Организация бюджетного процесса в РФ. 3

Оглавление

Введение

Бюджетная политика государства определяется Конституцией РФ, Бюджетным Кодексом РФ, другими законодательными актами, определяющими форму бюджетного устройства страны и регламентирующими весь бюджетный процесс.

Бюджетный процесс – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджета, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (ст. 6 БК РФ).

Бюджетный процесс является механизмом, эффективное функционирование которого выступает необходимым и достаточным условием нормальной работы бюджетной системы.

Итак, Цель моей работы – исследовать организацию бюджетного процесса в РФ.

Для достижения цели исследования необходимо решить следующие задачи:

• Изучить сущность бюджетного процесса
• Рассмотреть основные стадии бюджетного процесса
• Проанализировать исполнение федерального бюджета
• Определить проблемы и направления совершенствования бюджетного процесса.

Организация бюджетного процесса дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества.

Глава 1. Теоретические аспекты  организации бюджетного процесса

1. Понятие бюджетного процесса

В БК РФ дано следующее определение: «Бюджетный процесс – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджета, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением».

Правовой основой бюджетного процесса в РФ выступают положения  Конституции РФ, БК РФ, а также  принятые в рамках, очерченных нормами БК РФ, нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления¹.

Стадии бюджетного процесса следуют  строго последовательно, и этот порядок  изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, поскольку ежегодно изменяется объем национального дохода государства, по-разному перераспределяются средства в зависимости от задач, решаемых государством в данный период.

Ежегодно изменяются потребности  в денежных средствах каждой республики, области и других субъектов РФ, органов местного самоуправления в зависимости от того, как будет развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году. Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета, остается неизменным.

Задачами бюджетного процесса являются:

• выявление материальных и финансовых резервов государства в целях достижения существенного прогресса на пути к развитому рыночному хозяйству;
• максимально приближенный к реальности расчет доходов бюджетов;
• максимально точный расчет расходов бюджетов;
• обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов;
• согласование бюджетов с реализуемой экономической программой;
• осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др².

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность изначально правильно составить, утвердить и исполнить бюджет, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. В настоящее время в бюджетном законодательстве РФ для всей бюджетной системы предусмотрены следующие общие принципы:

• принцип единства бюджетной системы;
• принцип разграничения доходов и расходов бюджетов;
• принцип самостоятельности;
• принцип сбалансированности;
• принцип гласности;
• принцип достоверности;
• принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.

Все эти принципы в  той или иной мере присущи и бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию и, кроме того, бюджетному процессу присущи также свои собственные принципы.

1. Принцип последовательности вступления в бюджетный процесс органов исполнительной и представительной власти. Стадии бюджетного процесса делятся примерно поровну между органами исполнительной власти (они составляют проект бюджета и исполняют бюджет) и представительной власти (а они рассматривают и утверждают проект бюджета и после исполнения бюджета, рассматривают и утверждают отчет об исполнении бюджета - в этом и выражается последовательность).
2. Принцип ежегодности бюджета - бюджет должен быть утвержден до начала планируемого бюджетного года. Кроме того, ежегодность дает возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, более полно учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса рубля и т.д.
3. Принцип публичности и гласности - имеет особое значение, т.к. бюджетный процесс, процедура абсолютно публичная и гласная, бюджет обсуждается в представительных органах открыто, освещается в СМИ, существует необходимость опубликовать закон "О бюджете" того или иного уровня, а также закон "Об исполнении бюджета" того или иного уровня. Гласным должно быть и отклонение бюджета. В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения.
4. Принцип специализации бюджетных показателей - он основан на бюджетной классификации, на документе, который группирует все доходы и расходы бюджета по определенным основаниям. В состав бюджетной классификация РФ входят:
• классификация доходов бюджетов РФ;
• классификация расходов бюджетов РФ;
• классификация источников финансирования дефицитов бюджетов ;
• классификация операций публично-правовых образований

Принцип специализации показателей  бюджета осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классификация — специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов³.

2. Полномочия участников бюджетного процесса

Участниками бюджетного процесса в  Российской Федерации являются: Президент  РФ; органы законодательной (представительной) государственной власти; органы исполнительной государственной власти, органы местного самоуправления, включая финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов и другие уполномоченные органы; органы денежно-кредитного регулирования (Центральный банк РФ); кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов; органы государственного и муниципального финансового контроля; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; органы управления государственными внебюджетными фондами, получатели бюджетных средств. (ст. 152 БК РФ).

Каждый участник бюджетного процесса обладает совокупностью бюджетных полномочий. Компетенция отдельных органов власти и органов местного самоуправления в бюджетном процессе строго разграничена и определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, уставами муниципальных образований, бюджетным, налоговым и иным законодательством, а также нормативно-правовыми актами соответствующего уровня.

Президент РФ инициирует бюджетный  процесс в Российской Федерации, направляя Федеральному Собранию ежегодное  Бюджетное послание и определяя  в нем приоритеты бюджетной политики на планируемый финансовый год; подписывает и обнародует федеральные законы, включая закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

К ведению законодательных (представительных) органов власти, представительных органов  местного самоуправления относятся: рассмотрение проекта соответствующего бюджета, его утверждение, утверждение отчета об исполнении бюджета, осуществление последующего контроля за исполнением бюджета, формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней. Высший законодательный орган власти страны — Федеральное Собрание — принимает законы, регулирующие отдельные стадии бюджетного процесса.

К ведению органов исполнительной власти, органов местного самоуправления относятся: составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления, исполнение бюджета, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления. Особую роль в системе органов исполнительной власти играют финансовые органы соответствующего уровня, осуществляющие непосредственную работу по составлению проекта соответствующего бюджета, расчету отдельных показателей доходов, расходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, а также контроль за ходом исполнения бюджета.

Участниками бюджетного процесса являются также Банк России и другие кредитные  организации, осуществляющие отдельные  операции со средствами бюджета (так  называемые уполномоченные банки). Банк России как основной орган денежно-кредитного регулирования совместно с Правительством Российской Федерации разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов и осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации. Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета, выполняют функции Банка России по обслуживанию счетов бюджетов при отсутствии учреждений Банка России на соответствующей территории.

К ведению органов государственного, муниципального финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами власти Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, представительными органами местного самоуправления, а также организация исполнительной власти и органами местного самоуправления, относится осуществление контроля за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проведение экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления. При это органы государственного и муниципального финансового контроля осуществляют все виды контроля (предварительный, текущий и последующий) за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетным законодательством к  участникам бюджетного процесса отнесены также главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Их роль в бюджетном процессе определяется тем, что средства бюджетов соответствующих уровней доводятся до конечных бюджетополучателей опосредованно через распорядителей бюджетных средств. Главным распорядителем средств соответствующего бюджета является орган государственной власти, орган местного самоуправления, имеющий право распределять средства бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, а также наиболее значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации, которое наделено указанным правом (ст. 158 БК РФ). В свою очередь, распорядитель бюджетных средств как орган государственной власти либо орган местного самоуправления имеет право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.

Главные распорядители и распорядители  бюджетных средств участвуют  в бюджетном процессе на стадии составления  бюджета, его исполнения, составления отчета об исполнении бюджета. На стадии составления бюджета главный распорядитель определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат, осуществляет сводные расчеты бюджетных ассигнований на планируемый год, утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений. При исполнении бюджета главные распорядители бюджетных средств составляют бюджетную роспись, распределяют и доводят лимиты бюджетных обязательств, а также объемы финансирования расходов до подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств; вносят изменения в сметы доходов и расходов подведомственных бюджетополучателей; осуществляют контроль за целевым использованием бюджетных средств распорядителями и получателями бюджетных средств, предоставлением ими отчетности об использовании бюджетных средств. На стадии составления отчета об исполнении бюджета главные распорядители бюджетных средств составляют сводную отчетность об использовании бюджетных средств подведомственными распорядителями и бюджетополучателями для последующего включения ее в отчет об исполнении бюджета. Права распорядителей бюджетных средств аналогичны правам главных распорядителей бюджетных средств⁴.

В состав участников бюджетного процесса входят и органы управления соответствующими государственными внебюджетными фондами (Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования РФ, Федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования РФ). Они составляют проекты бюджетов соответствующих фондов, представляют их для утверждения в Федеральное Собрание РФ и законодательные органы власти субъектов РФ (по территориальным внебюджетным фондам), составляют отчеты об исполнении бюджетов фондов с последующим утверждением Федеральным Собранием РФ в форме федерального закона.

Получатель бюджетных средств (бюджетополучатель) – бюджетное учреждение, или иная организация, имеющая право на получение средств из бюджета на основании решения соответствующего органа либо договора.

Бюджетополучатели обязаны своевременно подавать бюджетную заявку или иной документ, подтверждающий право на получение бюджетных средств; использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым предназначением; своевременно и в полном объеме вернуть бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе, и внести плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, а также своевременно представить отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств.

3. Основные стадии бюджетного процесса

Стадии бюджетного процесса представляют собой урегулированную нормами  бюджетного права, встроенную в определенной логической последовательности взаимосвязанную и взаимоувязанную систему составляющих указанный процесс элементов, каждый из которых, являясь подсистемой более низкого порядка, представлен в виде определенной последовательной совокупности действий участников бюджетного процесса.

Выделяют следующие стадии бюджетного процесса:

• Составление проекта бюджетов
• Рассмотрение и утверждение бюджетов
• Исполнение бюджетов

Главная задача разработки проекта  бюджета – определение объема денежных средств, централизуемых в  бюджете с целью финансового  обеспечения функций, возложенных на органы государственной власти и органы местного самоуправления, и мероприятий, предусмотренных прогнозом экономического и социального развития государства и территории. Составление проекта бюджета является прерогативой Правительства Российской Федерации, исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляет Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Основой при составления проектов бюджетов служат:

• Бюджетное послание Президента РФ
• Прогноз социально-экономического развития соответствующей территории
• Основные направления бюджетной и налоговой политики.

На первой стадии формирования проекта  бюджета федеральными органами исполнительной власти разрабатываются сценарные условия экономического и социального развития на планируемый год, и которых отражены главные макроэкономические показатели и материалы для уточнения параметров среднесрочного прогноза экономического и социального развития страны.

После одобрения Правительством РФ этих сценарных условий Министерство финансов РФ разрабатывает основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета на планируемый  год и проектирования размеров основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу. Кроме того, рассматриваются предложения о минимальных размерах оплаты труда и пенсий, порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и пенсий в планируемом году и на среднесрочную перспективу.⁵

Все эти материалы и расчеты  направляются на рассмотрение Правительству РФ.

Затем Министерство финансов РФ направляет основные характеристики по доходам  и расходам федерального бюджета  федеральным органом исполнительной власти, а также доводит до органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации методику формирования межбюджетных отношений Российской Федерации с субъектами Российской Федерации на плановый год и среднесрочную перспективу.

Президент РФ не позднее марта года, предшествующему очередному финансовому году, направляет Федеральному Собранию Бюджетное послание, в котором определяет бюджетную политику государства на очередной финансовый год. Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала финансового года.

На второй стадии разработки федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти производится распределение  предельных объемов бюджетных средств  по показателям бюджетной классификации, а также адресное распределение финансовых ресурсов между главными распорядителями бюджетных средств. При этом Министерство экономики РФ определяет федеральные целевые программы, подлежащие финансированию, и согласовывает объемы их финансирования в плановом году и в среднесрочной перспективе.

Для проведения работы по составлению  проекта бюджета в Министерстве финансов РФ используются материалы, расчеты  и обоснования, поступающие от субъектов  Российской Федерации, министерств  и ведомств Российской Федерации. Эти материалы сначала анализируются специалистами, закрепленными за соответствующими министерствами. В ходе анализа уточняются расчеты показателей финансовых планов министерств, бюджетов территорий, выявляются возможности мобилизаций дополнительных доходов и экономии расходов. Затем расчеты с внесенными поправками рассматриваются у руководителей департаментов Министерства, а затем направляются в бюджетный департамент, который рассматривает представленные расчеты. Вносит в них в случае необходимости поправки и направляет на решение руководства Министерства финансов РФ.

Правительство Российской Федерации до 15 августа года, предшествующего  планируемому, рассматривает прогноз  социально-экономического развития России, проекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проекты сводного финансового баланса и материалы, характеризующие финансово-бюджетную политику на планируемый год.⁶

После изучения этих документов и работы с ними Правительство  вносит на рассмотрение Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год.

Таким образом, составление  проектов бюджетов – это стадия бюджетного процесса, на которой не только определяются первичные параметры  бюджета на предстоящий финансовый год, но и закладываются реальные основы для создания рациональной системы принятия экономических решений на высшем уровне и механизмов эффективного управления бюджетным процессом⁷.

Рассмотрение и утверждение  бюджетов. Вторая стадия начинается с момента внесения проекта закона о бюджете на рассмотрение представительного органа власти. Проект закона о бюджете на федеральном уровне вносится Президентом, на уровне субъекта - главой исполнительной власти, на местном - главой муниципального образования.

Правительство Российский Федерации, правительства субъектов РФ и  органы местного самоуправления (муниципальных  образований) выносят уточненный проект бюджета на рассмотрение в соответствующий  представительный орган. По всем финансовым вопросам, и в частности для работы с бюджетом, органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии. Так, в Государственной Думе Федерального Собрания создан Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, в Совете Федерации — Комитет Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию. Эти комитеты корреспондируют предложения по бюджету других комитетов и комиссий палат Совета Федерации и Государственной Думы и контактируют по вопросам бюджета между собой. Комитеты и комиссии Федерального Собрания должны провести постатейное рассмотрение предъявленного проекта бюджета и вынести по нему сводное заключение.

Правительство РФ, органы власти субъектов  РФ и местного самоуправления вносят на рассмотрение проекты соответствующих законов не позднее 15 октября текущего года. Проект местного бюджета должен быть внесён не позднее 15 ноября.

Правительство РФ вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную  Думу проект федерального бюджета не позднее 26 августа текущего года⁸.

Центральный банк РФ до 26 августа представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной  денежно-кредитной политики на очередной  финансовый год и плановый период.

Проект федерального закона считается внесённым в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года.

В течение суток Совет Государственной  Думы, Комитет по бюджету готовят  заключение о соответствии представленных документов действующему законодательству. Совет Государственной Думы на основании заключения Комитета по бюджету принимает решение о том, что проект федерального бюджета принимается к рассмотрению или подлежит возвращению на доработку, если документы не соответствуют требованию. Доработанный законопроект должен быть представлен в Государственную Думу в десятидневный срок. Государственная Дума в течении трёх дней направляет проект в Комитеты для внесения замечаний и в Счётную Палату РФ.

Государственная Дума рассматривает проект федерального бюджета в трёх чтениях.

В первом чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального бюджета в течении 30 дней со дня его внесения в Государственную Думу.

В первом чтении обсуждается концепция  бюджета, прогноз социально-экономического развития РФ, в том числе в федеральном бюджете указываются ВВП, инфляция, основные характеристики бюджета и основные направления бюджетной и налоговой политики.

В первом чтении рассматриваются следующие  характеристики федерального бюджета:

1. Прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объём доходов с выделением прогнозируемого объёма нефтегазовых доходов федерального бюджета.
2. Нормативы распределения доходов, если они не утверждены бюджетным законодательством.
3. Общий объём расходов.
4. Условноутверждённые расходы не менее 2,5% общего объёма расходов на первый год планового периода и 5% на второй год.
5. Верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга.
6. Нормативная величина резервного фонда

В течении 15 дней Комитеты Государственной  Думы готовят заключение, направляют его в Комитет по бюджету с обоснованием принять или отклонить проект федерального бюджета. При рассмотрении в первом чтении Государственная Дума заслушивает доклад Правительства, содоклады Комитета по бюджету и Председателя счётной палаты. В случае отклонения в первом чтении проекта федерального бюджета, Государственная Дума может:

1. Передать законопроект в согласительную комиссию.

В случае передачи законопроекта в  согласительную комиссию, она в течении 10 дней разрабатывает вариант основных характеристик проекта федерального бюджета. Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих. Если Государственная Дума не принимает решение по итогам работы согласительной комиссии, то проект закона считается повторно отклонённым в первом чтении. При повторном отклонении  в первом чтении Государственная Дума не имеет права повторно его направить в согласительную комиссию, и Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству.

2. Вернуть в Правительство на доработку.

В случае отклонения проекта федерального бюджета в первом чтении и направлении  его на доработку в Правительство, оно в течении 20 дней дорабатывает указанный законопроект  и вносит доработанный законопроект на повторное рассмотрение. Государственная Дума рассматривает его в течении 10 дней.

3. Поставить вопрос о доверии Правительству.

В случае отставки правительства, вновь  сформированное Правительство представляет новый вариант проекта федерального бюджета не позднее 30 дней после  сформирования.

Во втором чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального бюджета в течении 35 дней со дня его принятия в первом чтении. Во втором чтении рассматриваются следующие показатели:

1. Бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в пределах, утверждённых в первом чтении.
2. приложение к федеральному бюджету, устанавливающее перечень главных администраторов доходов бюджета и главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.
3. Приложения, устанавливающие распределение между субъектами межбюджетных трансфертов.
4. Программа кредитов, займов и государственная гарантия.

В течении 10 дней Комитет по бюджету  готовит сводные таблицы поправок по разделам, подразделам, целевым статьям  и видам расходов и направляет таблицы в профильные комитеты. профильные комитеты рассматривают таблицы  и представляют результаты в Комитет по бюджету, который формирует сводные таблицы, поправки и выносит их на рассмотрение в Государственную Думу. Поправки по межбюджетным трансфертам рассматриваются в Комитете по бюджету только после их предварительного рассмотрения Комитетом Совета Федерации по бюджету.

В третьем чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального бюджета в течении 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

В третьем чтении утверждается ведомственная  структура расходов федерального бюджета. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом. Принятый Государственной Думой закон "О федеральном бюджете" в течении 5 дней со дня принятия передаётся на рассмотрение Совета Федерации. Совет Федерации рассматривает Федеральный Закон в течении 14 дней со дня представления Государственной Думой.

Одобренный Советом Федерации  Федеральный Закон в течении 5 дней со дня одобрения направляется Президенту для подписания и обнародования. В случае отклонения Федерального Закона Советом Федерации, он передаётся для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. Согласительная комиссия в течении 10 дней выносит на повторное рассмотрение согласованный Федеральный Закон и рассматривает его в одном чтении. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации, закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Государственной Думы⁹.