаж».

Объектом исследования являются общественные отношения, определяющие формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, организация защиты прав и интересов субъектов этих отношений на уровне государства, прежде всего - интересов ребенка.

Предметом исследования выступают нормы семейного законодательства и положения, содержащиеся в подзаконных нормативных актах, регулирующие формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей,

Цель  исследования состоит в анализе нормативно-правовой базы отдельных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, и  их реализации на практике.

Исходя из поставленной цели, в работе предпринята попытка решить следующие задачи:

- обобщить  сущность понятий «устройство детей, оставшихся без попечения родителей» и «формы устройства, детей, оставшихся без попечения родителей»;

- рассмотреть  систему семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей;

- рассмотреть  нормативно-правовое сопровождение  оформления опеки (попечительства) детей, оставшихся без попечения родителей;

- обобщить  статистику в РФ, в Челябинской  области и Пластовском районе.

Нормативную и информационную основу исследования составили положения, закрепленные в российском и зарубежном законодательстве, касающиеся правового регулирования устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Теоретической основой служат научные труды ученых в области философии, социологии, теории государства и права, семейного, гражданского, административного права: С.С. Алексеева,  Л.И. Беляевой, Е.М. Ворожейкина, З.И. Ворониной, В.Ф. Маслова, Г.К. Матвеева, С.А. Муратовой, A.M. Нечаевой, И.Б. Новицкого, С.Я. Паластиной, А.И. Пергамент, Б.Л. Хаскельберга, Е.А. Чефрановой, Д.М. Чечота, В.П. Шахматова, Г.Ф. Шершеневича и других.

Методологической основой исследования являются принципы объективности и системности научного анализа, базирующиеся на общенаучных и частнонаучных методах познания: диалектический, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, структурно-системный и другие методы научного исследования.

Основная часть

1 Теоретико-правовые основы устройства детей, оставшихся без попечения родителей

1.1 Нормативно-правовое обеспечение защиты прав и законных интересов детей, оставшихся без попечения родителей

Проблема детей, оставшихся без попечения родителей, в Российской Федерации в настоящее время стоит очень остро - рост числа детей, оставшихся без попечения родителей, тенденциозно устойчив. В юридической теории и практики в отношении данной категории детей применяется впервые закрепленный ст. 121 СК РФ термин «дети, оставшиеся без попечения родителей». Кроме данной дефиниции юристами и социологами используются такие определения, как «дети - сироты», «социальные сироты». Остановимся на содержании каждого из этих понятий.

Определение понятия «дети - сироты» дано в ст.1 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»1 (далее по тексту - Федеральный закон «О дополнительных гарантиях...») - определяется как «лица, в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель».

Термин «социальный сирота» - по своей природе неправовой, введен в научный обиход социальными педагогами. М.А.Галагузова понимает под «социальным сиротой» ребенка, «который имеет биологических родителей, но они по каким - то причинам не занимаются воспитанием ребенка и не заботятся о нем». К этой категории также относятся дети, «родители которых не лишены родительских прав, но фактически не заботятся о своих детях»2. В настоящее время «социальными» сиротами являются порядка 90 % всех сирот в РФ3.

К категории детей, оставшихся без попечения родителей, Федеральный закон «О дополнительных гарантиях...» относит лиц в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи:

• с отсутствием родителей или лишения их родительских прав или ограничением в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограничено дееспособными);
• с нахождением родителей в учебных учреждениях; учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления;
• с объявлением родителей умершими;
• с уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов;
• с отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных заведений;
• в иных случаях признания ребенка оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке.

СК РФ, более обще подходя к формулировке причин оставления детей без попечения родителей, тем не менее, относит к ним и смерть родителей, не выделяя в отдельную категорию детей - сирот.

В соответствии с п.1 ст. 121 СК РФ, после установления факта утраты ребенком родительского попечения, защита его личных и имущественных прав и интересов возлагается на органы опеки и попечительства. Следовательно, утрату родительского попечения необходимо относить к фактам, имеющим юридическое значение. Именно поэтому достаточно важен вопрос: с какого момента времени ребенок утрачивает родительское попечение; каким образом подтверждается наличие подобной утраты?

Смерть родителей удостоверяется свидетельством о смерти. Началом утраты родительского попечения в этом случае будет день, когда она наступила. При лишении родительских прав, ограничении в родительских правах, признании родителей недееспособными утрата родительского попечения наступает с момента вступления решения суда в законную силу.

Вступление в законную силу приговора суда будет сопряжено с моментом утраты родительского попечения в случае избрания родителю (ям) наказания в виде лишения свободы. При избрании судом в качестве меры пресечения заключение родителя под стражу, ребенок будет считаться лишившимся родительского попечения со дня фактического заключения родителя.

Несколько сложнее обстоит дело при болезни родителей. Федеральный закон «О дополнительных гарантиях...» относит к детям, оставшимся без попечения родителей только лиц, чьи родители находятся в лечебных учреждениях, в то время как п.1 ст. 121 СК РФ в качестве оснований утраты родительского попечения называет болезнь родителей. Позиция законодателя, изложенная в СК РФ, более корректна: болезнь родителя может являться основанием признания ребенка утратившим родительское попечение, даже если родитель находится дома (например, прикованный к постели инвалид). Поэтому целесообразно в данном случае внести коррективы в законодательство, приведя его в соответствие с СК РФ.

Что касается момента, с которого ребенок будет считаться утратившим родительское попечение, то:

- если болезнь связана с помещением родителя на длительное лечение, то утрата родительского попечения возникает с момента его помещения в медицинское учреждение;

- если тяжело больной родитель находится дома, момент наступления утраты родительского попечения устанавливается в каждом конкретном случае в зависимости от характера болезни совместно органами здравоохранения и опеки и попечительства.

В тех случаях, когда точную дату утраты родительского попечения установить невозможно, она определяется в зависимости от конкретной ситуации представителем органа опеки и попечительства по месту нахождения ребенка4.

При утрате родительского попечения за ребенком сохраняются все его права, и первое из них - это право на жизнь и воспитание в семье. Семья - это естественная среда обитания ребёнка, что подчеркивается в преамбуле Конвенции о правах ребенка, и для ребенка, лишившегося своей семьи, при выборе форм устройства приоритет должен отдаваться семейным формам.

Процедура устройства детей, оставшихся без попечения родителей, - от выявления детей до избрания формы устройства, - находится в исключительной компетенции органов опеки и попечительства.

Наделение органов опеки и попечительства настолько широкими полномочиями не всегда отвечает интересам ребенка. Необходимо в случаях несогласия ребенка, достигшего четырнадцатилетнего возраста, с заключением органов опеки и попечительства о целесообразности использования в отношении несовершеннолетнего той или иной формы устройства и подбором конкретного кандидата в качестве усыновителя, попечителя, наделить правом принятия окончательного решения суд. Допущение такой возможности существенно ограничит возможность злоупотреблений своими правами со стороны должностных лиц органов опеки и попечительства.

Одной из основных гарантий обеспечения государственной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, является их социальное обеспечение, которое строится на базе минимальных социальных стандартов, определяемых органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов. Вышеупомянутый закон определяет, в целом, систему социальных гарантий, предоставляемых детям, оставшимся без попечения родителей и приравненным к ним. Данную систему составляют: дополнительные гарантии права на образование; дополнительные гарантии права на медицинское обслуживание; дополнительные гарантии права на труд.

Так, их обучение в образовательных учреждениях осуществляется на основе полного государственного обеспечения, что зафиксировано в ст. 50 Закона РФ «Об образовании» и ст.6 Федерального закона РФ «О дополнительных гарантиях5...».

Кроме социальных гарантий, немаловажное значение в обеспечении комплексной защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей, играют дополнительные гарантии: право ребенка на получение алиментов, пенсии по случаю потери кормильца, социальной пенсии по инвалидности, пособий, единовременных социальных выплат, а также праве собственности на жилое помещение или праве пользования жилым помещением.

Одно из существенных социально-экономических прав несовершеннолетних – это право на жилье, предусмотренное Конституцией РФ. Данную обязанность государство осуществляет с помощью органов опеки и попечительства, без согласия которых невозможно осуществить сделку с жильем, в котором проживают несовершеннолетние, лишившиеся родительского попечения. При отсутствии подобного разрешения любой договор признается недействительным как нарушающий права и интересы несовершеннолетнего.

Примером может служить дело о признании договора купли-продажи приватизированной квартиры, заключенный без предварительного разрешения органов опеки и попечительства недействительным, как повлекший нарушение жилищных прав и интересов несовершеннолетних детей. (см. Приложение А).

Вместе с тем, наличие согласия органа опеки и попечительства на совершение сделки по отчуждению имущества несовершеннолетнего, являясь формально необходимым, само по себе не представляет безусловное подтверждение законности сделки. Основным критерием действительности сделки является реальное соблюдение имущественных прав ребенка. Так судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ отменила решение Октябрьского районного су Республики Бурятия по протесту заместителя Генерального прокурора РФ по иску Цоя о выселении членов семьи В. Смирнова из квартиры. (см. Приложение Б).

Кроме этого, в целях усиления правовой защищенности жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей, законодатель ввел дополнительные гарантии непосредственно в жилищное законодательство. Федеральный закон от 28 марта 1998г. № 50 «О внесении изменений в ст. 2 Закона «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»6 обязывает органы опеки и попечительства, а также других законных представителей детей, лишившихся родительского попечения, в течение трех месяцев оформлять договор передачи жилого помещения, в котором имели право проживать подопечные на момент утраты ими родительского попечения, в собственность этих детей.

Дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

В законодательстве ряда субъектов РФ предусмотрено для обеспечения права данной категории детей на жилое помещение создание специализированного жилищного фонда, определен порядок выделения средств для предоставления жилой площади детям, оставшимся без попечения родителей7.

Безусловно, кроме жилья, у ребенка, оставшегося без попечения родителей, может быть и иное имущество. По общему правилу, всем имуществом подопечного, как движимым, так и недвижимым, до достижения им возраста четырнадцати лет распоряжается лицо, выполняющие опекунские функции, а в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет правом распоряжения имуществом пользуется сам подопечный, но под контролем со стороны попечителя.

При необходимости постоянного управления недвижимым и ценным движимым имуществом, принадлежащего ребенку, оставшемуся без попечения родителей, возможно заключение договора доверительного управления таким имуществом. Основанием возникновения доверительного управления имуществом подопечного являются соответствующее решение органов опеки и попечительства и договор с управляющим.

Доверительный управляющий несет ответственность за нарушение договора или превышение своих полномочий. Подопечный обладает правом предъявления к доверительному управляющему иска о возмещении убытков и ущерба, который возник в ходе исполнения им своих обязанностей, после достижения совершеннолетия и вступления в управление своим имуществом, т.к. доверительное управление имуществом подопечного прекращается в случаях прекращения опеки (попечительства) (ч.2 ст.38 ГК РФ).

Однако, ограничения законодателем возможности несовершеннолетнего защитить свои права в данном случае наступлением совершеннолетия неоправданны и ограничивают его возможность участвовать в управлении собственным имуществом. В связи с чем, необходимо дополнить ст. 38 ГК РФ частью 3 следующего содержания: «Подопечный имеет право требовать пересмотра договора доверительного управления имуществом при достижении им возраста 16 лет. Подопечный может самостоятельно пользоваться и распоряжаться своим имуществом с соблюдением правил, предусмотренных пунктом 2 статьи 33 ПС РФ».

Таким образом,  утрата родительского попечения относится к фактам, имеющим юридическое значение. Правовые гарантии несовершеннолетних, оставшихся без родительского попечения, и защита их прав закреплены в нормативных актах Российской Федерации и её субъектов. Процедура устройства детей, оставшихся без попечения родителей, находится в исключительной компетенции органов опеки и попечительства, хотя наделение органов опеки и попечительства настолько широкими полномочиями не всегда отвечает интересам ребенка.

1.2 Понятие и система форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей

«Каждый родившийся ребенок имеет право на воспитание как неотъемлемое от его личности субъективное право, возникающее одновременно с признанием ребенка субъектом права, то есть с момента его рождения»8.

Государство «дарует» данное право каждому несовершеннолетнему, выразив свою волю в п.2 ст.54 СК РФ следующим образом: «Каждый ребенок имеет право жить и воспитываться в семье». Основной «груз» реализации данного права ложится на законных представителей ребенка - его родителей. В ч.2 ст.63 Конституции РФ сказано: «Забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей». Данное положение нашло свое отражение и в СК РФ, ст.63: «Родители имеют право ...воспитывать своих детей» и одновременно «...обязаны заботиться о здоровье, физическом, психологическом, духовном и нравственном развитии своих детей».

Безусловно, право на воспитание детей неотчуждаемо по волеизъявлению правообладающей стороны: отказ родителей от этого права не допускается. Прекращение правообладания возможно либо по объективным факторам (смерть, объявление умершим), либо вследствие принятия судом лишения родительских прав вследствие неисполнение обязанности по воспитанию детей.

В таких ситуациях первоначальную заботу о детях берет на себя государство, а впоследствии, при благоприятном исходе, не лишенные человечности люди. Именно в подобных обстоятельствах речь идет о формах устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Необходимо обратить внимание на термины, встречающиеся в научной литературе: формы воспитания детей и устройство детей. Употребление этих терминов обусловлено непоследовательностью законодателя: раздел VI СК РФ имеет название «Формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей», однако по тексту раздела данное словосочетание не употребляется ни разу, речь идет о «формах устройства детей, оставшихся без попечения родителей».

Существительное «устройство» происходит от глагола «устроить», означающего «...поместить, определить куда - либо»9. Значит в нашем случае речь идет о совокупности мероприятий, направленных на определение дальнейшей судьбы ребенка, оставшегося без попечения родителей, в целях соблюдения его прав и законных интересов, обусловленных его личными потребностями.

Потребность в воспитании - это одна лишь из потребностей психологически и физически крепнущего организма ребенка. Кроме нее необходимо выделить еще ряд потребностей, соблюдение которых необходимо при устройстве ребенка, оставшегося без попечения . родителей. Это:

1. физиологические потребности (соответствующие возрасту и общепринятым критериям пища, одежда, игрушки и т.п.);
2. потребности в личной неприкосновенности (ощущение защищенности от психологического и физического воздействия факторов различного характера);
3. потребности социальные (самореализация, самоутверждение ребенка)10.

Что касается употребление термина «форма» в отношении устройства детей, оставшихся без попечения родителей, то здесь, безусловно, необходимо обратиться к философским категориям - «содержание» и «форма» - «категории, отражающие взаимосвязь двух сторон природной и социальной реальности: определенным образом упорядоченной совокупности элементов и процессов, образующих предмет или явление, т.е. содержание, и способа существования и выражения этого содержания, его различных модификаций, т.е. формы»11. С этих позиций содержание правоотношения по устройству детей, оставшихся без попечения родителей - это соблюдение их прав и законных интересов, обусловленных их личными потребностями; форма - это алгоритм достижения определяющей содержание цели.

Поэтому необходимо изменить название раздела VI СК РФ с «Формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей» на «Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей». К формам устройства детей, оставшихся без попечения родителей, поименованным СК РФ, относятся: усыновление (удочерение); передача ребенка под опеку или попечительство; передача ребенка на воспитание в приемную семью; устройство детей в учреждения для детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные учреждения, в том числе детские дома семейного типа, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения).

В настоящее время такое деление уместно как классификация видов устройства детей, оставшихся без попечения родителей,  потому, что в СК РФ впервые законодательно закреплено преимущество семейных форм содержания и воспитания детей, оставшихся без попечения родителей. Действительно, только семейное воспитание дает возможность осуществить индивидуальный подход к каждому ребенку с учетом его личностных, психических, физических и иных особенностей.

В ст. 123 СК РФ говорится об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, «...при отсутствии возможности...» устройства ребенка в семью, то есть, в целом, устройству в семью отдается предпочтение, в то время как об усыновлении законодатель заявляет именно как о «...приоритетной форме устройства детей, оставшихся без попечения родителей» (ст. 124 СК РФ), отдавая ей предпочтение даже среди форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Уместно говорить только об усыновлении как приоритетной форме устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Остальные формы необходимо рассматривать как альтернативные усыновлению, среди которых выделяются семейные формы устройства, как преимущественные, и иные.

Поэтому формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, можно привести в определенную систему в зависимости от степени заинтересованности в них законодателя, а в его глазах - государства.

В соответствии с волей законодателя: к приоритетной необходимо отнести усыновление (удочерение); к альтернативным преимущественным - опеку (попечительство), приемную семью; к альтернативным иным формам устройства детей, оставшихся без попечения родителей, - устройство в учреждения для детей, оставшихся без попечения родителей (воспитательные учреждения, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения).

Следуя законодательству, в приведенной выше схеме к альтернативным иным формам устройства детей, оставшихся без попечения родителей, можно детские дома семейного типа. Интересно положение с «общественными» формами устройства детей, оставшихся без попечения родителей, как то: S0S-деревни, детские приюты при монастырях. Неопределенность их правового статуса, несмотря на очевидную благожелательность намерений, не позволяет говорить о них как о преимущественных формах устройства детей, оставшихся без попечения родителей: правовая классификация не терпит иллюзорности гарантий прав и законных интересов любого субъекта права, а тем более ребенка, оставшегося без попечения родителей, конкретику же им может придать только правовое обличие.

В соответствии с данным критерием все формы устройства можно классифицировать на приоритетную и альтернативные, в свою очередь, - альтернативные подразделить на преимущественные и иные (см. Рисунок 1).

Рисунок 1 – Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей

Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с законодательством, отличаются на основе нормативно-правовых актов по таким параметрам как:

- выделение средств на содержание  ребенка;

-выплату заработной платы;

- количество детей;

- правовые отношения;

- государственные гарантии.

Отличия форм семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей  приведены в таблице 1.

Таблица 1 - Отличие форм семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

Таким образом, устройство детей, оставшихся без попечения родителей это совокупность мероприятий, направленных на определение дальнейшей судьбы ребенка, в целях соблюдения его прав и законных интересов, обусловленных его личными потребностями. В настоящее время законодатель в СК РФ фактически выделяет четыре формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей.