Содержание

Введение……………………………………………………………………………3

Глава 1. Теоретические основы бюджетного контроля…...………….…...…....5

1.1. Система органов бюджетного контроля РФ…………………………..…….…5

1.2. Органы исполнительной власти РФ, осуществляющие финансовый контроль в бюджетной сфере……………………………...………………………….……...16

Глава 2. Бюджетный контроль органов исполнительной власти субъектов РФ (на примере Республики Дагестан)...……………........................…………...30

Глава 3. Проблемы оптимизации и повышения эффективности бюджетного контроля……………………………………...………………………………........38

Заключение………………………………………………………………….……41

Список  использованной литературы……………………………………..……43 

  Введение 

  Актуальность. Контроль различных сфер общественной жизни является одним из главных направлений деятельности органов государственной власти.

  Бюджетный финансовый контроль охватывает своим  воздействием общественные отношения, возникающие в сфере бюджетной  деятельности государства, т.е. в процессе образования, распределения и использования  определенных фондов денежных средств.

  Механизм  управления государством посредством  централизованной аккумуляции финансовых ресурсов и организации процесса их перераспределения требует создания четкой системы бюджетного финансового  контроля, способной обеспечить законность финансовой деятельности государства и оценить ее эффективность и целесообразность.

  Актуальность  темы, выбранной для курсовой работе, объясняется в первую очередь тем, что проблемы бюджетного финансового контроля в современной действительности занимают ключевое место. Поэтому исследование вопросов организации финансового контроля с точки зрения правового положения контролирующих органов является весьма своевременным.

  Объектом  исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с организацией системы органов бюджетного контроля всех уровней власти и местного самоуправления в Российской Федерации, а также в процессе осуществления ими своих контрольных полномочий.

  Предметом исследования стали нормы финансового, в частности - бюджетного права, устанавливающие и регулирующие деятельность органов бюджетного контроля в Российской Федерации, а также практика применения указанных норм.

  Цель  исследования состоит в том, чтобы с позиций правовой науки, с использованием финансово-правовых норм и действующего бюджетного законодательства проанализировать особенности, присущие деятельности органов бюджетного контроля в Российской Федерации.

  Поставленная  цель предопределила постановку и решение  следующих основных задач:

  - рассмотреть понятие бюджетного  контроля и определить его место в системе государственного финансового контроля;

  - определить систему органов федерального  уровня, в чью компетенцию входит  осуществление контроля в бюджетной  сфере, и установить особенности  правового регулирования и основные  проблемы практики их деятельности;

  - определить особенности системы  органов бюджетного контроля  субъектов Российской Федерации.

  Структура представленной работы включает в себя введение, три главы,  заключение и список использованной литературы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  Глава 1. Теоретические  основы бюджетного контроля.

  1.1 Система органов  бюджетного контроля  Российской Федерации

  Прежде  чем приступить к рассмотрению правовых основ деятельности конкретных органов  бюджетного контроля необходимо, определить систему и виды государственных и муниципальных органов, в компетенцию которых входит проверка соблюдения бюджетного законодательства¹.

  Бюджетный контроль осуществляется органами законодательной (представительной) власти - федеральным и региональными парламентами, представительными органами местного самоуправления, и органами исполнительной власти (Правительство РФ, высшими исполнительными органами власти субъектов РФ и т.д.).

  В систему органов бюджетного контроля входят органы всех уровней публичной власти - федеральные, субъектов РФ и местные (муниципальные).

  Одни из элементов рассматриваемой системы являются органами общей компетенции, т.е. для них осуществление бюджетного контроля не выступает основным и единственным видом деятельности (например - Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Министерство финансов и др.), а другие являются органами специальной компетенции (например - Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Контрольно-счетная палата Республики Дагестан и др.).

  В зависимости от формы осуществляемого бюджетного контроля можно выделить органы, в компетенцию которых в основном входит предварительный, текущий или же последующий бюджетный контроль. Однако здесь следует отметить, что большинство государственных и муниципальных органов - участников финансового контроля в бюджетной сфере - в большей или меньшей степени проводят бюджетный контроль в нескольких формах. Например, Счетная палата РФ, которая имеет статус юридического лица и является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. Это контрольно-аналитический орган Парламента в сфере функционирования финансов, находящихся в федеральной собственности.

  Практика  формирования и организации деятельности Счетной палаты показала необходимость конкретизации и законодательного регулирования порядка ее формирования, предусмотренного в Конституции. Задача состояла в том, чтобы повысить независимость членов высшего контрольного органа страны при осуществлении ими профессиональной деятельности и оградить их от влияния возможных узко корпоративных интересов отдельных депутатов или групп парламентариев при назначении на должность². В связи с этим в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» в 2004 г. и в 2007 г. были внесены изменения, в соответствии с которыми Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы теперь назначаются, хотя и также палатами Федерального Собрания, но уже по представлению Президента Российской Федерации.

  Аудиторами  Счетной палаты являются должностные  лица, возглавляющие определенные направления  деятельности Счетной палаты, которые  охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством  назначения. Конкретное содержание направления деятельности Счетной палаты, возглавляемого одним из аудиторов Счетной палаты, устанавливается Коллегией Счетной палаты.

  Аудиторами  Счетной палаты могут быть назначены  граждане Российской Федерации, не имеющие  гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного контроля, экономики, финансов³.

  По  представлению Президента РФ Совет  Федерации и Государственная  Дума назначают по шесть аудиторов  Счетной палаты сроком на шесть лет.

  Аудиторы  Счетной палаты в пределах своей  компетенции, устанавливаемой Регламентом Счетной палаты, самостоятельно решают все вопросы организации деятельности возглавляемых ими направлений и несут ответственность за ее результаты.

           Для Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов  законом установлена гарантия профессиональной независимости, что предполагает возможность освобождения их от должности только в определенных, указанных в законе случаях. Для реализации целей Счетной палаты служит порядок беспрепятственного посещения инспекторами органов власти, банков и других учреждений, а также их право на опечатывание касс и служебных помещений, изъятие в необходимых случаях документов. Целям независимости Счетной палаты служит порядок материального и социального обеспечения сотрудников Счетной палаты, под которым  понимается как повышенные на 20 процентов оклады для сотрудников Счетной палаты, по сравнению с аппаратом Правительства РФ, так и дополнительные для них отпуска.

  Хотя  Счетная палата РФ является специализированным контрольным органом, она вправе осуществлять и другие виды деятельности. Согласно Федеральному закону от 11.01.2000 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ»⁴ она в процессе осуществления возложенных на нее задач осуществляет также экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов (ст. 9 Федерального закона «О Счетной палате»). Тем не менее, основным видом деятельности Счетной палаты РФ является именно контрольно-ревизионная деятельность, экспертно-аналитическая, информационная и все иные виды деятельности Счетной палаты РФ являются дополнительными и вспомогательными по отношению к деятельности контрольно-ревизионной.

  Так, в соответствии с Федеральным  законом «О Счетной палате РФ» одними из поставленных перед Счетной палатой РФ задач являются:

  1) организация и осуществление  контроля за своевременным исполнением  доходных и расходных статей  федерального бюджета и бюджетов  федеральных внебюджетных фондов  по объемам, структуре и целевому назначению;

  2) определение эффективности и  целесообразности расходов государственных  средств и использования федеральной  собственности;

  3) оценка обоснованности доходных  и расходных статей проектов  федерального бюджета и бюджетов  федеральных внебюджетных фондов;

  4) анализ выявленных отклонений  от установленных показателей  федерального бюджета и бюджетов  федеральных внебюджетных фондов  и подготовка предложений, направленных  на их устранение, а также на  совершенствование бюджетного процесса в целом.

  Процесс реализации возложенных на Счетную  палату РФ задач включает в том  числе:

  1) экспертизу проектов федерального  бюджета, законов и иных нормативных  правовых актов, международных  договоров Российской Федерации,  федеральных программ и иных  документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации;

  2) анализ и исследование нарушений  и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет  Федерации и Государственную  Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

  3) подготовку и представление заключений  в Совет Федерации и Государственную  Думу по исполнению федерального  бюджета и бюджетов федеральных  внебюджетных фондов в отчетном  году.

  Между тем очевидно, что, для того чтобы представить заключение по исполнению федерального бюджета в палаты Федерального Собрания РФ, необходимо вначале это исполнение проверить. Аналогично анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе нельзя провести, предварительно не выявив эти нарушения в результате контрольно-ревизионных действий. Экспертизу проектов федерального бюджета невозможно провести без информации о выявленных в предыдущие годы нарушениях. В материалах, размещенных на официальном сайте Счетной палаты РФ, указывается, что именно проверки, объединенные в единый комплекс на основе общей тематики, позволили всесторонне изучить различные вопросы и проблемы формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, финансово-хозяйственной деятельности проверяемых объектов⁵.

    Таким образом, все виды деятельности, осуществляемые Счетной палатой  РФ, тесно связаны между собой  и являются по своей сути  контрольными, так как направлены  на решение и достижение задач  и целей финансового контроля, поставленных перед Счетной палатой РФ как специализированным государственным контрольным органом. Однако именно такой вид деятельности Счетной палаты РФ, как контрольно-ревизионная деятельность, обеспечивает непосредственное выполнение этим органом возложенных на него функций.

  Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также юридические  лица вне зависимости от видов  и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества (ст. 12 Федерального закона «О Счетной палате РФ»).

  Закон прямо не распространяет на физических лиц право Счетной палаты РФ на проведение контрольных мероприятий, однако в Таможенном и Налоговом  кодексах РФ предусмотрено предоставление таможенных и налоговых льгот, в том числе и физическим лицам⁶. В связи с этим возникает вопросс: может ли Счетная палата РФ осуществить проверку физического лица или индивидуального предпринимателя в случае предоставления им налоговых и таможенных льгот? Скорее всего, может, однако только в части использования и управления федеральной собственностью, использования средств федерального бюджета либо налоговых (таможенных) льгот. Последнее в равной степени относится и к юридическим лицам.

  В этой связи уместно привести мнение Конституционного Суда РФ, который  указал, что «в том случае, когда  контрольные полномочия государственных  органов выходят за рамки предоставленных  им полномочий, осуществляемый контроль превращается в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что в силу статей 34 (часть 1), 35 (части 1 - 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации недопустимо; превышение должностными лицами органов государства своих полномочий либо использование их вопреки законной цели и охраняемым правам и интересам граждан, организаций, государства и общества несовместимо с принципами правового государства»⁷ .

  В соответствии с Конституцией РФ порядок деятельности Счетной палаты РФ при осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета (в том числе и при проведении контрольно-ревизионных мероприятий) определяется федеральным законом⁸. Однако в Федеральном законе «О Счетной палате РФ» вопросы организации, проведения и документирования контрольных мероприятий отражены в достаточно общем виде.

    Так, в соответствии со ст. 15 Федерального закона «О Счетной  палате РФ» контрольная деятельность  проводится Счетной палатой РФ  посредством проведения комплексных ревизий и тематических проверок, по итогам которых составляется отчет. При проведении таких проверок должностные лица Счетной палаты РФ не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых организаций, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов. О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата РФ информирует Совет Федерации и Государственную Думу.

    Также в Законе указывается,  что «Счетная палата РФ осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности» (ст. 3 Федерального закона «О Счетной палате РФ»).

           На Счетную палату возложена  задача по обеспечению единой  системы контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. С этой целью она организует свою работу на основе годичных и текущих планов и программ, разрабатывает технико-экономические нормы и нормативы, контрольные и ревизионные стандарты, методические указания (ст. 10 Федерального закона «О Счетной палате РФ»). 

  Непосредственно порядок подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности Счетной палаты РФ определяется Регламентом  Счетной палаты РФ⁹. Регламент Счетной палаты Российской Федерации - документ Счетной палаты, утверждаемый Коллегией Счетной палаты и определяющий:

  - внутренние вопросы деятельности  Счетной палаты;

  - распределение обязанностей между  аудиторами;

  - функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты;

  - порядок ведения дел, подготовки  и проведения мероприятий контрольной  и иной деятельности.

    Как уже отмечалось, контрольные  мероприятия (далее - мероприятия)  проводятся Счетной палатой РФ  в соответствии с утвержденными в установленном порядке годовыми и текущими планами. Мероприятия, не включенные в план, не проводятся. Кроме того, обязательным условием проведения мероприятия является наличие утвержденных программ. Проекты программ мероприятий разрабатываются в структурных подразделениях аппарата Счетной палаты РФ под руководством члена Коллегии, ответственного за проведение данного мероприятия, на основе контрольных и ревизионных стандартов, методических указаний, технико-экономических норм и нормативов, иных внутренних нормативных документов Счетной палаты РФ.

  Непосредственная  организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной  палаты РФ входит в служебные обязанности  инспекторов Счетной палаты РФ (ст. 8 Федерального закона «О Счетной палате РФ»). Документом, дающим инспекторам, иным должностным лицам аппарата Счетной палаты РФ, а также привлеченным к контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты РФ специалистам сторонних организаций разрешение на осуществление контрольных действий и мероприятий, является удостоверение установленного образца на право проведения комплексной ревизии, тематической проверки или мероприятия оперативного контроля ¹⁰.

    Счетная палата РФ организует  и осуществляет контроль за  своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, проверяет степень эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, дает оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Кроме этого, в компетенцию Счетной палаты РФ входит анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка соответствующих предложений по их устранению, контроль за законностью и своевременностью движения бюджетных средств в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях.

          В рамках бюджетного контроля  его объектом становится деятельность  исполнительных органов власти  по управлению и обслуживанию  государственного внутреннего и  внешнего долга, а также по  обеспечению законности, рациональности и эффективности использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от иностранных государств и финансовых организаций. Подлежит контролю также обеспечение эффективности размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе.

  Органы  государственного контроля обязаны  оказывать содействие Счетной палате в ее деятельности. В свою очередь  сама Счетная палата вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов.

  В качестве меры обеспечения такого контроля закон указывает наличие обязанностей у органов государственной и  местной власти, кредитных организаций, прочих юридических лиц предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности. По требованию Счетной палаты Центральный банк РФ, коммерческие банки и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов. Остальные предприятия, учреждения и организации обязаны предоставлять по требованию Счетной палаты справки и копии документов по операциям и расчетам с ними. Отказ или уклонение должностных лиц указанных органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты, а также предоставление ложной информации влечет за собой ответственность, установленную законодательством.

  На  основе полученных данных Счетная палата разрабатывает предложения по совершенствованию  бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы Российской Федерации и представляет их на рассмотрение Государственной Думы РФ.

  При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих прямой непосредственный ущерб государству и требующих  в связи с этим безотлагательного  пресечения, контрольный орган уполномочен направлять администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания. Аналогичным образом Счетная палата РФ действует в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения ее представлений, а также при создании препятствий для проведения контрольных мероприятий¹¹.

  В то же время Федеральный закон  не закрепляет за Счетной палатой  РФ каких-либо полномочий самостоятельно накладывать санкции на проверяемые  предприятия и их должностных лиц. КоАП РФ от 30.12.2001 г.  предусматривает для Счетной палаты РФ только возможность наложения санкций за невыполнение вынесенных ею распоряжений, требований, предписаний, представлений, однако, по сути, такие дела рассматривает суд¹². Счетная палата РФ вправе лишь составлять протоколы об административных правонарушениях¹³.

  Только  в случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения данных предписаний Коллегия Счетной палаты по согласованию с Государственной Думой может принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций, предварительно получив согласие Государственной Думы (ст. 24 Федерального закона «О Счетной палате РФ»).

  В случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений Счетная палата незамедлительно передает материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы.

  Важной  мерой, позволяющей организовывать эффективный бюджетный контроль является принятие нормативных актов, направленных на согласование действий различных контрольных органов. В частности, 18 апреля 2006 года было заключено соглашение между Счетной палатой РФ и Федеральной налоговой службой РФ о порядке взаимодействия этих органов № С-5/САЭ-25-12/3@¹⁴. В соответствии с ним указанные органы в пределах своей компетенции осуществляют взаимодействие и координацию деятельности по следующим направлениям:

  1) направление Счетной палатой  РФ в Федеральную налоговую службу материалов о нарушениях законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, выявленных в результате проведения контрольных мероприятий;

  2) взаимное оказание правовой и  экспертной помощи;

  3) обмен статистической и иной  информацией;

  4) предоставление должностным лицам  Счетной палаты Российской Федерации  сведений, составляющих налоговую  тайну, в порядке, установленном  статьей 102 Налогового кодекса  РФ от 31.07.2004 г ¹⁵.

  Подводя итог, можно сказать, что Счетная  палата РФ является высшим конституционным органом государственного финансового контроля. Будучи созданной на основании Конституции РФ, Счетная палата РФ осуществляет свою деятельность согласно специальному Федеральному закону «О Счетной палате РФ». Непосредственно контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты РФ регулируется внутренними документами, важнейшим из которых является Регламент Счетной палаты РФ. Он содержит в себе конкретные правила, регулирующие проведение контрольных мероприятий. Будучи специализированным органом государственного финансового контроля, Счетная палата РФ может осуществлять практически все известные виды ревизионной деятельности. Учитывая тот факт, что круг полномочий Счетной палаты РФ распространяется на все аспекты осуществления государством финансово-хозяйственной деятельности, можно сделать вывод: Счетная палата РФ обладает достаточными возможностями для успешного осуществления бюджетного финансового контроля. Это подтверждается и тем, что только за 2006 г. Счетная палата РФ провела 587 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в ходе которых выявлено нарушений на сумму около 77 млрд. рублей, в том числе около 2,6 млрд. рублей нецелевого использования бюджетных средств, 0,5 млрд. рублей было блокировано и возвращено в бюджет¹⁶.

1.2. Органы исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющие финансовый контроль в бюджетной сфере

  Группа  рассматриваемых органов является самой многочисленной. В нее входя  как отраслевые органы - Министерство финансов РФ, так и специальные  органы - Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного контроля. Также бюджетный контроль осуществляется главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.