Оптимизация процесса формирования гражданского общества в России

Содержание

 

 

 

 Оптимизация процесса формирования гражданского общества в России

1. Инновационные формы  и институты гражданского общества, складывающиеся в России. Новые  способы взаимодействия государства,  общества и человека

 

Формирование гражданского общества, соответствующего общественным потребностям, является одной из наиболее приоритетных целей для современной России.

В России распространен подход к  определению гражданского общества как «системы независимых от государства  общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия  для самореализации отдельных индивидов и коллективов, реализации частных интересов и потребностей»¹. Этот подход часто обозначается как «сферный», поскольку характеризует природу гражданского общества как особую внегосударственную сферу.

Сторонники другого подхода² считают, что критериями для характеристики общества как гражданского выступают степень его самоорганизации, независимость субъектов общественной жизни, особое качественное состояние общественных связей между людьми, наличие реальных гражданских прав и свобод и т.д. 

Многообразие существующих в настоящее  время форм гражданского общества объясняется  также с двух позиций.

Во-первых, гражданское общество представляется как теоретическое понятие, не имеющее  точной привязки к историческим реалиям, как государство, общество, закон. Следовательно, возможно бесконечное множество реальных и равноправных форм и моделей гражданского общества.

Во-вторых, гражданское общество - это ряд конкретных исторических форм, которые могут и должны быть повторены другими общностями. В данном случае, например, западные гражданские общества условно являются эталоном, по отношению к которому создаются другие национальные формы гражданских обществ.

Ключевой структурной проблемой  обоих подходов является исходная установка  на восприятие любой формы гражданского общества как органичной, внутренне целостной, в которой есть устойчивая связь смысла, формы и функций. Mайкл Урбан в исследовании «Формы гражданского общества: политически и социальные отношения в России»³ выделил и противопоставил друг другу две базовые модели гражданского общества – «Гражданское общество I», характерное для западных обществ, и «Гражданское общество II», характерное для России (таблица 3.1). Различие между ими автор определяет доминирующем капитале: в «обществе I» доминирует экономический капитал и товарно-денежные отношения, а в «обществе II» – культурный и социальный капитал и, соответственно, общественные отношения.

Таблица 3.1.

Модели гражданского общества по М.Урбану

	Гражданское общество I	Гражданское общество II
Доминирующая организационная  форма	Гражданские объединения	Неформальные связи
Доминирующая форма капитала	Экономический капитал	Культурный или (инкорпорированный) социальный капитал
Связи между акторами	Слабые	Сильные
Направленность коллективных действий	Определенная	Рассеянная
Социальный капитал	Обобщенный, не инкорпорированный	Обособленный, инкорпорированный
Государство	Сильное (превалирование закона)	Слабое (личное присвоение государственных должностей)

 

По нашему мнению, в основе создания новых инновационных форм гражданского общества в России лежат понятия  «общественное доверие», «общественное  участие» и «обсуждаемая проблема». Соотношение между этими понятиями  определяет характер и способы взаимодействия общества и государства в той или иной форме.

Общественное доверие является одной из важнейших установок, определяющих как характер взаимодействия гражданского общества и государства⁴, так и вовлеченность населения в повседневные практики гражданского общества и деятельность негосударственных некоммерческих организаций⁵. Общественное доверие выступает основой совместной деятельности государства и общества, служит поддержанию социальных норм, обеспечивает определенный уровень коммуникации и, что немаловажно, формирует перцептивную установку на восприятие каждой конкретной ситуации⁶. Тот факт, будет или не будет гражданин принимать участие или каким-либо иным образом реагировать на процессы, происходящие в обществе – определяется уровнем его доверия к институтам власти (насколько они соответствуют его представлениям о демократии) и к институтам гражданского общества (насколько он оценивает их репрезентативность и способность нести представительскую функцию).

Таким образом, еще один необходимый элемент формы гражданского общества – общественное участие. Как правило, общественное участие заполняет те сферы, в развитие которых не могут (или не хотят) вмешиваться государственные органы власти. Именно в этом контексте общественное участие составляет фундамент гражданского общества, основной постулат которого заключается в том, что каждый гражданин имеет право на учет его мнения и интересов. В странах с устоявшейся традицией взаимодействия власти и общества посредством общественного участия компенсируется неэффективность государственных органов власти, обеспечивается доступ к принятию политических решений, реализуются права и интересы граждан.

Общественное участие, целью которого является реализация права на принятие решений в общественно значимых сферах жизни общества, называют гражданским или политическим участием, и его формы и механизмы довольно хорошо изучены. Можно утверждать, что любой индивид в той или иной степени вовлечен в общественное участие, это вовлечение может принимать следующие формы:

• участие в выборах в органы власти различного уровня;
• участие в проведении избирательной кампании (сбор подписей, агитация, работа на избирательном участке);
• участие в митингах, демонстрациях, пикетах по поводу событий в жизни страны, региона, населенного пункта;
• участие в забастовках;
• участие в деятельности общественных организаций (правозащитных, благотворительных, экологических);
• участие в деятельности профсоюзных организаций;
• участие в деятельности политических партий;
• подписание обращений, петиций по поводу событий в жизни страны, региона, населенного пункта;
• коллективное благоустройство подъездов, домов, детских площадок, окружающей территории;
• участие в работе домкомов, кооперативов, местном общественном самоуправлении;
• участие в деятельности религиозных организаций;
• сбор средств, вещей для людей, попавших в тяжелое положение (теракт, стихийное бедствие, лечение, операция), и многие другие.

Однако можно выделить и другую форму активности, которую также  называют общественным участием, но она  имеет другую цель – обеспечить возможность позитивного влияния индивида на социокультурную среду своего обитания. Эта форма характеризуется высокой вовлеченностью в жизнь своего социума и выражается в стремлении преобразовать место своего жительства, приносить пользу. Это скорее душевная потребность, чем политический или гражданский акт. Однако он не становится от этого менее ценным, поскольку является основой активной жизненной позиции гражданина, и именно посредством такого участия закрепляются практики активного взаимодействия со средой, и формируется гражданское самосознание.

Понятие «обсуждаемая проблема», которое в данном случае будет рассматривать как собирательное, характеризует все множество объектов, на обсуждение (решение, лоббирование, актуализацию) которых направлено общественное участие, и по поводу которых у индивида формируется доверие или недоверие к институтам власти и гражданского общества. Невозможно описать все возможные варианты личных и групповых целей инициаторов, организаторов и участников общественного участия, приведем лишь самые общие:

• информирование граждан, СМИ и представителей общественности и органов власти о фактах и мнениях по обсуждаемым проблемам;
• формирование общественного мнения по обсуждаемой проблеме;
• влияние на действия граждан и организаций по обсуждаемой проблеме;
• влияние на решения органов власти по обсуждаемой проблеме.

Если поставлена цель повлиять на решения органов власти по обсуждаемой проблеме, формы общественного участия можно разделить на обеспечивающие общественное влияние на следующие властные процессы:

• принятие властью решений;
• исполнение властью ранее принятых решений;
• вовлечение общественности в непосредственную реализацию решений власти;
• обеспечение открытости и прозрачности власти.

Формы общественного участия при цели повлиять на решения органов власти принимают вид, представленный на рисунке 3.1.

Все они включают этапы подготовки, реализации и освоения результатов. Подготовка состоит из инициирования общественного участия по актуальной проблеме, формирования организационной структуры и источников ресурсов, содержательной подготовки, организационной подготовки, распространения информации, вовлечения участников, представителей СМИ и властей. Реализацию можно назвать «акцией общественного участия», именно она включает в себя комплекс действий общественности по воздействию на власть для решения данной проблемы. Освоение результатов включает: анализ акции общественного участия, реакции на нее СМИ и общества; распространение необходимой информации; анализ действий властей по решению проблемы и ее реакцию на акцию общественного участия; а также принятие решения организаторами и участниками о дальнейших действиях.

Однако зачастую фактические цели не соответствуют провозглашенным. Действия по общественному участию  могут быть заангажированными в чью-то пользу – например, они могут стать частью избирательной кампании или политической борьбы различных ветвей и структур внутри власти, демонстрацией влиятельности или сведением счетов, элементом чьей-то личной карьеры и т.п. Бывают имитационные действия: «для галочки», «для выпускания паров» или для обеспечения «дозированности» информации и «контролируемости» решений. Иногда участниками пытаются «втемную» манипулировать для достижения своих целей. Часто численный и качественный состав участников, общественный резонанс и влияние на власти намного ниже ожидаемых.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 3.1 – Формы общественного участия при оказания влияния на органы власти.

 

Рисунок 3.1 показывает, что подготовка и освоение результатов разных форм общественного участия, как правило, во многом схожи и различаются только масштабом действий, а также спецификой условий, проблемы и организаторов. Известные формы общественного участия четче всего различаются по форме их акций общественного участия и могут быть сгруппированы в пять групп – публичные, экспертные, непубличные формы, формы прямого участия и косвенные формы (рис. 3.2).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 3.2 – Виды форм общественного участия.

 

На рисунке 3.2 представлены: 1-я группа – «публичные формы»; 2-я группа – «экспертные формы»; 3-я группа – «непубличные формы»; 4-я группа – «формы прямого участия»; 5-я группа – «косвенные формы».

Первая группа форм общественного участия – «публичные формы» – участие в публичных дискуссиях, встречах и кампаниях в СМИ, иные формы рекламы и агитации.

Вторая группа форм общественного  участия – «непубличные формы» –  обращения к представителям властей, обращения в суд и т.п.

Третья группа форм общественного  участия – «формы прямого участие», предполагает прямое участие в реализации социального заказа, грантов и других аналогичных программ власти.

Четвертая группа форм общественного  участия – «косвенные формы».

Пятая группа форм общественного участия – «экспертные формы», к ним относятся общественная экспертиза, предложение властям профессиональных рекомендаций, проектов решений, социальных и иных программ, образовательных программ для представителей властей.

Возможно выделение и других форм общественного участия. Наиболее результативным для полноценного разрешения больших и сложных проблем является, как правило, использование долговременного комплекса мероприятий, относящихся к разным формам участия (с обязательным использованием «экспертных форм»).

Рассмотренное многообразие форм общественного  участия предполагает наличие в  обществе соответствующих институтов гражданского общества, являющихся носителями функциональных признаков этих форм. Структура гражданского общества, включающая институциональную компоненту, коммуникативные практики, социокультурные ценности и нормы, в политическом пространстве имеет по преимуществу добровольно-координационный характер. В отличие от государства, в нем преобладают не вертикальные отношения господства и подчинения, а горизонтальные отношения конкуренции, противоборства, а также солидарности, сотрудничества, корпоративизма между свободными и юридически равноправными партнерами. Организации гражданского общества возникают в результате свободного волеизъявления и добровольного согласия равных субъектов, являются самоорганизующимися и самоуправляемыми. Вертикальные отношения при этом не исключаются, но горизонтальные являются основополагающими и доминируют (таблица 3.2).

Таблица 3.2.

Модели взаимодействия общества и  власти в долгосрочном, среднесрочном  и краткосрочном периоде

Сроки воздействия и ожидаемый  эффект	Влияние власти на общество		Влияние общества на власть
	Управленческие действия, формы сотрудничества	Обратная связь	Формирующие акты, участие  в управлении	Обратная связь
Долгосрочное воздействие (стратегический эффект)	1. Создание системы коммуникаций, учитывающей все формы диалога  и сотрудничества с гражданскими  союзами.	Каждый из институтов гражданского общества обеспечивает обмен информацией, налаживает контакт с профильными государственными органами.	1. Инициативы по созданию нормативной  базы, свода законов, регламентирующих  диалог общества с властью.	Принятие законов легитимными органами, включение регулятивных норм в практику взаимодействия.
	2. Организация системы формирования  общественного мнения в поддержу  власти (включая научное сопровождение).	Содействие опросам общественного  мнения, поддержка позитива и конструктивная оппозиция при наличии повода.	2.Организация общественных палат  (иных представительств) при органах  государственной власти разного  уровня, их участие в подготовке  и реализации партнерских договоров.	Принятие согласованных решений  по регламенту работы, статусу и совместным действиям в ответ на ожидаемые рекомендации.
Среднесрочное воздействие ( накопительный  эффект)	1.Мониторинг условий социально-экономической  жизни населения и создание  на его основе среднесрочных  программ развития страны и  регионов.	Соучастие представителей общественности в формировании общих позиций по проблематике программ и корректировке условий жизни.	1. Выступления с предложениями  об изменении той или иной  государственной политики, инициирование  референдумов по актуальным проблемам  дня.	Парламентские решения в ответ на обращения общественности. Проведение предусмотренных законом процедур.
	2.Проведение целевых электоральных  кампаний и выполнение наказов  избирателей. Регулярные отчеты  перед населением.	Реализация электоральных предпочтений на выборах.
	3.Заключение партнерских соглашений  с общественными ассоциациями  по всему спектру	Взаимообмен обязательствами и  их реализация.	2.Создание общественных комиссий, контрольных органов по проверке  деятельности структур власти.	Согласование встречных действий, рассмотрение поступивших предложений.
Краткосрочное, точечное воздействие (разовый эффект)	подготовка общественного мнения в момент вступления в силу новых  законов и решений.	Оперативный отклик в прессе (включая  электронные коммуникации), на массовых обсуждениях-диалогах с властью.	1. Проведение совместных кампаний  с властью по мобилизации населения  на борьбу с теми или иными  аномалиями, поддержку инициатив  и проектов.	Создание необходимых оргструктур, привлечение целевых средств, обеспечение эффективного контроля за результатом усилий.
	2.Экспресс-информация через СМК  и разъяснения по фактам терроризма, чрезвычайным ситуациям.	Личные и коллективные реакции  по каналам коммуникации.	2.Организация протестных акций  (в том числе через СМИ).	Оперативное рассмотрение конфликтных ситуаций по принадлежности к сферам власти.
	3. Организация социальной рекламы  адресного назначения.	Возможны встречные предложения  и формы участия.	3. Инициативы по отзыву депутатов,  выражению недоверия представителям органов власти.	Проведение предусмотренных законом  процедур и принятие противорецидивных  мер.

Участие институтов гражданского общества в демократическом политическом процессе происходит посредством ассоциативных  и институциональных групп, что  прививает гражданам навыки и формы сотрудничества, которые необходимы для функционирования гражданского общества в современных условиях. Основой решения этой важнейшей проблемы, позволяющей сбалансировать полюса антиномии гражданского и корпоративного интересов, может стать поддержка и развитие публичной сферы как открытого форума для диалога общества и власти.

В связи с тем, что независимые  институты гражданского общества выгодны  власти, нередко она сама инициирует создание институтов гражданского общества (другое дело, насколько удачны бывают эти попытки на практике), в частности, путем создания квази-структур общественно-государственного характера при различных органах государственной власти.

В современной России в значительной мере реализуется патерналистская  модель взаимодействия институтов гражданского общества и государства. Последнее поддерживает еще не окрепшее гражданское общество, давая ему стимулы совершенствования. Институциональными формами данной поддержки являются: Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, инициирование многочисленных гражданских форумов, создание общественных палат и советов, поддержка и финансирование проектов некоммерческих организаций и др. Становление гражданского общества в политическом пространстве современной России, происходящее при весомом участии государства, приобретает форму конструирования гражданского общества, что выразилось в государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций.

В течение последние лет, в период проведения демократических преобразований, государственная власть создавала и создает новые государственные образования, призванные восполнить существующий в современной России вакуум гражданского общества (в существовании которого сама же власть и виновата). К таким квази-институтам гражданского общества следует относить комиссии и советы при Президенте России.

К существующим в настоящее время  комиссиям при Президенте РФ относятся: Комиссия по вопросам военно-технического сотрудничества c иностранными государствами; Комиссия по вопросам гражданства; Комиссия по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов; Комиссия по государственным наградам; Комиссия по реабилитации жертв политических репрессий; Комиссия по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия⁷.

При Президенте РФ ныне действуют  следующие советы: Совет по реализации приоритетных национальных проектов и  демографической политике; Совет  по культуре и искусству; Совет по вопросам совершенствования правосудия; Совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства; Совет по науке, технологиям и образованию; Совет по взаимодействию с религиозными объединениями; Совет по физической культуре и спорту; Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека⁸.

Создание комиссий и советов  при Президенте РФ с очевидностью показывает стремление власти к созданию при собственных органах неких  общественно ориентированных органов (членами комиссий и советов являются, как правило, заслуженные, известные в обществе люди), которые могли бы давать власти общественно-полезные советы и рекомендации, а также принимать конкретные решения по определенным, доверенным им, вопросам.

Рассмотрим более подробно правовую природу и особенности деятельности некоторых комиссий и советов при Президенте РФ, содействующих формированию и поддержке институтов гражданского общества в России.

Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Предыстория возникновения и деятельности данного Совета начинается с создания в 1993 г. Комиссии по правам человека при Президенте РФ, из которой впоследствии (2004 г.) и был сформирован ныне действующий Совет.

Как подчеркивается в п. 2 ст. 80 Конституции РФ, Президент страны является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. При вступлении в должность Президент приносит народу присягу, согласно которой он клянется при осуществлении своих полномочий «уважать и охранять права и свободы человека и гражданина» (п. 1 ст. 82). Полномочия Президента как гаранта прав человека выражаются в различных формах: он издает указы и распоряжения, обладает правом законодательной инициативы и вносит законопроекты в Государственную Думу Федерального собрания РФ, подписывает и обнародует федеральные законы, обладает правом вето, предоставляет политическое убежище. Эти и другие полномочия Президента РФ, предусмотренные Конституцией РФ, в той или иной мере связаны с осуществлением его функций гаранта прав гражданина и человека. Выполняя эту роль, Президент опирается в своей деятельности на учрежденные им органы, включая Комиссию по правам человека.

Первая такая Комиссия была создана  осенью 1993 г. и, просуществовав два года, в начале 1996 г. по ряду причин самораспустилась и в течение нескольких месяцев не функционировала. 20 мая 1996 г. Президент РФ в целях активизации работы Комиссии по правам человека при Президенте РФ, направленной на усиление конституционных гарантий прав граждан России, и содействия выполнению Российской Федерации обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы, утвердил своим Указом ее новый состав. В соответствии со своим Положением Комиссия являлась совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, содействующим реализации Главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина. К основным задачам Комиссии относилось:

- создание условий для реализации  Президентом РФ его конституционных  полномочий гаранта прав личности, включая контроль над соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами и общественными объединениями;

- содействие совершенствованию  механизма обеспечения и защиты  прав и свобод личности;

- содействие координации деятельности  органов государственной власти  по реализации государственной  политики в области обеспечения  и защиты прав человека и  гражданина;

- укрепление международного сотрудничества  в вопросах, относящихся к правам человека.

При осуществлении своих полномочий Комиссия взаимодействовала с органами государственной власти и органами исполнительной власти, общественными  объединениями и средствами массовой информации. По обсужденным вопросам Комиссия принимает заключения и рекомендации, которые направляются в законодательные, исполнительные, судебные и иные органы, в чью компетенцию входит решение данного вопроса. В необходимых случаях информация об этом доводится до сведения Президента РФ⁹.

Для выполнения возложенных на Комиссию задач ей были предоставлены значительные полномочия: она готовила проекты указов, распоряжений, поручений и обращений Президента РФ по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; вносила Президенту РФ предложения о совершенствовании механизма защиты прав личности; участвовала в подготовке законопроектов, регулирующих данные вопросы, в разработке международных договоров и в подготовке материалов для докладов в международные организации в соответствии с обязательствами России.

Большое место в работе Комиссии занимали вопросы, связанные с рассмотрением  информации о масштабных нарушениях прав человека, происходящих в стране, и об отдельных ущемлениях этих прав. В целях реализации своих задач  Комиссия запрашивала и получала необходимые документы и информацию от законодательных и исполнительных органов власти, а также от должностных лиц¹⁰.

Особое внимание Комиссия уделяла  рассмотрению масштабных нарушений  прав личности и принятию мер к  их ликвидации. В конце 1999 г. члены  Комиссии посетили освобожденные районы Чеченской Республики и выступили с инициативой учредить там механизмы обеспечения и защиты прав человека. По инициативе Комиссии и в соответствии с Указом Президента РФ в 69 субъектах РФ были созданы региональные комиссии по правам человека с функциями, аналогичными Федеральной комиссии. Работа Комиссии в целом была ориентирована не только на широкое обсуждение различных проблем, но и, главным образом, на воплощение ее решений в жизнь. Комиссия выступала за принятие жестких государственных мер защиты прав граждан¹¹.

В конце 2001 г. Комиссия по вопросам помилования  при Президенте РФ была упразднена. Ей удалось предотвратить попытки  российских налоговых служб внести поправки в Налоговый кодекс в  целях ограничения возможности получения зарубежных грантов правозащитными организациями Российской Федерации.

Вместо нее были образованы комиссии с аналогичными функциями в каждом субъекте РФ (они готовили заключения по материалам о помиловании для  дальнейшего представления высшему  должностному лицу субъекта РФ)¹². Во многих субъектах РФ при главах исполнительной власти были созданы консультативные органы – советы, общественные палаты и т.д., позволявшие администрации вести диалог с представителями всех более или менее влиятельных региональных общественных объединений. Нередко подобные советы носили декоративный характер и крайне редко созывались, но и примеров постоянного взаимодействия между ними и властью тоже немало. Например, в Кемеровской и Омской областях, а также в других регионах консультации глав администраций с подобными советами даже послужили основой для принятия решений¹³.

Действовавшая до 2001 г. Комиссия в  своей деятельности исходила из того, что защита прав человека не входит исключительно во внутреннюю компетенцию  государств, она – предмет законной озабоченности всех участников международных отношений. Поэтому права человека должны стать приоритетными направлениями как внутренней, так и внешней политики российского государства. Особое значение в этой связи приобретает защита российских граждан, находящихся за рубежом. Российская Федерация обязана защищать своих граждан, руководствуясь своим законодательством и в рамках, допускаемых международным правом. Выбор средств в этом отношении довольно широкий – вплоть до принятия различных санкций и принудительных мер¹⁴.

В 2004 г. был создан Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Как утверждает его председатель Э.А. Памфилова, «в результате повышения нашего статуса и преобразования Комитета в Совет, наши возможности расширились. В ближайшее время будет создан Международный правозащитный центр, который будет работать под эгидой нашего Совета. Мы сможем в большей степени привлекать экспертов. Он называется международным, потому что его членами будут решаться вопросы, связанные с правозащитным движением в странах, прежде всего, ближнего зарубежья. Наша задача заключается в том, чтобы, не входя ни в коем случае в компетенцию правительств этих стран, наладить взаимодействие с их общественными организациями»¹⁵.

По сравнению с Комиссией  по правам человека Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека с 2004 г. был не расширен, а изменен (вместо 30 человек, работавших в Комиссии по правам человека, в данный Совет вошли 33 человека). Из бывших членов комиссии остались 13 человек¹⁶.