Органы местного самоуправления и место муниципальной службы

ВВЕДЕНИЕ 

         Служба как один из видов социальной, общественно-политической деятельности в любом обществе, в любом государстве выступает в качестве необходимого условия нормальной жизнедеятельности общества. Функционирующие в обществе другие вида служб, среди которых прежде всего следует назвать муниципальную службу, законодательно отделены от государственной службы и нуждаются в специальном правовом регулировании. Муниципальная служба - новый вид службы в Российской Федерации.

        Понятие "муниципальная служба" - сравнительно новое для нашего законодательства. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие "муниципальная служба" в законодательстве не использовалось, ибо служащие местных органов государственной власти (местных Советов и их исполнительных комитетов) являлись государственными служащими.

     Учреждение  муниципальной службы как нового вида служебной деятельности, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти.

     Муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления. Вопрос о службе в органах местного самоуправления решается в зависимости от того, какое место государство отводит муниципальным органам в общей системе управления, какие задачи и функции признает за местным самоуправлением.

     Принятая  в 1993 г. Конституция Российской Федерации, стремясь обеспечить самостоятельность  местного самоуправления в решении  вопросов местного значения, установила в ст. 12, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти¹. Эта норма Конституции в совокупности с другими ее положениями о местном самоуправлении (ст. 3, 130, 131, 132, 133 и др.) послужила основой для формирования модели местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не могут рассматриваться в качестве структурных подразделений государственной системы управления. Самостоятельным объектом муниципальной деятельности Конституция считает вопросы местного значения. Органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными решением суда.

       Конституция 1993 г., признавая и  гарантируя местное самоуправление  как самостоятельный уровень власти, организационно обособленный в системе управления обществом и государством, заложила правовую основу для учреждения муниципальной службы - нового вида служебной деятельности в нашем обществе.

     В Федеральном законе от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  содержится следующее определение муниципальной службы: «Муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий»².

     Актуальность  темы. Сложность, многоплановость и противоречивость происходящих процессов, характерных для переходных периодов, связанных с формированием новых общественно-экономических отношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации, требуют новых форм и методов  муниципальной службы. Актуальность проблемы определяется необходимостью познания муниципальной службы, ее предназначением и местом в системе местного самоуправления.

     Анализ  изученных источников и литературы. Проблемы муниципальной службы нашли своё отражение в работах: Абрамова В.Ф., Атаманчука Г.В., Аверина Ю.П., Бабуна Р.В., Барабашева Г.В., Бутова В. И., Воронина А. Г.,  Гладышева А.Г.,., и др.

     Цель  работы. Целью курсовой работы является исследование понятия, назначения и организации прохождения  муниципальной службы и разработка предложений по совершенствованию этой деятельности.

          Исходя из поставленной цели   были определены следующие задачи:

     1.Рассмотреть  и проанализировать понятия, назначения и организации прохождения  муниципальной службы:

     - место муниципальной службы в  системе  местного самоуправления

     - законодательные основы и правовое регулирование муниципальной службы

     - задачи, функции муниципальной службы

     - понятие и виды муниципальной должности

     - прохождение муниципальной службы 

     2. Разработка предложений по совершенствованию этой деятельности.

     Объектом  исследования является муниципальная служба, как особый вид службы в системе местного самоуправления.

     Предметом исследования - понятия, назначения и организации прохождения  муниципальной службы.

       Теоретико-методологической основой и эмпирической базой курсовой работы послужили: В основу работы положена идея становления муниципальной службы в системе местного самоуправления, нашедшая развитие в современной отечественной и зарубежной литературе с использованием анализа российского законодательства

     Практическая  значимость курсовой работы. По мнению автора, в рамках курсовой работы проведено обобщение понятия, назначения и организации прохождения  муниципальной службы и разработка предложений по совершенствованию этой деятельности. Практическая значимость заключается в возможности использования результатов исследования в практической деятельности.

     Хронологические рамки исследования: период 2010 - 2011 гг. 
 

1. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МЕСТО

МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ. 

     Систему органов местного самоуправления составляют:

     1.  Выборные органы, образуемые в соответствии с данным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

     2.  Другие органы, образуемые в соответствии  с уставами муниципальных образований.  В структуре местного самоуправления присутствует еще и такой институт, как муниципальная служба.

     Статья 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»³. не дает определения понятию «муниципальная служба». В то же время нормы этой статьи представляют собой основу для понимания, кто такой муниципальный служащий — это лицо, осуществляющее службу на должностях в органах местного самоуправления. Частью 2 указанной статьи устанавливается, что «правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом».

     Итак, правовое регулирование муниципальной  службы осуществляется нормами: уставов муниципальных образований; законов субъектов Российской Федерации; Федерального закона.

     Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» устанавливает общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации.

     Согласно  ст. 1 Закона под муниципальной должностью понимается:

     а)   должность,  предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации,   с  установленными   полномочиями   на  решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий;

     б)  должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

     Муниципальные должности подразделяются на:

     1.   Выборные  муниципальные  должности,   замещаемые  в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов.

     2.  Иные муниципальные должности,  замещаемые путем заключения трудового договора.

     Ст. 2 Федерального закона, которая определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

     Основные  черты, присущие муниципальной службе.

     1. Муниципальная служба — профессиональная  деятельность. Прежде всего, профессиональная деятельность - это деятельность, право на которую у гражданина возникает в соответствии с квалификацией, указанной в документе о начальном, среднем или высшем профессиональном образовании.

     2. Муниципальная служба — деятельность  на постоянной основе. Это означает, что в отношениях между органом местного самоуправления и служащим лежит трудовой договор. Вводя формулировку «постоянная основа», законодатели стремились подчеркнуть, что это не деятельность по выполнению какой-то одной обязанности, исполнение которой прекращает отношения между органом местного самоуправления и гражданином.

     3. В основе муниципальной службы  — замещение муниципальной должности, не являющейся выборной. Муниципальные должности подразделяются на:

     а)   выборные  муниципальные  должности,   замещаемые  в результате   муниципальных   выборов.   Это  депутаты,   члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления (главы муниципальных образований, пр.);

     б)  должности, замещаемые на основании  решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов. Это, например, председатель представительного органа местного самоуправления, избранный из числа депутатов;

     в)  муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

     Таким образом, не являются выборными только должности, указанные в п. «в». Для того чтобы обоснованно и правильно применять понятие «муниципальный служащий», введем следующее разграничение:

     —  муниципальный служащий — это  лицо, выполняющее обязанности на муниципальной должности, не являющейся выборной;

     —   служащий,  замещающий выборную должность,  — это лицо, осуществляющее свои полномочия на выборной должности.

     4. Сущность муниципальной службы  — обеспечение реализации полномочий  органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.  Непосредственно полномочиями по решению вопросов местного значения наделен либо орган местного самоуправления   (коллегиальный),   либо   вполне   конкретное   выборное должностное лицо местного самоуправления (например, глава администрации).

     5. Муниципальная служба - это деятельность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставами муниципальных образований, финансируемых из средств местного бюджета и наделенных полномочиями по решению вопросов местного значения.

2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ И ПРАВОВОЕ

РЕГУЛИРОВАНИЕ  МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 

     Законодательными  основами муниципальной службы являются:

     1. Конституция Российской Федерации.  В ст. 4 Федерального закона «Об  основах муниципальной службы в Российской Федерации» установлено, что муниципальная служба осуществляется в соответствии с Конституцией РФ. Это означает, что в своей деятельности муниципальные служащие обязаны соблюдать Конституцию РФ, обеспечивать реализацию прав и свобод граждан, закрепленных Конституцией РФ.

     Нормы Конституции, посвященные местному самоуправлению, условно можно подразделить на три группы.

     Первая - нормы, определяющие политико-правовой статус местного самоуправления. Они позволяют выделить следующие положения:

     а)  местное самоуправление признается и гарантируется в РФ (ст. 12);

     б)  местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

     в)  органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);

     г)  органы местного самоуправления, должностные  лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15)⁴.

     Вторая  — нормы, закрепляющие основные права  граждан в сфере местного самоуправления. Сюда входят следующие положения:

     а)  права и свободы человека и  гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18);

     б)  органы местного самоуправления, их должностные  лица обязаны обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24);

     в)  граждане Российской Федерации имеют  право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32);

     г)  граждане Российской Федерации имеют  право обращаться лично, а также  направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные  органы и органы местного самоуправления (ст. 33);

     Третья  — нормы, устанавливающие принципы организации и основы правового статуса органов местного самоуправления. Для муниципальной службы важнейшими являются следующие положения Конституции РФ:

     а)   местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1ст. 130);

     б) местное  самоуправление  осуществляется  в  городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131);

     в)  структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131);

     г) органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения;

     д) установление общих принципов организации  системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подп. «н» ч. 1 ст. 72);

       2. Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит к ведению органов государственной власти Российской Федерации «регулирование основ муниципальной службы» (ст. 4).⁵ Это предполагает установление на федеральном уровне положений, определяющих, что следует понимать под муниципальной службой, каковы ее задачи и основные принципы организации, каковы основы статуса муниципальных служащих и т.д. Все эти положения закреплены в Законе об основах муниципальной службы.

         3. Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (с изм. на 13.04.1999) как раз и является тем законом, на котором основана муниципальная служба. Он устанавливает общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации.

       4. Законодательство субъектов Российской Федерации. Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и указанными в п. 2 федеральными законами.

       5. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Важнейшим нормативным правовым актом местного самоуправления является устав муниципального образования. В нем, как правило, нормы, посвященные муниципальной службе, характеризуются точностью и краткостью изложения.

     В положениях о муниципальной службе в органах местного самоуправления муниципального образования регламентируются следующие вопросы:

     а)  что такое муниципальная служба и муниципальная должность;

     б)  полномочия органов местного самоуправления в области муниципальной службы;

     в) основы правового статуса муниципального служащего (порядок ведения личного дела, основные права и обязанности муниципального служащего, ограничения, связанные с муниципальной службой);

     г)   прохождение муниципальной службы;

     д)  экономическое и социально-правовое обеспечение муниципальных служащих;

     е)  управление муниципальной службой. 
 

3. ЗАДАЧИ И ФУНКЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 

     Основными задачами муниципальной службы являются:

     1.  Обеспечение прав и свобод  человека и гражданина на территории муниципального образования.

     2.   Обеспечение реализации положений  Конституции РФ, федерального законодательства, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на территории муниципального образования.

     3.  Организация оптимального, наиболее  эффективного обеспечения социально-экономических и иных условий жизни населения муниципального образования исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций.

     4.  Формирование условий для практического  осуществления функций органов местного самоуправления и профессиональное обеспечение реализации функций, компетенции и полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.

     5.  Защита прав и интересов населения  и органов местного самоуправления  муниципального образования.

     6.  Подготовка, принятие, организация  исполнения и исполнение решений в пределах полномочий органов местного самоуправления.

     7.  Оказание содействия федеральным  органам государственной власти, расположенным на территории муниципального образования, органам государственной власти субъекта Российской Федерации.

     Но  все же главной задачей, для решения  которой и создается муниципальная  служба, является обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения через выборные органы местного самоуправления и непосредственно.

     Перед каждым органом местного самоуправления, его структурным подразделением, муниципальным служащим ставятся четкие задачи. Задачи органов местного самоуправления и их структурных подразделений определяются в положениях о них. Задачи муниципального служащего формулируются в должностных инструкциях и иных организационно-распорядительных документах.

     Так, например, основными задачами аппарата представительного органа местного самоуправления (в частности, городского) являются:

     1) организационное, правовое и хозяйственное  обеспечение деятельности депутатов представительного органа;

     2)  обеспечение условий взаимодействия  депутатов представительного органа с администрацией муниципального образования, предприятиями, учреждениями и организациями муниципального образования, средствами массовой информации.

     Функции муниципальной службы - это основные направления деятельности муниципальной службы. Функции муниципальной службы формируются и определяются в соответствии с ее задачами. Более того, функции — это метод и способ решения задач, достижения целей. Задачи обусловливают содержание функций, формы и методы их реализации.

     Основными функциями муниципальной  службы являются:

     1. Планирование. В основе планирования  — разработка программ, планов деятельности муниципальной службы по решению стоящих перед местным самоуправлением задач. Деятельность административных структур муниципальной службы осуществляется в соответствии с перспективными и текущими планами. Перспективное планирование работы осуществляется путем принятия плана действий определенных структурных подразделений органа местного самоуправления, отвечающих за определенные участки работы, на долгосрочную перспективу (на период более года). Текущее планирование представляет собой разработку планов работы на месяц, квартал, год.

     2.  Регулирование применительно к муниципальной службе регулирование заключается в упорядочении общественных отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, в налаживании связей между субъектами этих отношений, приведении системы управления делами муниципального образования в такое состояние, которое обеспечивает эффективную работу всех элементов местного самоуправления.

     3.  Распорядительство. Распорядительные  функции выражаются в даче конкретных указаний исполнителям — выполнить работы, совершить действия в определенном порядке и в определенный срок. Однако они проявляются и в непосредственных действиях муниципальных служащих.

     4.  Координация представляет собой  установление взаимосвязей между органами местного самоуправления и различными внешними (гражданами, организациями, органами местного самоуправления иных муниципальных образований,  органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами государственной власти, пр.) и внутренними   (структурными   подразделениями   органа  местного самоуправления, муниципальными служащими, пр.) субъектами.

     5. Контроль. Как функция муниципальной службы, контроль представляет собой проверку качества, полноты и своевременности выполнения субъектами правовых отношений поставленных перед ними задач и целей. Он может включать в себя проверку исполнения принятых решений или обязанностей, возложенных на того или иного субъекта.

     6. Учет и информационное обеспечение. В муниципальной службе учет представляет собой регулярный сбор сведений, информации. Это информация о результатах деятельности органов местного самоуправления, о движении финансовых и материальных ресурсов муниципальной службы, об объектах муниципальной собственности и т.д. Основная форма учета — регистрация фактов. Информационное обеспечение — это обеспечение органов местного самоуправления, должностных лиц, муниципальных служащих, населения необходимой информацией. Оно представляет собой сбор, обработку, накопление, хранение, поиск, анализ и представление требуемых сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах⁶.

     Непосредственные, специальные функции, которые выполняют структурные подразделения органов местного самоуправления, муниципальные служащие, конкретизируются в соответствии с задачами, поставленными перед органом самоуправления или служащим.

     4. МУНИЦИПАЛЬНАЯ ДОЛЖНОСТЬ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ 

     Согласно  ст. 7 Федерального закона «Об основах  муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Нормы Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», которые определяют муниципальную должность как:

     1)  должность,  предусмотренную уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий;

     2) должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.