Организация делопроизводства с обращениями граждан

Курсовая работа

ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН

Специальность: документоведение

 
ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1. Определение  понятия «обращения граждан» и их виды

1.1 История становления  института обращений граждан  в Республике Беларусь

1.2 Понятие «обращения  граждан», и их классификация

Глава 2. Организация  делопроизводства с обращениями  граждан

2.1 Правила организации  приема и первичной обработки,  порядок рассмотрения и принятия  решений по обращениям граждан

2.2 Ведение делопроизводства  по обращениям граждан на примере  учреждения социальной защиты  «Территориальный Центр социального  обслуживания населения»

Заключение

Список использованных источников и литературы

 
ВВЕДЕНИЕ

Во все времена  органы государственной власти и  управления особое внимание уделяли  организации взаимоотношений с  населением. Еще в древности государственная  власть и ее исполнительно-распорядительные органы стремились заручиться поддержкой жителей находившихся в их управлении территорий и административно-территориальных  образований.

Право граждан  на обращение в государственные  органы гарантирует статья 40 Конституции  Республики Беларусь. Кроме того, обращения  являются одной из важнейших форм реализации гражданами своего права  на участие в управлении делами государства, закрепленного в статье 37 Конституции  Республики Беларусь.

Каждое письмо и устное обращение является показателем  нужд, запросов и настроений народа. Обращения граждан представляют собой один из главных источников выражения общественного мнения; это своеобразный диалог между гражданином и государством.

Обращения, как  реализация конституционного права  граждан, будут всегда актуальны, так  как они являются важным источником информации, полезной для решения  государственных вопросов, содержат сведения о процессах, происходящих в обществе, об отношении граждан  к органам государственной власти.

Цель работы – выявить особенности организации  работы с обращениями граждан

Исходя из поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

выявить этапы  становления института обращений  граждан в Республике Беларусь;

дать определение  понятие «обращения граждан» и их виды;

определить процесс  организации делопроизводства по обращениям граждан;

определить порядок  ведения делопроизводства на примере  учреждения социальной защиты «Территориальный Центр социального обслуживания населения г. Полоцка» Объединить в  одну задачу и добавить недостатки и пути их решения.

Теоретическую базу исследования составили:

нормативная правовая база Республики Беларусь по обращениям граждан;

периодические издания;

исследования  в области организации работы с обращениями граждан

Закон Республики Беларусь «Об обращениях граждан» закрепляет определения понятий «обращение»  и виды обращений [1].

В Положении  о порядке ведения делопроизводства по обращениям граждан, в значительной степени учтен положительный  опыт ведения делопроизводства по обращениям граждан, накопленный в предыдущие годы [2].

Периодика представлена статьями А.Е. Рыбакова, Э.Н. Давыдовой, Д.Г. Нилова, в которых освещены общие требования к ведению делопроизводства по обращениям граждан, порядок рассмотрения обращений граждан, вопросы регистрации, назначения ответственных лиц за ведение делопроизводства по обращениям граждан, и порядка хранения обращений. Раскрываются вопросы, связанные с проблемами классификации обращений граждан в государственные органы, историей развития и современным состоянием правового регулирования права граждан на обращения. В частности, рассматривается история становления указанного права в Республике Беларусь, начиная с нормативных актов ХV века и до нашего времени [14].

Работа с обращениями  граждан в 20-е годы ХХ века подробно описана в учебном пособии  Т.С. Оскерко «Разрешите обратиться? Работа с обращениями граждан» [12].

Кроме того, для  анализа делопроизводства по обращениям граждан на примере учреждения социальной защиты «Территориальный Центр социального  обслуживания населения г. Полоцка», использовались действующие организационные  документы учреждения, такие как  устав и инструкция об организации  работы с обращениями граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических  лиц, обращениями граждан, рассматриваемых  по принципу работы «одно окно», книгой замечаний и предложений.

Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы. Первая глава посвящена истории становления  обращений, раскрывается их классификация.

Во второй главе  описывается порядок работы с  обращениями граждан, а именно их прием, первичная обработка, порядок  рассмотрения и принятие решений. В  третьей главе проводиться анализ делопроизводства на примере учреждения социальной защиты «Территориальный Центр  социального обслуживания населения  г. Полоцка».

 
ГЛАВА 1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОНЯТИЯ «ОБРАЩЕНИЯ ГРЖАДАН» И ИХ ВИДЫ

1.1 История становления  института обращений граждан  в Республике Беларусь

В качестве одной  из гарантий защиты прав и свобод граждан  и участия их в решении государственных  дел Конституция Республики Беларусь называет институт права граждан  на обращение в государственные  органы. Согласно статье 40 Конституции  каждый гражданин имеет право  направлять личные или коллективные обращения в государственные  органы. [7, с. 8]

Становление института  обращения граждан в государственные  органы имеет в Республике Беларусь многовековую историю. Условно можно  выделить три этапа:

досоветский —  с первых упоминаний права граждан  на обращение в нормативных актах  до Октябрьской революции 1917 г;

советский —  период с момента победы Октябрьской  революции до распада СССР;

постсоветский (современный) — период с момента  распада СССР по настоящее время.

Наиболее раннее упоминание о праве граждан на обращение в государственные  органы закреплено в Судебнике Казимира 1468 года. Так, статья 21 Судебника дает право жаловаться самому великому князю, если кому-то «сталася кривда» в  результате «порубов» или «наездов». [7, с. 8]

Дальнейшее развитие право граждан на обращение получило в общеземском привилее великого князя Жигимонта Казимировича 1506 года, в статье 8 которого закреплялось право всех подданных направлять свои «законные петиции» великому князю. В качестве одного из оснований их принятия в привилеях Бельском 1564 года и Виленском 1565 года указывались  «челобитные».

Важную роль в закреплении права граждан  на обращение сыграли статуты  Великое княжество литовское (далее - BКJI.) [7, с. 8] Например, в статье 1 раздела 6 «О судьях» Статута BКJI 1529 года говорится, что воеводы и старосты, маршалки и державцы дошкны «судить наших  подданных» по законам, «которые мы дали всем подданным нашего Великого княжества». Если же какой-либо из тяжущихся сторон показалось бы, что ее судили не по этим законам, то она имела право жаловаться на такого «врадника» самому великому князю или панам радным .

В Статуте BКJI 1566 года также закрепляется право жалобы. Однако если ранее жалобы носили административный характер, то теперь они могли рассматриваться  как в административном, так и  в судебном порядке. Связано это  с тем, что Статут ВКЛ 1566 года наметил  первые шаги по отграничению судебной власти от исполнительной. В соответствии со Статутом ВКЛ 1566 года образовывались независимые от администрации поветовые  земские суды и специальные земельные  подкаморские суды.

Статут BКJI 1588 года развил и уточнил положения Статута 1566 года относительно права на обращение. В документе 19 раз употребляются  термины «жалобщик» и «жалоба».

Рассматривая  Статуты BКJI 1529, 1566 и 1588 годов, следует  отметить, что термин «жалоба» используется в них как многозначное понятие. Под «жалобой» понималось обращение  в суд или в иной государственный  орган лица с заявлением, иском, жалобой  по причине причинения вреда, совершения преступления, а также подачи апелляции  на решение нижестоящего суда. [7, с. 8]

Наиболее древними из известных документов по обращениям граждан являлись челобитные (происходит от словосочетания «бить челом» низко  кланяться).

В XV-XVЙЙЙ вв. в  ВКЛ, основу которого составляли белорусские  земли, челобитными назывались прошения, подаваемые в вышестоящею инстанцию  низшими сословиями, так называемым тягловым населением. Однако «били  челом» королю и великому князю и  представители привилегированных  сословий (шляхта, бояре, дворяне) и  даже высшая знать – паны-рада, входившие  в состав правительства. Принимаемые  на основании челобитных решения  фиксировались в великокняжеских  привилеях (привилегиях). Сохранившиеся  в архивах документы того времени  дают немало примеров, когда на основании  челобитных феодалам жаловались земельные  владения вместе с проживавшим в  них населением.

Однако не только челобитные ограничивался состав документации по обращениям граждан того времени. На вальных сеймах королю и великому князю по различным вопросам подавались от имени всего Великого княжества  Литовского, отдельных земель, воеводств, поветов, должностных и частных  лиц. Они излагались письменно и  составляли рейстр или цедулу. Решения  по просьбам депутатов великий князь  формировал в отказах (ответах). Просьбы  и отказы включались в сеймовые ухвалы и во многих случаях, таким образом, приобретали статус законов. [4, с. 42]

Законодательство XV-XVЙЙЙ вв. уделяло внимание не только порядку подачи обращений в вышестоящие  инстанции, но и ведению делопроизводства по ним. Закон требовал, чтобы при  написании дела писари вносили в  специальные книги только самое  главное и добавляли все, что  желали стороны, заявившие письменное ходатайство. Выписки по делу также  должны были быть конкретными, чтобы  «обширностью писания исполнение людям  не затруднялось» (Статут ВКЛ 1588 г. / Разд. ЙV, арт. 4, 103. Мн., 1989). [4, с. 43]

После вхождения  белорусских земель в состав Российской империи на них распространилось российское законодательство, в том  числе и об обращениях граждан. [7, с. 9]

В период Российской империи обращения составляли отдельную  группу документации, получившей название «просительской». По указу Екатерины  ЙЙ с 80-х гг. XVЙЙЙ в. было предписано «вместо челобитен подавать жалобницы  или прошения».

Вся просительская  документация была представлена четырьмя видами документов: прошениями, жалобами, доносами, отзывами. Наиболее распространенным видом были прошения, которых насчитывалось 12 разновидностей (тяжебные, исковые, встречные, мировые). Прошения, подаваемые в присутственные места, адресовались на имя императора. Ошибка в написании императорского титула делала документ недействительным, вследствие чего прошения часто писались на бумаге с заранее отпечатанным в типографии титулом.

Жалобами назывались прошения, подаваемые в высшие учреждения по поводу несправедливых решений или  действий низших учреждений. Доносы представляли информацию о преступлениях, злоупотреблениях или проступках. Отзыва использовались в судопроизводстве и имели значение апелляционных документов.

Тексты прошений и жалоб излагались по пунктам, в  первом из которых указывалась причина  написания документа, в последующих  – «само дело», в конце документа  приводилась «просьба». [4, с. 44]

Манифестом от 1 января 1810 года Александр 1 учредил  Государственный совет, в состав которого входила комиссия прошений, которая рассматривала три вида обращений: жалобы, прошения наград и  милостей, проекты. Указом от 21 марта 1890 года Комиссия по принятию прошений была преобразована в Канцелярию Его  Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых. [7, с. 9]

В середине XIX века право ходатайствовать «о прекращении  местных злоупотреблений» или об «устранении неудобств, замеченных в местном управлении» непосредственно  перед его Императорским Величеством  имело только дворянство. Другие группы населения таких прав не имели. Поэтому  возникала необходимость в структурах, занимающихся исключительно рассмотрением  просьб, жалоб и прошений.

В итоге были учреждены Отдел прошений, Комиссия прошений, Канцелярия Его Императорского Величества по принятию прошений, а  в качестве исполнительного органа при военном министре - общая Канцелярия. В задачу последней входило представление  на решение военного министра «силою законов все затруднения, проистекающие  не от недостатка или неясности закона или постановления, но собственно от недоразумения местных исполнителей военно-сухопутного управления».

В 1869 году в Своде  Военных Постановлений было особо  оговорено, что «делопроизводство  по частным просьбам», поступающим  на имя военного министра, поручается лицам из числа состоящих в  распоряжении самого министра. Круг обязанностей этих лиц явился своего рода основой  для образования Особой комиссии, позже выросшей в Особую канцелярию для приема посетителей и разбора  просьб, подаваемых военному министру.

Комиссия занималась в основном жалобами на неправильное назначение дополнительно выделяемых от ведомств или предприятий эмеритальных пенсий или неправильный отказ в  назначении таких пенсий, а также  вопросами, касающимися гербового  сбора, назначения единовременных пособий, наград и милостей [10].

До 1905 года прошения подавались строго по сословному признаку. В соответствии с Указом императора Николая II от 18 февраля 1905 года право  подачи прошений было предоставлено  всем гражданам России [5, с.85-87]. Вместе с тем, в отличие от других политических прав и свобод подданных Российской империи, право на обращение еще  не стало их конституционным правом, поскольку в тексте Основных государственных  законов, утвержденных императором 22 апреля 1906 года оно не было закреплено. [7, с. 9]

Октябрьская революция 1917 года повлекла за собой значительные изменения в системе работы с  обращениями граждан. В частности, была отменена такая разновидность  документа, как прошение. В практику документирования вошли новые виды документов, отражавшие специфику революционных преобразований, например «заявление», выражающие право «заявлять», а не «покорнейше просить». [4, с. 44]

После Октябрьской  революции все ранее действовавшие  правила по работе с прошениями были отменены. [7, с. 9]

В послереволюционный период институт обращений по инстанциям реализовывался в различных формах. К примеру, его выражением стали  «ходоки к Ленину», обеспечивавшие в свое время высшему руководству  обратную связь с населением [10].

Работа с обращениями  граждан в 20-е годы XX века велась следующим образом. Поступающие  обращении должны были вскрывать  проявления бюрократизма и привлекать к борьбе с ними органы партийно-государственного контроля. Большинство жалоб не относились к указанным вопросам об устранении неполадок в работе госаппарата, как рассчитывали инициаторы данного  органа. Поэтому несмотря на отдельные  достижения в работе Бюро жалоб оставалось много нерешенных вопросов, перед  Бюро ставились новые задачи. Процесс  их становления и перестройки  растянулся на несколько лет. В 1924 г. даже вставал вопрос ликвидации Бюро жалоб при Народном комиссариате рабоче-крестьянской инспекции СССР (далее НК РКИ).

Порядок работы местных бюро жалоб в каждой республики определялся особо. В 1921 г. были подготовлены циркулярные письма Президиума Верховного Центрального исполнительного комитета о порядке подачи жалоб и заявлений, в которых более точно и  конкретно определяются права и  обязанности Бюро жалоб, в том  числе и местных. В сентябре 1921 г. на имя заведующего Бюро жалоб  при НК РКИ БССР поступила докладная  записка заведующего Бюро жалоб  НК РКИ СССР с проектом Положения  о Центральном и Местных Бюро жалоб РКИ Белоруссии. На его основании  в 1922 г. было разработано Положение  о Бюро жалоб при НК РКИ Белоруссии, а также Положение о Местных  Бюро жалоб. В 1929 г. эти положением были переработаны.

Согласно этим документам Бюро жалоб являлось самостоятельным  структурным подразделением в составе  НК РКИ БССР. Жалобы должны были приниматься  от всех без исключения граждан в  присутственные дни. Жалобы и заявления  подавались в Бюро лично и по почте, в письменном или словесной форме, все они регистрировались в журнале.

В журнале регистрации  жалоб фамилии и инициалы жалобщиков размещались в алфавитном порядке. Каждой жалобе присваивался регистрационный  номер, который являлся порядковым номером поступившей жалобы. Этот номер проставлялся вслед за фамилией. После него указывался номер дела, в котором хранились исполненные  жалоба или заявление, а также  ее порядковый номер в деле.

Устные жалобы также заносились в журнал в присутствии  заявителя, зачитывались ему и им подписывались, если он был грамотен.

Жалобы и заявления  должны были содержать точные сведения о заявителе (его фамилию, имя, отчество, адрес) и о лице или учреждении, на действие которого приносится жалоба, изложение обстоятельств дела, перечень свидетелей и доказательств, подтверждавших жалобу, если такие были. К жалобам  или заявлениям могли быть приложены  необходимые документы в подлинниках  или заверенных копиях, которые после  рассмотрения жалобы возвращались заявителю.

Большинство жалоб  оформлялось от руки на бумаге различного формата, а также на черновиках. Это  объяснялось дефицитом бумаги. Подача жалобы или заявления осуществлялась без всякой оплаты гербовым, канцелярским или простым почтовым сбором.

Рассмотрению  подлежали жалобы, в которых сообщалось о нарушениях или неисполнении декретов, распоряжений центральной власти, злоупотреблением должностных лиц, канцелярской волоките, грубом обращении с гражданами, арестах, обысках, конфискациях ревизиях имущества  граждан. Жалобы на действия частных  лиц рассмотрению Бюро не подлежали.

Жалобы могли  подаваться не только лично потерпевшим, но также лицами и учреждениями, оказавшимися свидетелями незаконных действий. Жалобщики ни в коем случае не подвергались административным репрессия (лишь в исключительных случаях).

Все жалобы и  заявления, поступающие в Бюро, должны были быть рассмотрены в 3-7-дневный  срок, если по ним не требовалось  справок и материалов из других городов. Все постановления и решения  Бюро жалоб утверждались, затем сообщались заявителям и подлежали обязательному  исполнению в сроки, устанавливаемые  Бюро. Виновные в неисполнении решений  несли ответственность в соответствии с Уголовным кодексом. Вынесенные постановления и распоряжения по жалобам могли быть обжалованы в  вышестоящие инстанции в 2-недельный  срок с того дня, когда они стали  известны жалобщику.[11, с. 14-15]

В настоящее  время право граждан на обращение  в государственные органы в Республике Беларусь закреплено конституционно и  является важным средством осуществления  и охраны прав личности и участия  граждан в управлении делами государства  и общества. Порядок рассмотрения обращений граждан регулируется широким кругом нормативных актов, основным из которых является Закон  от 6 июня 1996 года «Об обращениях граждан» (в ред. от 1 ноября 2004 г.) (далее - Закон).

Таким образом, в истории развития института  «обращений граждан» можно выделить следующие этапы: досоветский, советский, постсоветский (современный). Каждый из этих этапов имеет свои особенности  перечислить в организации работы с обращениями граждан, знание которых, необходимо для правильного понимания  сущности права граждан на обращение  как одной из несомненных ценностей  современного общества.

 
1.2 Понятие «обращения граждан», их классификация

Как отмечается в научной литературе, термин «обращение»  носит обобщающий, собирательный  характер. Обращения содержат различную  информацию, не совпадают по общественной и юридической направленности, и  влекут разные правовые последствия.

Собирательный характер термина «обращение» воспринял  и белорусский законодатель. [7, с. 9] В соответствии со статьей 1 Закона обращение – индивидуальное или коллективное предложение, заявление, жалоба гражданина (граждан) в государственный орган, иную организацию (должностному лицу), изложенные в устной или письменной форме [1].

Актуальным является вопрос о возможности подачи обращений  в интересах третьих лиц. Так, одни ученые, в частности Л.И. Ратнер, признают такую возможность. Другие (П.И. Кононов), исходя из принципа уважения и недопустимости вторжении в личные права и свободы личности, отрицают. Третьи (например, Л.И. Иванова) считают, что такие обращения возможны, но только в случаях, прямо установленных в законодательстве. Согласно статье 4 Закона граждане вправе обращаться в государственные органы и иные организации лично или через своего представителя. В силу статьи 7 Закона одним из оснований оставления обращения без рассмотрения является неприложение к письменному обращению документов, подтверждающих полномочия лиц, которые обращаются от имени других граждан. Следовательно, наш законодатель закрепляет второй подход. Представляется, что в некоторых случаях подавать обращения в интересах третьих лиц не только возможно, но и необходимо. Так, в главе 11 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь 1999 года прямо закреплено право государственных органов, юридических лиц и граждан от собственного имени защищать права других лиц, но только в случаях, указанных в законодательстве.

Дискуссионным в науке является также вопрос о круге адресатов, которым могут  направляться обращения. Л.И. Иванова  называет в качестве таковых только органы исполнительной власти. Статья 40 Конституции Республики Беларусь закрепляет возможность обращаться во все государственные органы, а  в статье 1 Закона в качестве возможных  адресатов называются также «иные  организации (должностные лица)». М.А. Миронов полагает, что обращения  могут направляться лишь в те органы, которые прямо указаны в Конституции. А.Г. Тиковенко допускает возможность расширения круга адресатов обращений в Законе. Более обоснованной представляется вторая позиция. Ведь никаких запретов относительно расширения в законодательстве закрепленных в Основном Законе прав действующее законодательство не содержит.

Таким образом, под обращением граждан следует  понимать форму взаимодействия гражданина (граждан), индивидуального предпринимателя, юридического лица с государственными органами или иными организациями (должностными лицами), направленную на приобретение, реализацию или восстановление и защиту своих прав, свобод и  законных интересов, а в случаях, указанных в законодательстве, прав, свобод и законных интересов иных лиц а также на совершенствование  государственного управления. [7, с. 9-10]

Актуальным является также вопрос о видах обращений. Многообразие обращений граждан  обуславливает их разделение по различным  основаниям: 1) по содержанию; 2) по срокам рассмотрения; 3) по срокам давности; 4) по характеру обращений; 5) по форме  обращения; 6) по количеству обращения  в тот или иной орган; 7) по количеству авторов обращения; 8) по инстанции, уполномоченной рассматривать обращение; 9) по установленному порядку рассмотрения обращений граждан. Под содержанием  обращения следует понимать сведения, заключенные в нем, а также  цель, которую преследует автор, подавая  обращение. В зависимости от содержания статья 1 Закона закрепляет такие виды обращений, как предложение, заявление  и жалоба. [8, с. 38].

Предложение –  рекомендации по улучшению деятельности государственных органов, иных организаций (должностных лиц), совершенствованию  правового регулирования отношений  в государственной и общественной жизни, решению вопросов экономической, политической, социальной и других сфер деятельности государства и  общества.

Заявление –  ходатайство о реализации прав, свобод и (или) законных интересов гражданина (граждан), не связанных с их нарушением.

Жалоба –  требование о восстановлении прав, свобод и (или) законных интересов гражданина (граждан), нарушенных действиями (бездействием) должностных лиц государственных  органов, иных организаций или граждан [1].

Необходимо обратить внимание, что заявление порой  ошибочно приравнивают к жалобам. Жалобой  считается лишь то обращение, в котором  содержится информация о нарушении  личных прав обратившегося или иных конкретных лиц.

Разновидностями обращений граждан, которые не нашли  отражения в Законе, являются отзывы и запросы юридического (неюридического) характера.

Отзывы (отклики) – это обращения граждан, содержащие личное мнение, оценку проектов законодательных  актов, публикаций газет, журналов, радиопередач.

Запросы юридического (неюридического) характера – это  обращения граждан в государственные  органы, общественные предприятия по предоставлению сведений и разъяснений  об их правах или обязанностях отдельных  органов, учреждений, организаций, предприятий  и должностных лиц по различным  вопросам. [4, с. 42]

Кроме названных  видов обращений граждан белорусскому законодательству известны также такие  виды обращений, как замечание и  ходатайство.

Систематическое толкование нормативных правовых актов  позволяет предположить следующие  дефиниции данных понятий: замечание  сообщение о нарушении законодательства, о недостатках в работе государственных  органов, иных организаций (должностных  лиц) либо критика указанных органов, организаций (должностных лиц); ходатайство - письменная просьба лица о признании  за ним определенного статуса, прав и свобод в случаях, прямо указанных  в законодательстве Республики Беларусь.

Обращения граждан  по срокам рассмотрения подразделяются на подлежащие рассмотрению в соответствии с общими сроками и подлежащие рассмотрению в соответствии со специальными сроками.

Общие сроки  рассмотрения обращений граждан  закреплены в статье 10 Закона. Специальные  сроки рассмотрения обращений граждан  предусмотрены Декретом Президента Республики Беларусь от 14 января 2005 года № 2 «О совершенствовании работы с  населением» (далее - Декрет № 2) и Директивой Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 года № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата» (далее - Директива  № 2). Подразделяются обращения и  по сроку давности (сроку, в течение  которого граждане могут направлять их в государственные органы). Так, в силу статьи 8 Закона направление  гражданами предложений и заявлений  сроком не ограничено. К этой же группе следует отнести замечания и  предложения, изложенные в книге  замечаний а предложений, так  как Декрет № 2 не содержит каких-либо ограничений по данному признаку.