Организация государственного управления в чрезвычайных ситуациях

 

 

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное  образовательное учреждение

Высшего профессионального образования

«Рязанский Государственный Университет имени С. А. Есенина»

Факультет Социологии и Управления

Кафедра государственного и муниципального управления

и политических технологий

Направления подготовки 081100.62 – «Государственное и муниципальное управление»

 

 

 

«Организация государственного управления в чрезвычайных ситуациях»

 

 

 

 

 

Курсовая работа

Студентки 2 курса,

Группы 9202(ГМУ 22)

Кадыковой К.Е.

 

Научный руководитель:

Доцент кафедры ГМУ и ПТ,

кандидат юридических наук, доцент,

Кленов С.Н.

 

 

 

Рязань 2014

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

Введение………………………………………………………………...…………3

Глава 1. Теоретические основы чрезвычайного законодательства……………6

1.1 Понятие чрезвычайной ситуации и сущность их законодательной базы…6

1.2 Организация государственного управления при чрезвычайных ситуациях……………………………………………………………………..........9

Глава 2. Чрезвычайный режим и меры предупреждения ЧС…………….…20

2.1 Введение чрезвычайного режима управления……………………………20

2.2 Законодательные меры по предотвращению чрезвычайных ситуаций…24

Заключение………………………………………………………………………28

Список литературы………………………………………………………………30

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Организация, подготовка граждан и всех государственных и негосударственных органов и организаций, ведение гражданской обороны в целях защиты гражданского населения и народно-хозяйственных объектов от опасностей, возникающих при военных действиях, защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций, спасение людей, предупреждение, локализация и ликвидация последствий стихийных бедствий являются одной из важнейших общегосударственных задач.1 Это связано в первую очередь с способностью государства быстро реагировать на непредвиденные обстоятельства и эффективно им противоборствовать.

Чрезвычайные ситуации позволяют выявить уровень подготовки всех специальных государственных органов власти при их решении и определить способность эффективно и своевременно принимать меры для устранения факторов появления ЧС или минимизации их разрушительных последствий.

Зачастую причиной чрезвычайных ситуаций являются нерешенные ранее противоречия в обществе, между гражданами и властными структурами, между различными странами. Исход таких чрезвычайных ситуаций имеет необратимые последствия на различных уровнях социальной пирамиды (политические, идеологические, материальные, военные и иные потери). Следовательно, государство постоянно должно прорабатывать меры устранения ЧС и их последствий с учетом изменяющихся социально-экономических, технологических и природных условий.

Актуальность проблемы состояния государственного управления при чрезвычайных ситуациях в России в настоящее время определила выбор темы курсовой работы «Организация государственного управления в чрезвычайных ситуациях». Тема актуальна, так как ранее проблемы предупреждения чрезвычайных ситуаций в основном рассматривались с военной точки зрения. Но на современном этапе главное место занимают проблемы предупреждения ЧС в мирных условиях, в частности техногенного характера, и создания среды для быстрого и эффективного устранения их последствий.

Цель данной работы заключается в рассмотрении теоретических аспектов организации государственного управления в чрезвычайных ситуациях.

В соответствии с поставленной целью исследования были определены следующие задачи:

- описать понятие чрезвычайной ситуации и сущность их законодательной базы;

- детально рассмотреть  организацию государственного управления при чрезвычайных ситуациях;

- исследовать законодательные меры по предотвращению чрезвычайных ситуаций;

- выявить принципы введения  чрезвычайного режима управления.

Объектом исследования являются общественные отношения.

Предметом исследования является государственное управление в чрезвычайных ситуациях.

В процессе подготовки работы автором были использованы такие методы, как: анализ литературных источников, изучение законодательной базы, обобщение и систематизация материала, собственная научная рефлексия автора.

Информационную базу исследования составили учебные пособия, статьи и другие научные труды по юридическим дисциплинам.

Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы. Во введении обоснована актуальность, сформулированы цель и задачи, раскрыты структура работы и содержание. Первая глава посвящена описанию теоретических основ чрезвычайного законодательства. Во второй главе дается анализ организации государственного управления при чрезвычайных ситуациях. В заключении подведены итоги работы и сделаны общие выводы.

 

 

 

 

 

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

 

1.1 Понятие чрезвычайной  ситуации и сущность их законодательной  базы

 

Чрезвычайной называется ситуация на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, природного явления или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой жертвы, ущерб здоровью людей или природной среде, а также значительные материальные потери.2 Чрезвычайные ситуации подразделяются по масштабу и тяжести последствий на локальные, территориальные, местные, региональные, трансграничные и федеральные (см. табл.1).3

Таблица 1

Классификация чрезвычайных ситуаций

 

Критерии классификации	Чрезвычайная ситуация
	Локальная	Местная	Территориальная	Региональная	Федеральная
1. Численность пострадавшего населения, чел.	не более 10	от 10 до 50	от 50 до 500	от 50 до 500	более 500
2. Нарушение условий жизнедеятельности, чел.	не более 100	от 100 до 300	от 300 до 500	от 500 до 1000	более 1000
3. Материальный  ущерб (количество минимальных оплат  труда в месяц), тыс.	не более 1,0	от 1,0 до 5,0	от 5,0 до 500,0	от 500,0 до 5000,0	более 5000,0
4. Зона чрезвычайной ситуации: а) не выходит за пределы: • территории объекта • населенного пункта • субъекта РФ	+	—	—	—	—
	—	+	—	—	—
	—	—	+	—	—
б) охватывает территорию: • двух субъектов РФ • более двух субъектов РФ	—	—	—	+	—
	—	—	—	—	+

 

Также в соответствии с Постановлением Правительства РФ (от 13.09.1996 г.) № 1094 утверждено «Положение о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», которая в свою очередь делит чрезвычайные ситуации на природные, экологические и техногенные (см. рис.1).4

Рис.1. Классификаций чрезвычайных ситуаций

Российское правительство в соответствии с представленными классификациями рассчитывает уровень угроз природных катастроф и эпидемий.

В Российской Федерации при вычислении среднего уровня риска для россиянина было выявлено, что данный показатель в несколько раз превышает допустимый. Россия занимает пятое место по уровню угрозы природного риска для населения, а также является самой загрязненной радиоактивными веществами страной. Это связано с тем, что 20% площади России — это зоны сейсмической активности, при этом в чрезвычайно опасных зонах проживает около 10% населения РФ, а в опасных зонах — 30%. Основную угрозу для государственной безопасности представляют радиационные и транспортные аварии, аварии с выбросом химически и биологически опасных веществ, взрывы, гидродинамические аварии, аварии на электроэнергетических объектах и очистных сооружениях, землетрясения, наводнения и пожары. Причинами чрезвычайных происшествий в России являются низкий уровень технологической дисциплины, хронический дефицит средств для модернизации и ремонта основных фондов (например, оборудование для перекачки газа и нефти).

 При возникновении ЧС правительство  страны стремиться реализовать  специально разработанную систему законодательства - чрезвычайное законодательство Российской Федерации. Тем самым государственные органы стремятся посредством жестких правовых регуляторов и особых режимов управления регламентировать и контролировать течение общественных взаимосвязей.

Чрезвычайное законодательство Российской Федерации - это разрабатываемая на основе базовых положений федерального законодательства Российской Федерации обязательная совокупность нормативных правовых актов, обладающих системным характером и вступающих в действие при необходимости предотвращения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.5

Планирование возможного появления чрезвычайных ситуаций дает возможность выполнить ряд функций: политическую; психологическую; организационную; экономическую и т.д., а также минимизировать затраты и сократить потери при появлении ЧС.

Использование чрезвычайного законодательства необходимо совмещать с разработкой путей реализации процедур и предоставления гарантий по ликвидации чрезвычайных ситуаций. Механизм применения данного законодательства строится на следующих данных:

- обстоятельства введения  законодательных норм;

- ответственное лицо за разработку законодательного проекта;

- утверждение норм и  правил данного законодательства  непредвзятой властной структурой;

- список лиц, подлежащих временному ограничению прав и свобод при введении данного законодательного режима;

- список полномочий, возлагаемых  на определенный ряд лиц;

- временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации.

 

 

1.2 Организация  государственного управления при  чрезвычайных ситуациях

 

Организация государственного управления претерпевает серьезные, но временные изменения при возникновении следующих ситуаций:

- чрезвычайные ситуации, в частности техногенного и  природного характера;

- введения статуса чрезвычайного  положения;

- военное положение;

- иных обстоятельств, нарушающих  нормальное жизнеобеспечение населения  и вызывающих необходимость создания специальных форм управления, устраняющих их последствия.

Особенности управления в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера прописаны в Федеральном законе от 11 ноября 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и технологического характера». Организацией управления ЧС занимается единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), включающая органы власти и организации, занимающиеся решением вопросов защиты граждан при возникновении чрезвычайных ситуаций. Ее принципы формирования, порядок действий, задачи функционирования и полномочия государственных органов описаны в Положении о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Эффективность деятельности РСЧС зависит от правильности соизмерения обстановки, масштаба прогнозируемой ЧС и выбора соответствующего ей режима функционирования:

1. режим повседневной деятельности — вводится при всестороннем прогнозе нормальной обстановки возможного возникновения чрезвычайных ситуаций.

Меры, задающие направление данному режиму:

- надзор за состоянием  окружающей среды, в том числе  за функционированием потенциально  опасных объектов и состоянием прилегающих к ним территорий;

- составление плана и реализация целевых и научно-технических программ по предотвращению чрезвычайных ситуаций, обеспечению безопасности населения, снижению возможных потерь и затрат, а также по сохранению стабильной работы объектов и отраслей экономики в чрезвычайных ситуациях;

- рост подготовки органов управления, сил и средств к действиям при чрезвычайных ситуациях, подготовка населения к чрезвычайным ситуациям;

- формирование резервов различных ресурсов для устранения чрезвычайных ситуаций;

- реализация целевых видов страхования;

2. режим повышенной готовности — вводится при спаде промышленной, радиационной, химической, биологической (бактериологической), сейсмической и гидрометеорологической обстановки при получении неутешительного прогноза появления чрезвычайных ситуаций.

Меры для обеспечения функционирования режима:

- передача полномочий по руководству работой подсистем и звеньев ЕГСЧС соответствующим комиссиям по чрезвычайным ситуациям,

- создание оперативных групп для выявления причин ухудшения среды в районе возможного бедствия, выработка стратегии по ее нормализации;

- усиление дежурно-диспетчерской  службы;

- строжайший надзор за состоянием окружающей среды, в том числе на потенциально опасных объектах,

- планирование появления чрезвычайных ситуаций и их размеров;

- реализация защиты населения и окружающей природной среды с целью обеспечения стабильности работы объектов;

- подготовка сил и средств, детализация планов их действий и выдвижение при необходимости в предполагаемый район чрезвычайной ситуации;

3. режим чрезвычайной ситуации — вводится при появлении и во время ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Меры для обеспечения функционирования режима:

- обеспечение жизнедеятельности населения;

- отправление оперативных групп в район чрезвычайной ситуации;

- реализация мер по ликвидации чрезвычайной ситуации;

- выполнение работ по сохранению стабильности отраслей экономики и объектов, первоочередному жизнеобеспечению пострадавшего населения;

- надзор за состоянием окружающей среды в районе чрезвычайной ситуации, состоянием аварийных объектов и уровнем загрязнения территории.6

При одновременной работе подсистем и звеньев РСЧС в различных режимах можно:

- ускорить работы аварийно-спасательных групп;

- сформировать значительные резервы еще до начала возникновения ЧС;

- повысить в несколько раз степень реагирования служб и уровень ее готовности;

- сегментировать систему  управления;

- учитывать различность вариантов формирования кризиса;

- увеличить эффективность деятельности государства;

- сократить человеческие потери и материальный ущерб.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций обязаны информировать население через средства массовой информации и по иным каналам связи о введении на конкретной территории соответствующих режимов функционирования органов управления и сил единой системы, а также мерах по обеспечению безопасности населения.

Непосредственным руководством процессом защиты России от чрезвычайных ситуаций занимаются федеральные органы исполнительной власти. Функциональные обязанности по предотвращению чрезвычайных ситуаций является одной из основных обязанностей их деятельности. Они занимаются разработкой организационных и инженерно-технических мероприятий по выработке устойчивого состояния при возникновении чрезвычайных ситуаций; регламентируют порядок обеспечения безопасности различных производственных процессов, продукции; предопределяют возможный порядок действий работников предприятий в чрезвычайных ситуациях и т.д.

Основным направлением защиты населения и территории в чрезвычайных ситуациях является проведение аварийно-спасательных и иных неотложных работ. Одним из специальных органов исполнительной власти, координирующим данную деятельность по обеспечению защиты россиян и российских земель от чрезвычайных ситуаций, является Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Российской Федерации (МЧС России).

Порядок подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций предусмотрен Постановлением Правительства РФ от 24 июля 1995 г. № 738, определяющим задачи, цели, формы и методологию подготовки населения к действиям в условиях чрезвычайного бедствия.7

Особенности управления чрезвычайными ситуациями вызваны  необходимостью их ликвидации, например, при определенных обстоятельствах на территории ЧС может быть провозглашен Президентом РФ статус чрезвычайного положения. В этих условиях роль МЧС России возрастает, так как данная служба занимается ликвидацией крупных аварий, катастроф и т.п.; координирует деятельность как государственных, так и коммерческих учреждений по устранению последствий  радиационных аварий и катастроф; оказание гуманитарной помощи и контроль за исполнением всех мероприятий.

Следовательно, полномочия всех государственных органов, связанные с предотвращением чрезвычайных ситуаций и ликвидацией их последствий, подразделяют на две группы:

1 — осуществляемые  повседневно с целью предупреждения  ЧС;

2 — осуществляемые в чрезвычайных условиях и при устранении последствий ЧС с целью защиты интересов общества.

Особое внимание уделяется при государственном управлении чрезвычайными ситуациями вводу статуса чрезвычайного положения, которое определяется в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» и устанавливается только при реальных угрозах жизнедеятельности общества или государства, устранение которых невозможно без использования экстренных мер.8

Чрезвычайное положение вводится при наличии следующих причин:

- обстоятельства, сформированные преднамеренными  действиями людей, например, вооруженными  мятежами;

- обстоятельства, появившиеся в результате непреднамеренных  действий, например, техногенных катастроф.

Исходя из данной классификации, определяются меры и временные ограничения, используемые в чрезвычайных ситуациях.

Государственное управление режимом чрезвычайного положения обеспечивается силами государственных органов и в исключительных случаях в сотрудничестве с Вооруженными Силами РФ или других боевых подразделений. Оно может производиться через особые формы управления:

1) комендант, выбранный главой государства для обеспечения единого управления силами и средствами режима чрезвычайного положения. Функциональные обязанности: руководство комендатурой территории, координация действиями и силами объединенного оперативного штаба.

2) особый порядок управления территорией — выполняется временным специальным органом управления территорией или федеральным органом управления территорией.9

Временный специальный орган управления выполняет в полной или частичной мере полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и местного самоуправления территории. Руководитель данного органа и его деятельность регулируется Приказом Президента РФ, у него в подчинении находится комендант территории.

Федеральный орган управления территорией для решения задачи, недостигнутой временным специальным органом. При этом полномочия временного специального органа управления и местной власти прекращаются.

В целях решения вопросов по устранению негативных последствий чрезвычайного положения комендант, органы особого управления территорией могут издавать определенные приказы и распоряжения для их реализации на данной территории.

После приостановление или отмены статуса чрезвычайного положения все изданные приказы, реализующие обеспечение условия жизнедеятельности населения в условиях чрезвычайной ситуации, утрачивают силу.

Введение статуса военного положения регулируется Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. «О военном положении», который определяет данный режим как особый правовой режим, вводимый на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии (содержание этих понятий раскрыто в самом законе).10 Обоснованием ввода данного режима является агрессия, направленная на Россию, или ее угроза, при этом задачей Правительства РФ становится определение ряда действий по ее отражению или предотвращению.

Военное положение регулируется системой экономических, политических, административных, военных и иных мер для отражения или предотвращения агрессии против России с использованием Вооруженных Сил России.

При введении военного положения согласно российскому законодательству органы власти могут временно ограничивать права и свободы россиян, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также ограничивать деятельность предприятий и наделять обязанностями их руководство.

Меры по организации военного управления классифицируются относительно территорий, на которых:

а) введено военное положение:

- ограничение личных прав  и свобод граждан (например, на  передвижение, сбор в общественных  местах);

- ограничение политических прав и свобод населения (например, проведение митингов, приостановление деятельности религиозных объединений);

- ограничение имущественных  прав граждан (например, изъятие имущества для государственных нужд с последующей компенсацией его стоимости);

- возложение дополнительных  обязанностей на граждан и  организации с целью ликвидации чрезвычайной ситуации;

- формирование специальных  учреждений по организации производства  для государственных нужд;

- ограничение экономической  и финансовой деятельности предприятия, оборотов имущества, свободного  перемещения продукции и денежных  средств;

- ограничение рабочего времени;

б) оно не введено:

- ограничение экономической  и финансовой деятельности предприятия, оборотов имущества, свободного  перемещения продукции и денежных  средств;

- ограничение рабочего  времени;

в) ведутся боевые действия:

- ограничение экономической  и финансовой деятельности предприятия, оборотов имущества, свободного  перемещения продукции и денежных  средств;

- ограничение рабочего времени;

- увеличение полномочий  органов военного управления.

При введении статуса военного положения на территории России в зависимости от юридического статуса и функциональных полномочий властные структуры реализуют свои обязательства:

1. Президент России:

- организует управление режимом военного положения;

- формирует пути согласованного  функционирования и взаимодействия  государственных органов власти;

- планирует ряд возможных  мероприятий по управлению военным  положением;

- осуществляет контроль за исполнением предписанных мер по обеспечению данного режима;

- назначает список задач и устанавливает принципы привлечения военных подразделений РФ для эффективного решения проблем военного положения;

- уточняет порядок прохождения воинской службы в период военного положения и т.д.;

2. Совет Федерации:

- анализирует и закрепляет принятые Государственной Думой федеральные законы для обеспечения решения проблем военного положения;

3. Правительство России:

- управляет в пределах своих полномочий деятельностью органов исполнительной власти и учреждений по обеспечению решения проблем военного положения;

- контролирует процесс разработки и реализации мер по производству продукции для государственных нужд и потребностей военных подразделений страны;

- решает проблемы по обеспечению населения ресурсами, необходимыми для жизнедеятельности;

- составляет военно-хозяйственный  план и т.д.;

4. Государственная Дума:

- принимает федеральные законы для обеспечения решения проблем военного положения.11

Иные федеральные органы исполнительной власти осуществляют полномочия, во-первых, за пределами специальных мер, подлежащих применению на территориях, на которых введено военное положение: организуют производство продукции (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения; снабжение населения продовольственными и непродовольственными товарами и медицинское обслуживание; регулируют деятельность организаций промышленности, торговли, общественного питания, бытового обслуживания и коммунального хозяйства и т. д.; во-вто-. рых, полномочия по реализации мер, которые могут применяться на территории, на которой введено военное положение. Однако полномочия данной группы указанные органы могут осуществлять лишь на основании указов Президента РФ. К ним, в частности, относятся полномочия по обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; организация эвакуации объектов хозяйственного, социального и культурного назначения; изъятие в соответствии с федеральным законом транспортных средств и другого имущества у организаций и граждан; установление ограничения движения транспортных средств и порядка их осмотра и т. д.

Аналогичные полномочия на подведомственной территории осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ.

Закон содержит специальные нормы, определяющие особенности правового положения в этот период как граждан, так и организаций. Граждане пользуются всеми правами и свободами человека и гражданина, за исключением прав и свобод, ограничение которых установлено федеральными законами. В частности, они обязаны выполнять нормативные правовые акты РФ по вопросам военного положения, а также требования обеспечивающих его режим органов и должностных лиц; являться по вызову в эти органы, а также в военные комиссариаты административно-территориальных образований, на территории которых граждане проживают. Граждане должны участвовать в выполнении работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия; предоставлять в соответствии с федеральным законом имущество для нужд обороны.12